上海城市安全與綜合防災系統(tǒng)研究*

劉 敏 王 軍 殷 杰 權(quán)瑞松 余柏蒗 唐 曦 張 昆 陳睿山

上海城市安全與綜合防災系統(tǒng)研究*

劉 敏 王 軍 殷 杰 權(quán)瑞松 余柏蒗 唐 曦 張 昆 陳睿山

對上海突發(fā)公共事件進行梳理，提出影響上海的4大類50種突發(fā)公共事件分類體系。在此基礎(chǔ)上，運用情景分析法、地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)和專業(yè)模型，對上海暴雨內(nèi)澇、臺風風暴潮、洪水等自然災害，海平面上升等極端氣候事件存在風險進行研究，并著重對上海應對突發(fā)公共事件的空間對策、實施路徑、綜合應急響應機制提出了建議，構(gòu)建“三個重要目標，三個戰(zhàn)略階段”，涵蓋“一案三制一規(guī)劃”的城市安全總體戰(zhàn)略框架布局。

城市安全 | 風險評估 | 空間應對 | 戰(zhàn)略框架

劉 敏

華東師范大學地理科學學院 教授，博士生導師

王 軍

華東師范大學地理科學學院 教授，博士生導師

殷 杰

華東師范大學地理科學學院 副教授

權(quán)瑞松

華東政法大學公共管理學院 博士，講師

余柏蒗

華東師范大學地理科學學院 教授，博士生導師

唐 曦

華東師范大學地理科學學院 副教授

張 昆

華東師范大學地理科學學院 副教授

陳睿山

華東師范大學地理科學學院 教授

*上海市新一輪城市總體規(guī)劃戰(zhàn)略研究專題報告部分成果。

城市安全與綜合防災是城市健康發(fā)展的基本前提。在全球氣候變化和深度全球化的背景下，未來世界城市之間的影響愈發(fā)顯著，城市安全的不確定因素逐漸增加。隨著上海城市規(guī)模能級的持續(xù)發(fā)展和外部環(huán)境的變化，上海未來的安全局勢更加嚴峻，要在新形勢下，重新審視上海未來可能面臨的多重風險和安全隱患，從戰(zhàn)略、策略、行動計劃等多方面多管齊下，不斷探索保障上海城市安全的戰(zhàn)略導向和規(guī)劃創(chuàng)新，提高城市的適應性和風險應對的彈性。

1 上海面臨的主要城市安全問題

國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》[1]中，根據(jù)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，突發(fā)公共事件主要分為4類：自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件（圖1）。

基于上述分類，并結(jié)合上海市濱江臨海的地理位置和特征，通過情景分析方法、地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)和專業(yè)模型，重點對影響上海的暴雨內(nèi)澇、風暴潮等自然災害，海平面上升等極端氣候事件的存在的風險進行模擬、評估和區(qū)劃，并著重對上海應對突發(fā)公共事件的空間對策、實施路徑和綜合應急響應機制提出了具體建議。

1.1 暴雨內(nèi)澇

上海地勢低洼，部分地區(qū)排水標準較低，極易造成城市內(nèi)澇、道路積水，甚至還會導致江河泛濫、田地被淹?？傮w上，上海的暴雨內(nèi)澇發(fā)生頻率高，經(jīng)常導致道路積水，嚴重影響居民的生活出行。

上海市洪災分為漫溢型洪災、風暴潮型洪災和內(nèi)澇型洪災（即暴雨內(nèi)澇災害）3種類型。上海洪災以內(nèi)澇型災害為主，洪災發(fā)生率較高且不均勻，洪災次數(shù)隨時間變化呈逐漸上升趨勢。上海各區(qū)縣洪災特征共同點明顯，災次空間差異顯著。上海各區(qū)縣均以內(nèi)澇型洪災為主，市區(qū)洪災次數(shù)最多（圖2），應成為上海洪災風險管理的重點區(qū)域[2]。

