沒錢了，北洋政府怎么生存

金滿樓

辛亥革命是一場相對和平的革命，而其中最離奇的一幕是，清廷的垮臺竟然是因?yàn)椤皼]錢”所導(dǎo)致。因?yàn)闆]錢，北洋軍無法繼續(xù)鎮(zhèn)壓革命軍；而另一邊，革命軍也同樣因?yàn)闆]錢而無力繼續(xù)北伐。在這個令人意想不到的問題上，雙方居然達(dá)成默契，王朝的傾覆也就以和平的方式了結(jié)。民國成立后，財(cái)政困窘的問題依舊如影隨形，并沒有因?yàn)榍逋⒏餐龆兴纳啤Ｏ喾?，問題變得更為嚴(yán)峻。

“無米之炊”：民國首任總理為錢所困

清廷入關(guān)之初，中央年財(cái)政收入不足兩千萬兩（白銀），康熙朝時發(fā)展到三千萬兩，雍正朝則接近四五千萬兩。及至乾隆朝中期，其頂峰時盈余近八千萬兩庫銀，這也是近代以前國庫積累的最高水平。然而，嘉慶、道光年后，清王朝盛極而衰、每況愈下，到太平天國時期財(cái)政更是幾近崩潰。同治年后有所回升，光緒年間一度恢復(fù)到收支平衡并略有盈余。

可惜的是，甲午戰(zhàn)敗后，清廷一下子賠掉2.3億兩白銀，非但把老底掏空，還得借債度日。而在庚子年中，顢頇無知的親貴們胡搞一氣，結(jié)果八國聯(lián)軍侵華，又是賠款4.5億兩白銀。為了支付這筆賠款，清廷又舉借了沉重的外債，這利滾利得賠出近10億兩白銀。

庚子年后，為挽救即將崩潰的王朝，慈禧太后決定實(shí)行新政。但是，辦新政就得花錢，如當(dāng)時的重中之重編練新軍，光這一項(xiàng)每年就需要五千萬兩以上。為此，清廷通過增加新稅、擴(kuò)充舊稅、發(fā)行公債、興辦銀行等辦法，居然使得每年的財(cái)政收入以接近30%的速度增長。至1903年，財(cái)政收入創(chuàng)紀(jì)錄地突破一個億，之后數(shù)年更是很快突破了兩億兩。

推行新政固然好，但各項(xiàng)事務(wù)如練兵、教育、警政、實(shí)業(yè)，加上庚子賠款等，處處需要銀子張羅。由此，清廷的財(cái)政收入雖然每年都在快速增長，但虧空也同樣驚人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1911年，清廷財(cái)政赤字已接近1.2億兩。由此，盡管清廷東挪西借、寅吃卯糧，使盡渾身解數(shù)，仍無法擺脫破產(chǎn)的邊緣。

財(cái)政上的困窘并不會因?yàn)槊駠闪⒍兴纳啤Ｏ喾?，由于朝代更替，原本?yīng)繳納的稅收大都沒有正常收取。如浙江都督朱瑞于民國元年（1912年）的報(bào)告：上年光復(fù)后至今年三月無絲毫入款。三月以后，賦稅稍稍收入……以言開源，則生計(jì)凋敝，民氣囂張，向來應(yīng)納各稅捐尚多觀望，遑論加增負(fù)擔(dān)，另辟稅源。

辛亥年的革命大多發(fā)生在省城，地方行政系統(tǒng)無從敷設(shè)，各項(xiàng)稅賦一時收不上來尚屬正常。況且，在局勢未定的情況下，各級地方即便收到了，也絕不會主動解送中央。因此，無論是南京臨時政府，還是袁世凱的北京政權(quán)，其實(shí)都是一貧如洗的窮光蛋，只恨自己不能生出錢來。

1912年4月29日，臨時參議院在北京復(fù)會時，身為臨時大總統(tǒng)的袁世凱親往道賀并在演講中算了一筆賬：1911年清廷預(yù)算收入有26000萬兩白銀，但半年以來，工商荒廢，稅入銳減，每年應(yīng)還借款、賠款本息約5000萬，各省借款1000余萬，因革命爆發(fā)而欠付庚子賠款1200余萬，所有這些均須列入新政府的大借款項(xiàng)下速為償還。