圖1 上?？赡苊媾R的城市安全問題

圖2 1949—2000年上海各區(qū)縣洪災次數(shù)

1.2 臺風風暴潮

上海地處我國海岸線中部，北枕長江口，南瀕杭州灣，是典型的中緯度過渡帶、海陸相過渡帶和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，缺乏抵御臺風風暴潮的自然屏障。全市地勢低平，多為濱海沖積平原，平均海拔在4 m左右（吳淞高程）[3]。近幾年，臺風風暴潮數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢，雖然個別年份風暴潮強度較弱，影響較小，但不能輕視，臺風風暴潮仍是上海城市安全的主要威脅之一，應謹防小災大損。

上海地區(qū)臺風頻數(shù)波動變化顯著，總體上頻數(shù)具有減少的趨勢。臺風風暴潮災害造成的影響嚴重，極端臺風風暴潮潛在影響需更加關(guān)注，2000年以來，對本市影響較大的幾次臺風，有200509“麥莎”、200716“羅莎”、201109“梅花”、201211“?？币约?01323“菲特”臺風。臺風風暴潮的致災機理十分復雜，災害的鏈式效應明顯，需要綜合防范，如上海地區(qū)的“四碰頭”現(xiàn)象，即臺風、暴雨、天文大潮和太湖洪水同時發(fā)生。

1.3 海平面上升

海平面上升是海平面由于冰川融化而上升的現(xiàn)象，是全球變暖的產(chǎn)物。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第5次評估報告（AR5）中海平面上升預測結(jié)果為：在RCP8.5情景下，2100年底全球平均海平面將上升0.52—0.98 m，2081—2100年間的上升速度為每年8—16 mm（中等信度）[4]。

上海地區(qū)地勢低平，完全依靠海岸防護工程保護，加上地面沉降等因素引起的相對海平面上升速率較大，使上海地區(qū)成為受海平面上升影響最為嚴重的地區(qū)之一。海平面的快速上升將直接影響沿海地區(qū)的地質(zhì)環(huán)境及城市基礎(chǔ)設(shè)施的功效，同時產(chǎn)生風暴潮、洪澇、海岸帶侵蝕、鹽水入侵等各種危害。具體體現(xiàn)在：造成灘涂濕地淹沒，濕地生態(tài)系統(tǒng)將遭受影響；河口沖淤態(tài)勢發(fā)生改變，海岸侵蝕將加??；海平面上升將放大風暴潮災害影響，并導致洪澇災害危險性加??；海平面上升將導致鹽水入侵加劇，直接影響上海飲用水安全；海平面上升將降低沿海河閘排水能力，使河閘破壞或廢棄[5]。

2 上海城市災害風險評估和空間應對

為進一步提升上海城市運行的安全水平，重點聚焦4類未來需要重點防范的自然災害，基于歷史數(shù)據(jù)與現(xiàn)狀情況，模擬上海2040年可能產(chǎn)生的城市災害的空間影響范圍，分類分區(qū)提出防災減災空間應對策略（圖3）。

圖3 上海市綜合防災空間策略圖景

圖4 不同危險性情境下地表積水模擬與風險應對

圖5 極端降水背景下上海市易澇點分布圖

2.1 上海市暴雨內(nèi)澇風險評估及應對策略

2.1.1 全市暴雨內(nèi)澇災害風險評估

在GIS環(huán)境下運行簡化城市暴雨內(nèi)澇模型，模擬不同情景條件下（90 mm/h、101 mm/h）地表積水深度分布狀況，并根據(jù)各土地利用類型積水深度對其進行風險分級（圖4）。整體上，上海市各區(qū)縣暴雨內(nèi)澇風險差異較大，中心城區(qū)暴雨內(nèi)澇風險高于郊區(qū)，應成為上海市風險管控的首要對象[3]。