丁中江在《北洋軍閥史話》中說：民國成立時最艱苦的莫過于財(cái)政問題，僅北京一地，每月需款就達(dá)350萬元。每月25日發(fā)餉時，當(dāng)局中人一個個如熱鍋螞蟻。在那350萬元支出中，收入只有長蘆每月解款10萬，北方數(shù)省每月各解二三十萬，合共不到80萬元。加上每月積欠，以及拖欠應(yīng)還未還外債，這個剛剛呱呱落地的中華民國，已被債務(wù)壓得氣也喘不過來了。

經(jīng)濟(jì)不自由，萬事皆休。作為首任內(nèi)閣總理，唐紹儀當(dāng)時最重要的任務(wù)莫過于去搞錢。也許有人會問，堂堂一個中華民國，怎么會沒錢呢？豈不可笑荒唐！但現(xiàn)實(shí)就是這樣的殘酷，巧婦難為無米之炊，當(dāng)時情況是真的沒錢、確實(shí)沒錢。

民國初年，國庫囊空如洗，各項(xiàng)建設(shè)自然無從談起。當(dāng)然，救急的辦法也不是沒有，那就是向外國借款。辛亥革命前，英法美德四國銀行團(tuán)與清廷簽訂了一份600萬英鎊的鐵路借款，另外還有一份1000萬英鎊的幣制實(shí)業(yè)借款，以用于幣制改革及開發(fā)東北。但革命一爆發(fā)，借款也就不了了之。

待到民國初立，袁世凱重掌政權(quán)后，四國銀行團(tuán)再次找上門來。對此，袁世凱自是求之不得，不過他認(rèn)為1000萬英鎊的借款不足以應(yīng)付當(dāng)時的財(cái)政窘境，于是希望四國銀行團(tuán)能提供一筆6000萬英鎊的大借款，這就是后來風(fēng)波不斷的“善后大借款”。

當(dāng)年3月上旬，四國銀行團(tuán)在達(dá)成初步意向后，先后提供了約1000萬兩的墊款。不過，洋人的錢也不好借，他們開出的前提條件是：除四國銀行團(tuán)外，袁世凱政府不得與其它機(jī)構(gòu)接洽重要借款。意圖很明顯，那就是要壟斷對華借款權(quán)，獨(dú)攬中國這樁大生意。

作為內(nèi)閣總理，唐紹儀當(dāng)然不甘心財(cái)政受控，于是背著四國銀行團(tuán)與華比銀行達(dá)成借款協(xié)議，并取得了100萬英鎊的墊款。四國銀行團(tuán)得知后，立刻找到本國公使并由后者向袁世凱提出強(qiáng)烈抗議，要求取消華比銀行借款，否則“善后大借款”之事無法繼續(xù)。

華比銀行不如四國銀行團(tuán)財(cái)大氣粗，100萬英鎊也不能與6000萬英鎊相提并論，袁世凱不想因小失大，于是指示唐紹儀去與四國銀行團(tuán)解釋。無奈之下，唐紹儀只能向四國公使道歉，并取消了后續(xù)的華比銀行借款（本擬借1000萬英鎊）。風(fēng)波平息后，四國銀行團(tuán)再次增加了兩項(xiàng)約束監(jiān)督條件：每月預(yù)算先列表，經(jīng)外國顧問官核準(zhǔn)才能給付；軍隊(duì)遣散費(fèi)事宜須由外國武官會同商定辦法，并由外國武官會同監(jiān)督發(fā)給。

相比于之前的借款優(yōu)先權(quán)，本次銀行團(tuán)的條件非但苛刻，而且直接侵害中國主權(quán)，唐紹儀在談判時即予以拒絕，借款會議不歡而散。之后，銀行團(tuán)對唐紹儀頗具惡感，而唐紹儀為了脫身，也借此將借款事宜推給了新上任的財(cái)政總長熊希齡。

熊希齡與黃興隔空對罵

財(cái)政總長熊希齡上臺時，中央政府庫存只有9萬元，除借債別無他途。在出席臨時參議院的致辭中，熊希齡分析了當(dāng)時的財(cái)政情況與整頓財(cái)政的辦法，他表示：清末財(cái)政已瀕臨破產(chǎn)，民國成立又因各省獨(dú)立而致財(cái)政更加窘迫；當(dāng)前財(cái)政的特色，是只有支出全無收入，而支出的費(fèi)用則全賴舉借外債，實(shí)在是非常危險(xiǎn)的情況。