制定科學、合理的城市綜合防災規(guī)劃，需要全面了解上海地區(qū)極端降水背景下的易澇點信息?；?006年上海土地利用數(shù)據(jù)[6]、排水系統(tǒng)數(shù)據(jù)以及地形數(shù)據(jù)等[7]，在城市暴雨內(nèi)澇模型（SUWM）支撐下，分別模擬并提取5年、20年、50年、100年、500年、1000年一遇6種暴雨情景可能淹沒深度及范圍，利用ArcGIS軟件的空間分析功能，將每種情景下道路、廣場積水深度和范圍進行綜合（道路廣場積水深度>200 mm時，才會對各類建筑以及交通產(chǎn)生不利影響），即可得到極端降水背景下上海地區(qū)易澇點分布圖（圖5）。

圖6 上海暴雨內(nèi)澇災害空間應對規(guī)劃圖

圖7 上海市防澇綜合規(guī)劃圖

圖8 上海臺風風暴潮復合情景矩陣

圖9 不同臺風登陸類型淹沒區(qū)分布圖

結(jié)果表明，極端強降水情境下，上海易澇點主要分布于市區(qū)以及各郊區(qū)（縣）城市建成區(qū)的道路與廣場；中心城區(qū)暴雨內(nèi)澇風險高于郊區(qū)，屬于上海暴雨風險管控的優(yōu)先區(qū)域；在快速城市化背景下，上海市排水系統(tǒng)能力低下、水系萎縮、植被覆蓋率低、不透水地面面積劇增是易澇點形成的主要誘因[3]。

2.1.2 暴雨內(nèi)澇防災實施策略和空間應對

針對洪澇災害形成的主要誘因，重點針對土地利用方式與布局，建議在暴雨內(nèi)澇風險防范方面重視以下3方面工作（圖6）。

（1）市區(qū)“再自然化”。在城市規(guī)劃中，通過綠化屋頂、鋪設(shè)透水路面、增加道路兩側(cè)綠化帶、恢復市區(qū)河網(wǎng)與湖泊、改造平戰(zhàn)多功能公園等一系列“再自然化”措施，大大減少城市不透水地面面積，可以從內(nèi)澇源頭大大緩解城市降雨產(chǎn)匯流量，進而降低市區(qū)暴雨內(nèi)澇風險，并可極大改善市區(qū)生態(tài)景觀。

（2）郊區(qū)生態(tài)保育與河湖保護。在城市“同心圓”的發(fā)展模式中，市區(qū)規(guī)模不可避免地向郊區(qū)急劇擴張，應科學合理布局庭院綠地及道路兩側(cè)綠化帶，鋪設(shè)透水性道路，選擇地勢低洼的高風險區(qū)作為平戰(zhàn)結(jié)合的多功能區(qū)（平時作為休憩景觀區(qū)，戰(zhàn)時作為暴雨、洪水的行蓄洪區(qū)），注重郊區(qū)城市規(guī)劃中的生態(tài)保育，以減少降雨產(chǎn)匯流量；此外，城市規(guī)劃應保護郊區(qū)密布的河湖水系，并避免填沒河道、湖泊，以充分發(fā)揮其防洪、蓄洪能力。

（3）適當提高防澇標準。改造排水系統(tǒng)，市區(qū)及周邊擴張區(qū)將區(qū)域防澇標準提高至50—100年一遇（主干道百年一遇）；市郊城鎮(zhèn)化集中區(qū)（尤其是黃浦江上游地區(qū)）將區(qū)域防澇標準提高至30—50年一遇；郊區(qū)其他區(qū)域的區(qū)域防澇標準提升至10—30年一遇（圖7）。

2.2 上海市郊臺風風暴潮災害風險評估及空間應對

2.2.1 臺風風暴潮災害的多情景風險評估

利用丹麥DHI的MIKE 21水動力模型[6]，通過對臺風路徑類型、海平面上升、陸域沉降、海域沖淤和海塘演變等不同情境要素在現(xiàn)狀和目標年份（2040年）下的排列組合生成復合情景庫，共12種情景（圖8），并針對各種情景條件開展臺風風暴潮災害風險研究[7]。

結(jié)果表明，正面登陸類臺風造成的漫堤淹沒區(qū)主要位于崇明島上的崇頭、南門港、堡鎮(zhèn)港以及奚家港附近，另外上海吳淞口和蘆潮港附近也發(fā)生小范圍的漫堤淹；浙北登陸北上類臺風造成的漫堤淹沒區(qū)對崇明島的崇頭造成比較大的影響，還在崇明北沿興隆沙、南門港、堡鎮(zhèn)港、奚家港、東側(cè)的圓陀角附近，吳淞口和蘆潮港附近等地均有不同程度的影響；近海北上類臺風風暴潮所造成的上海地區(qū)漫堤淹沒區(qū)面積偏小，集中分布在地勢偏低的崇明北沿興隆沙附近，吳淞口和蘆潮港附近出現(xiàn)小范圍的受淹情況（圖9）[8]。

圖10 上海2040年時間情景下臺風風暴潮最大危險性分布圖及空間應對規(guī)劃圖

圖11 不同重現(xiàn)期黃浦江風暴洪水最大淹沒示意圖

2.2.2 臺風風暴潮防災實施策略和空間應對

為了解上海地區(qū)臺風風暴潮最大可能淹沒深度及范圍，在2040年時間情景下，將每種路徑類型臺風風暴潮的淹沒深度和范圍進行綜合，可得上海地區(qū)整體范圍內(nèi)的臺風風暴潮危險性分布圖。根據(jù)以上研究所得結(jié)果，未來上海地區(qū)在風暴洪水風險防范上應重點開展的工作（圖10）[8]有以下4個方面：

（1）在城市排澇建設(shè)時，應該考慮風暴洪水的疊加影響。目前，上海城市排澇系統(tǒng)建設(shè)主要考慮的是暴雨內(nèi)澇災害的影響，而對風暴洪水因素未作考慮，未來時間情景下一旦出現(xiàn)超過沿岸海堤防御標準的極端高潮位，將出現(xiàn)沿岸漫堤洪水，而目前一些地區(qū)的排水系統(tǒng)可能無法及時排澇。

（2）在城市堤防工程建設(shè)時，要重視提高堤防的防御水平。加固崇明北沿、崇明南門港、堡鎮(zhèn)港及奚家港、吳淞口、蘆潮港等附近岸段的海堤；重視南匯與奉賢相鄰處的岸堤、金山石化海堤以及長興島馬家港附近海堤的地面沉降；檢測海塘環(huán)境變化，提防海塘潰堤風險。

（3）完善應急預案體系，重視防災避難系統(tǒng)在城市防災減災中的作用?；诓煌榫跋碌娘L暴潮洪水風險區(qū)劃圖，結(jié)合受災人員和資源時空分布格局，合理布局規(guī)劃應急避難場所，例如在崇明島西部的向化鎮(zhèn)、中興鎮(zhèn)和陳家鎮(zhèn)等人口集中區(qū)域應該考慮新建避災點。

（4）健全自然災害風險管理體系，實現(xiàn)綜合風險轉(zhuǎn)移。包括災害保險管理應急機制，建立多層風險分擔機制，大力培育再保險市場主體，加強完善政府保險監(jiān)管，開展風險與風險管理的宣傳普及教育等方面。