熊希齡接手借款事宜時，四國銀行團(tuán)在英國匯豐銀行、德國德華銀行、美國花旗銀行及法國東方匯理銀行的基礎(chǔ)上又加入了兩個新成員，那就是俄國華俄道勝銀行與日本正金銀行，四國銀行團(tuán)也就變成了六國銀行團(tuán)。

熊希齡負(fù)責(zé)借款的交涉后，六國銀行團(tuán)已初步擬定借款的原則條件，即總額為6000萬英鎊，分5年陸續(xù)支出，借款用途須加以監(jiān)督，以鹽稅作為抵押，并按關(guān)稅制度進(jìn)行整頓管理。但在洽商的過程中，因?yàn)橛每顦O缺，袁世凱命熊希齡請求銀行團(tuán)先墊付300萬兩以應(yīng)付局面。按洋人的規(guī)矩，即使是小數(shù)額的墊款，也須按照章程辦理。而其章程實(shí)為監(jiān)督條款，與之前要挾唐紹儀的大同小異。

經(jīng)多次力爭無效并請示袁世凱后，熊希齡無奈同意了銀行團(tuán)的苛刻條件，并于5月17日用信函的形式同銀行團(tuán)簽訂了墊款合同與章程。之后，銀行團(tuán)即墊款300萬兩，并承諾在下月12日和17日分別再撥300萬兩。

墊款合同與章程經(jīng)報(bào)界曝光后，輿論一片嘩然，作為原革命陣營的一方更是激憤異常。5月23日，《民立報(bào)》刊文直罵熊希齡將“斷送吾新造之民國”，乃“亡國之罪魁”。由于章程涉及監(jiān)督軍隊(duì)，南方的民軍將領(lǐng)們更是堅(jiān)決不同意。最出人意料的是，原本催款最急的南京留守黃興，這時也突然調(diào)轉(zhuǎn)槍頭，他致電各省都督痛陳墊款章程之弊端，并主張立即毀約而籌募國民捐款，將軍隊(duì)欠餉酌換為公債票。

黃興的提議得到南方一些省份的支持，云南都督蔡鍔隨即提議舉辦“愛國公債”解決財(cái)政困難。不過，這種東西嘴上說說是容易的，真要交出真金白銀來，卻不是這么簡單了。一個最簡單的數(shù)據(jù)，截至1912年底，國民捐款收入也不過255萬元，與浩繁無邊的軍費(fèi)開支相比，幾乎就是杯水車薪。

黃興與熊希齡都是湖南人，兩人私交也相當(dāng)不錯。熊希齡這次借款，主要也是因?yàn)辄S興裁軍的需要，何況黃興在電報(bào)中一再表示南方危急萬狀，軍隊(duì)隨時有嘩潰的可能。讓熊希齡感到憤怒而心寒的是，黃興竟然“狗咬呂洞賓，不識好人心”，他費(fèi)盡心力上下奔走，最終卻換來聲討。如此，熊希齡不禁怨從中來，與黃興一方開始了一段極不體面的隔空對罵。

繼黃興之后與熊希齡交罵的是黃興的手下、參謀長李書城，而后者更是年輕氣盛，在電報(bào)中對熊希齡極盡嘲諷之能事。熊希齡之前曾指責(zé)黃興“于政治少所經(jīng)驗(yàn)，第一次主張建都南京而北方兵變；第二次主張國務(wù)員（民國初年置國務(wù)院，國務(wù)總理及各部總長均稱為國務(wù)員——編者注）擁兵北上而蘇州又兵變”。李書城借此反唇相譏：熊希齡說黃興少于政治經(jīng)驗(yàn)，那想必自己“以大政治家自命”了，但當(dāng)上財(cái)政總長以來，既不曾有所建樹，也未見有什么轟轟烈烈之事，唯獨(dú)“此次所訂墊款合同七條，可以驕人耳”；熊希齡說“將來國家必亡于克公（黃興）之手”，但熊訂此合同，“將來國家必亡于公之手，而國家或不至亡者，則克公反對之功”；熊希齡“負(fù)亡國之罪，而責(zé)有功之人”，簡直就是喪心病狂。話至于此，和罵大街沒什么差別了。