2.3 上海黃浦江風暴洪水風險評估和空間應對

2.3.1 上海黃浦江風暴洪水災害風險評估

基于黃浦江沿岸吳淞、黃浦公園和米市渡3個主要水文站歷年最大水位資料，采用我國《海港水文規(guī)范》[9]中推薦的P-Ⅲ型頻率分布，計算各站點不同重現(xiàn)期水位高度。依據(jù)黃浦江風暴洪水頻率—強度分析結(jié)果，并對比黃浦江現(xiàn)有防汛墻設(shè)計水位，發(fā)現(xiàn)上游地區(qū)的防御能力最低，其最低設(shè)計水位僅能預防50年一遇潮位（米市渡站），50年一遇以上潮位即有可能造成漫灘淹沒。500年和1 000年一遇情景可能淹沒整個黃浦江兩岸濱江地區(qū)（圖11）。由于目前黃浦江防汛墻設(shè)計標準主要還是依據(jù)1984年頻率分析結(jié)果，雖經(jīng)多次加固，但黃浦江防汛墻的實際設(shè)防水平仍然無法保證所謂“千年一遇”的防汛標準。模擬結(jié)果顯示：由于黃浦江自上游至下游地區(qū)高程和防汛墻逐漸增高，因而，各重現(xiàn)期情景淹沒范圍和深度呈現(xiàn)出自上游郊區(qū)至中下游中心城區(qū)逐漸降低[10]的狀況。

圖12 黃浦江風暴洪水空間應對規(guī)劃圖

圖13 上海市低海拔（1m以下）地區(qū)圖

圖14 極端海水淹沒風險區(qū)劃圖

2.3.2 上海黃浦江風暴洪水防災實施策略和空間應對

依據(jù)上述初步研究結(jié)果，重點針對方式和布局問題，提出下列減災降險的對策和建議（圖12）。

（1）黃浦江吳淞口建閘擋潮。一旦未來發(fā)生特大風暴潮，可關(guān)閉河口閘門從而防止黃浦江水位過快上漲，最大程度地降低潮水漫溢導致城市洪澇災害的風險。建閘擋潮已被荷蘭、英國等發(fā)達國家廣泛應用于大河入?？冢ㄈ缣┪钍亢涌冢┑姆篮?，取得了顯著成效。

（2）在河口防洪閘建成之前，需重點加固黃浦江中上游薄弱段和新增城市化地區(qū)的防洪系統(tǒng)，其他地區(qū)應按最新黃浦江潮位分析結(jié)果加高防汛墻，以維持其設(shè)計防洪能力。對于黃浦江上游地區(qū)未來規(guī)劃的城市化區(qū)域，建議將原來該區(qū)域防汛墻的防御標準由“五十年一遇”提高到“千年一遇”水平。

（3）外灘、陸家嘴等重點區(qū)域建設(shè)地下蓄水庫或改造利用防空設(shè)施、地下停車場等以分流洪峰流量。在黃浦中上游河段，尤其在上游松江、閔行段等低洼區(qū)域，建議開辟數(shù)個分洪泄洪區(qū)。

2.4 上海極端海平面上升風險評估和空間應對

2.4.1 極端海平面上升風險評估

相對海平面上升主要由絕對海平面上升、地面沉降和地殼沉降3部分組成?；跀?shù)字高程模型（DEM），對海平面上升1 m的情景進行模擬，其主要影響的是海拔1 m以下的沿海區(qū)域。結(jié)果顯示，受影響最大的是崇明東部、長興島、橫沙島和九段沙，位于長江口的水源地青草沙、陳行、東風西沙很有可能受到咸潮入侵的威脅（圖13）。而人口密度越大的地方，海水淹沒造成的潛在損失將越大。疊加綜合分析海水入侵后的綜合風險，結(jié)果顯示：市中心12 km的緩沖區(qū)內(nèi)是風險最大的區(qū)域，這里人口密集，地勢平坦，一旦被海水淹沒，損失會非常嚴重（圖14）。

2.4.2 極端海平面上升防災策略和空間應對

（1）調(diào)整空間布局。對于風險最大的半徑12 km的市中心，人口約940萬，占全市人口的40％，應該作為核心保護區(qū)；對于沿海14 km地帶是重點防護和一般防護帶，不宜安置過多人口和重要設(shè)施，已有重要設(shè)施需要重點保護；對于目前只有一座橋與市區(qū)相連的崇明島，應進一步加強交通聯(lián)系。

（2）建立三線防御體系。第一道防線以灘涂、濕地、島嶼為組成部分。為此需加強對崇明東灘濕地、九段沙濕地和南匯東灘濕地的保護。第二道防線是現(xiàn)有的海岸堤壩，通過提高防御標準來保證海堤的抵御能力。第三道防線由現(xiàn)有并規(guī)劃中的郊野濕地公園體系組成，公園之間建議種植防洪林，形成完整的防線。

（3）加強工程性防御措施。通過海灘養(yǎng)護和防波堤建設(shè)，對沿海近岸島嶼、灘涂、濕地的生態(tài)環(huán)境加以保護；落實黃浦江上游生態(tài)調(diào)蓄水庫的建設(shè)，削減咸潮入侵對青草沙、陳行、東風西沙水源地水質(zhì)的影響；沿海地區(qū)應劃定10 km范圍，嚴格控制高層建筑，防止地面沉降導致的海水入侵。

圖15 上海城市安全與綜合防災戰(zhàn)略框架

3 上海城市安全與綜合防災戰(zhàn)略框架

結(jié)合《國家自然災害救助應急預案》[11]、《中華人民共和國減災規(guī)劃（1998—2010）》[12]、《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》[13]以及《國家綜合防災減災“十二五”規(guī)劃》[14]等文件，提出“三個重要目標、三個戰(zhàn)略階段”，涵蓋“一案三制一規(guī)劃”的上海市城市安全總體戰(zhàn)略框架布局（圖15）。

3.1 三個重要目標

3.1.1 上海在大的空間格局下，著力構(gòu)建“t”字形防災架構(gòu)

上海市作為濱海城市，沿海區(qū)域受到自然災害（如臺風風暴潮等）的影響頗大。另外，人口和建筑群密集的黃浦江兩岸地勢相對較低，內(nèi)澇較為嚴重，沿海和黃浦江沿岸這兩個區(qū)域儼然已成為城市安全問題的高發(fā)區(qū)。所以，應規(guī)劃構(gòu)建沿海防災線，包括：長江口諸島嶼和濕地構(gòu)成的第一道沿海防線；沿岸海堤系統(tǒng)構(gòu)成的第二道防線；市內(nèi)近岸陸地上環(huán)形濕地或綠地系統(tǒng)構(gòu)成的第三道防線。這三道防線為一體構(gòu)成沿海防災框架，抵御大風和風暴潮等危險以及內(nèi)澇等災害。同時，加強黃浦江防汛等工程建設(shè)，合理地規(guī)劃利用沿岸的城市空間?？傮w上，在上海大的空間格局下，需構(gòu)建沿海防線和黃浦江兩岸防護區(qū)構(gòu)成的似為反“t”字形的防災框架，重點關(guān)注“一心一環(huán)一江一岸”，即中心城區(qū)、外圍郊縣、黃浦江沿岸及濱海岸線等區(qū)域。

3.1.2 在市區(qū)加強有關(guān)內(nèi)澇等災害的風險規(guī)劃

上海處于沿海地區(qū)，地勢低洼，再加上地面沉降和海平面上升，發(fā)生臺風、暴雨等災害時，市內(nèi)內(nèi)澇較為嚴重，辨識和了解自然災害以及頻發(fā)的人為災害的危險性、形成機理與預防措施是制定與執(zhí)行災害風險規(guī)劃的基石。內(nèi)澇風險評估有助于對易澇的區(qū)域進行規(guī)劃限制，使城市居民區(qū)規(guī)劃避開易澇區(qū)同時，應在易澇區(qū)域內(nèi)規(guī)劃開挖蓄水空間（如公園蓄水湖區(qū)），建設(shè)多功能公園及綠地系統(tǒng)，降低綠地標高等。

3.1.3 增強上海地面與高架，甚至地下與空中的聯(lián)動，加強其疏散防御功能

上海作為特大型城市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已覆蓋大面積地下空間、地面空間、高架層以及高空層。因此，有必要加強不同層次空間結(jié)構(gòu)的聯(lián)動，通過多空間層次的協(xié)調(diào)作用，在緊急情況下，最大化發(fā)揮其疏散防御功能。也有利于節(jié)約社會資源，更加符合國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