不當(dāng)家不知柴米油鹽貴。作為一個沒錢的財(cái)政總長，熊希齡的日子當(dāng)然好過不了。各省各地紛紛“飛電借款，迫不及待”，陜西代表于右任甚至要到北京來“坐索”，但熊希齡也不是金元寶，變不出錢來。當(dāng)時情況就是如此，要想緩解財(cái)政上的燃眉之急，就必須借款；要借款，就只能接受外國銀行團(tuán)的監(jiān)督條件，舍此別無良策。

強(qiáng)大的輿論壓力之下，熊希齡不得不在隨后的談判中變得越來越強(qiáng)硬。1912年6月12日，銀行團(tuán)再次撥付300萬兩墊款。鑒于須付款項(xiàng)甚多，熊希齡突然要求銀行團(tuán)在6月17日撥付600萬兩墊款，而不是之前約定的300萬兩；19日至月底再撥付1500萬兩，如果銀行團(tuán)不照辦的話，民國政府將另向其它資本團(tuán)籌借巨款。

銀行團(tuán)并未回應(yīng)熊希齡的要求，相反，于6月24日正式提出四條大借款的條件：一是“須予該團(tuán)以經(jīng)理五年債票之專利權(quán)”；二是“須以鹽務(wù)改照海關(guān)辦法”；三是“須延聘該團(tuán)中一人為財(cái)政顧問”；四是“須聘外人為稽核處長”。如此一來，銀行團(tuán)已不再是純粹的金融組織，而變身為列強(qiáng)對中國卡脖子的政治工具了。

對此，熊希齡表示“萬萬不能辦到”。為了降低監(jiān)督條件，熊希齡提議將原借款額6000萬英鎊減為1000萬英鎊。銀行團(tuán)方面對此當(dāng)然不能甘心，于是六國公使再次現(xiàn)身并照會新任總理陸征祥（唐紹儀已辭職）：要么按原定借款額并接受監(jiān)督條件，要么一分錢都不借了！列強(qiáng)的咄咄逼人讓熊希齡氣得跳腳，當(dāng)場表示談判無法繼續(xù)，各省只能自行設(shè)法解決自己的財(cái)政困難。之后，熊希齡稱病辭職，“善后大借款”的談判至此宣告破裂。

燙手的外債：“善后大借款”難以善后

熊希齡之后，接手財(cái)政總長的是實(shí)業(yè)家周學(xué)熙。周學(xué)熙出身名門，其父周馥曾任兩廣、兩江總督，他本人則于1900年入幕袁門，是袁世凱當(dāng)年推行直隸新政特別是實(shí)業(yè)方面的得力助手，曾創(chuàng)辦灤州煤礦、啟新洋灰公司等企業(yè)，并做過長蘆鹽運(yùn)使、直隸按察使等要職，是北洋集團(tuán)中為數(shù)不多的理財(cái)專家。

周學(xué)熙上臺后，于8月底通過日本財(cái)團(tuán)代表小田切同銀行團(tuán)接洽并恢復(fù)談判。談判過程中，因?yàn)闀r近中秋，用款殷急，周學(xué)熙要求銀行團(tuán)墊款50萬鎊。但事出意外的是，這時又突然爆出一個“克里斯浦借款事件”，讓談判再次陷入僵局。

原來，熊希齡下臺后，袁世凱密令各駐外代表尋求借款渠道，后在駐英公使劉玉麟努力下，袁世凱政府與倫敦魯意特銀行的負(fù)責(zé)人克里斯浦達(dá)成了一項(xiàng)1000萬英鎊的借款合同。這事說來其實(shí)也不奇怪，英國當(dāng)時是資本大國，其它的銀行財(cái)團(tuán)對六國銀行團(tuán)壟斷對華借款業(yè)務(wù)既眼紅又不滿，但因?yàn)槿狈φ谋尘爸С侄髁T。