3.2 三個戰(zhàn)略階段

3.2.1 城市安全戰(zhàn)略預防

城市安全戰(zhàn)略預防主要包括完善防災減災應急預案、防災減災體制、防災減災法制、防災減災機制和城市安全戰(zhàn)略規(guī)劃5部分的內(nèi)容，即“一案三制一規(guī)劃”。

（1）完善防災減災應急預案。規(guī)范預案內(nèi)容，應急預案的編制、批準、備案、公開、演練、評估、修訂等，按照國家和本市有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；應急預案應該體系化和可操作化，包括綜合應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業(yè)單位應急預案和大型集會活動預案，構(gòu)成一個完整的體系，并建立完整的網(wǎng)上公開應急預案庫。

（2）完善防災減災應急體制，主要從組織管理體制、預警預測體制、應急平臺體制、應急隊伍體制和應急保障體制這5個方面來著手。

（3）規(guī)范和完善防災減災法制。從法律的高度，明確各種規(guī)范應急行政權(quán)力的形勢，實現(xiàn)正規(guī)化、法制化的應急管理，從而保障應對各種突發(fā)公共事件時有法可依、及時控制事態(tài)的發(fā)展，恢復正常的生產(chǎn)和生活秩序以及法律秩序。

（4）防災減災機制主要包括：應急聯(lián)動機制、單元化管理機制、監(jiān)測預警機制、信息報告機制、綜合救援機制、培訓機制、現(xiàn)場指揮機制、恢復重建機制、調(diào)查評估機制、公眾溝通與動員機制、區(qū)域及國際化合作機制，各部門按照分級管理、分級響應的原則，健全應急管理機制，明確各級管理機構(gòu)的工作職責，強化地方政府“屬地管理，就地消化”的能力。

（5）戰(zhàn)略預防階段中城市安全戰(zhàn)略規(guī)劃可分為：城市安全空間規(guī)劃、城市防災安全規(guī)劃、城市抗災安全規(guī)劃、城市救災安全規(guī)劃、城市恢復重建安全規(guī)劃、城市安全管理規(guī)劃。

3.2.2 應急響應階段

該階段主要工作包括開展應急處置、應急信息發(fā)布與應急救援、開展自救與互救。應急聯(lián)動單位應當按照職責分工和應急預案的要求，組織調(diào)度應急隊伍、專家、物資、裝備等開展應急處置，并及時向市應急聯(lián)動中心反饋處置情況。信息發(fā)布應當及時、準確、客觀、全面，高效實施應急救援。組織、動員居（村）民，開展自救和互救，協(xié)助維護社會秩序，配合人民政府開展突發(fā)事件應對工作。

3.2.3 恢復重建階段

該階段應根據(jù)本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補償、撫慰、撫恤、安置等工作計劃并組織實施。恢復重建工作按照屬地管理的原則，由事發(fā)地政府負責，對事件起因、性質(zhì)、影響、責任、經(jīng)驗教訓和恢復重建等問題進行調(diào)查評估與總結(jié)上報，恢復社會治安秩序、開展災后重建、恢復生產(chǎn)和生活。

4 結(jié)語

本文基于上海城市安全與綜合防災的總體需求，在對影響上海城市安全的主要自然災害進行危險性情景分析和風險評估的基礎(chǔ)上，對上海應對極端自然災害的空間對策、實施路徑、綜合應急響應機制等提出了針對性建議。研究成果對提升上海城市安全關(guān)注度，探索保障城市安全的戰(zhàn)略導向和規(guī)劃創(chuàng)新，提高城市適應性和應對風險彈性等具有參考意義。

References

[1]國務(wù)院. 國家突發(fā)公共事件總體應急預案[R]. 2015. The State Council of the People's Republic of China.General contingency plan for national public emergency[R]. 2015.

[2]劉敏，權(quán)瑞松，許世遠. 城市暴雨內(nèi)澇災害風險評估[M]. 北京：科學出版社，2012. LIU Min, QUAN Ruisong, XU Shiyuan. Urban rainstorm waterlogging disaster risk assessment [M].Beijing: Science Press, 2012.

[3]許世遠等. 上海城市自然地理圖集[M]. 上海：中華地圖學社，2004. XU Shiyuan, et al. Shanghai physical geography atlas[M]. Shanghai: Chinese Map Society, 2004.

[4]IPCC. Climate change 2013: the physical science basis,in contribution of Working Group I to the fifth Assessment Report of the intergovernmental panel on climate change[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2013: 1535.

[5]徐健. 海平面上升對上海的影響及對策措施研究[J]. 中國水運，2012（11）：28-29. XU Jian. Impact and the countermeasures study of sea level rise on Shanghai[J]. China Water Transport, 2012(11): 28-29.

[6]Danish Hydraulic Institute (DHI). Mike 21 ＆ Mike 3 Flow Model FM hydrodynamic and transport module scientific documentation[J]. Denmark: DHI Water ＆Environment, 2013.

[7]王軍，葉明武，李響，等. 城市自然災害風險評估與應急響應方法研究[M].北京：科學出版社，2013. WANG Jun, YE Mingwu, LI Xiang, et al. Study on urban natural disaster risk assessment and emergency response methods[M], Beijing：Science Press, 2013.

[8]宋城城，李夢雅，王軍，等. 基于復合情景的上海臺風風暴潮災害危險性模擬及其空間應對[J]. 地理科學進展，2014，33（12）：1692-1703. SONG Chengcheng, LI Mengya, WANG Jun, et al. Simulation of typhoon storm disaster in Shanghai and its spatial response based on scenario analysis[J]. Progress in Geography, 2014, 33(12): 1692-1703.

[9]中華人民共和國交通運輸部. 海港水文規(guī)范[R]. 2013. The Ministry of Transport of the People's Republic of China. Code of hydrology for sea harbor[R]. 2013.

[10]尹占娥，許世遠. 城市自然災害風險評估研究[M].北京：科學出版社，2012. YIN Zhan'e, XU Shiyuan. Urban natural disaster risk assessment study[M].Beijing: Science Press, 2012.

[11]國務(wù)院. 國家自然災害救助應急預案[R]. 2011. The State Council of the People's Republic of China.Contingency plan for national natural disaster relief[R]. 2011.

[12]國務(wù)院. 中華人民共和國減災規(guī)劃（1998—2010）[R]. 1998. The State Council of the People's Republic of China. Disaster reduction plan (1998-2010)[R]. 1998.

[13]國務(wù)院. 國家綜合減災“十一五”規(guī)劃[R]. 2007. The State Council of the People's Republic of China. The 11th Five-Year Plan on national comprehensive disaster reduction[R]. 2007.

[14]國務(wù)院. 國家綜合防災減災“十二五”規(guī)劃[R]. 2011. The State Council of the People's Republic of China. The 12th Five-Year Plan on national comprehensive disaster prevention and reduction[R]. 2011.

Study on the Urban Safety and Comprehensive Disaster Prevention in Shanghai

This paper presents the classification system of four categories of 50 kinds of public emergencies in Shanghai. On this basis, using scenario analysis, geographic information system (GIS) technology and professional models, these risks of rainstorm waterlogging, typhoon storm surge, floods and sea level rise in Shanghai were clarified. Finally, we put forward some suggestions for emphasizing on the space countermeasure, implementing path and comprehensive emergency response mechanism of public emergency in Shanghai. This paper has also built overall strategic framework of city safety, including ‘three important goals, three strategic stages’, and covering‘one case, three systems and one plan’.

Urban safety | Risk assessment | Space solutions | Strategic framework

1673-8985（2016）01-0001-08

TU981

A