這次的“克里斯浦借款”，系袁世凱政府主動找上門來，英國銀行財(cái)團(tuán)當(dāng)然不能放過。一番秘密談判后，由倫敦魯意特銀行牽頭，英國京郡銀行、倫敦西南銀行、麥加利銀行及部分法美資本共同參與了本次借款。而且，這次借款僅以鹽余為抵押，并不附帶其它政治條件。9月15日，“克里斯浦借款”的第一筆50萬英鎊交付。消息傳開后，六國銀行團(tuán)大為震驚，不但拒絕了周學(xué)熙的墊款要求，而且要求袁世凱政府立刻取消“克里斯浦借款”。

如前所說，六國銀行團(tuán)是一個政府背景的金融組織，絕不會讓袁世凱政府輕易逃脫魔掌。之后，北京外交團(tuán)提出抗議，稱鹽稅是庚子賠款的擔(dān)保，未經(jīng)各國使節(jié)同意另行擔(dān)保，有違《辛丑條約》的規(guī)定；英國外交部更是公開聲明，英國政府反對“克里斯浦借款”且不能擔(dān)保這項(xiàng)債務(wù)，企圖以此阻止“克里斯浦借款”之債票在倫敦金融市場上發(fā)行和銷售。

在種種因素催逼下，周學(xué)熙不得不作通盤考慮。在他看來，“克里斯浦借款”前途未卜，而且款項(xiàng)不足于解決善后問題。與其如此，不如盡早完成銀行團(tuán)的借款談判，讓幾近崩潰的民國財(cái)政有個喘息的機(jī)會。在周學(xué)熙的意見主導(dǎo)下，“克里斯浦借款”最終以賠償15萬英鎊而取消。

銀行團(tuán)的要求如愿以償后，雙方的談判繼續(xù)進(jìn)行。經(jīng)過反復(fù)的細(xì)節(jié)磋商，并經(jīng)多次國際政治斗爭風(fēng)波后，美國以“借款涉嫌干涉中國內(nèi)政”為由退出銀行團(tuán)，六國銀行團(tuán)變成了五國銀行團(tuán)。1913年4月26日晚，國務(wù)總理趙秉鈞、財(cái)政總長周學(xué)熙、外交總長陸征祥在北京匯豐銀行大樓與英、法、德、俄、日五國銀行團(tuán)代表進(jìn)行最后的談判，雙方代表一直談到27日凌晨才最后議定各項(xiàng)具體條款。

在這個大借款合同中，五國銀行團(tuán)承諾向民國政府借款2500萬英鎊，年息5厘，期限47年；債券9折出售，扣除6%的傭金，等于只有2100萬英鎊，其中還需要扣掉之前的各項(xiàng)墊款及各國銀行的借款共計(jì)600萬英鎊，各省向五國銀行團(tuán)所借的280萬英鎊，另外還有革命期間各國損失賠款200萬英鎊。七折八扣后，實(shí)際上拿到手的尚不足1000萬英鎊（約合1億銀元），到期歸還的本息則高達(dá)6785萬英鎊，條件甚至比庚子賠款還要苛刻。

放債的才是大爺。在“善后大借款”的談判過程中，中方代表可謂飽經(jīng)摧殘、備受折磨，到手的錢不多，保證手續(xù)卻極其苛刻：外人稽核鹽務(wù)，審計(jì)用途。具體來說，“善后大借款”以中國鹽稅、海關(guān)稅及直隸、山東、河南、江蘇四省所指定的中央政府稅項(xiàng)作為擔(dān)保，銀行團(tuán)同時還享有各種優(yōu)先權(quán)、監(jiān)督權(quán)、審核權(quán)、用人權(quán)等。換句話說，“善后大借款”后，外人得以插手中國鹽政。

更值得一提的是，“善后大借款”簽訂前夕正是“宋教仁遇刺案”的風(fēng)潮時期，袁世凱憑著多年的政治經(jīng)驗(yàn)，早已預(yù)料到要同革命黨人攤牌，因此他需要籌措足夠的資金來打仗。所謂“善后大借款”，實(shí)質(zhì)上是給袁世凱提供了一筆戰(zhàn)爭經(jīng)費(fèi)。

大借款協(xié)議簽訂后，黃興、李烈鈞、胡漢民等人紛紛發(fā)電斥責(zé)袁世凱違法借款，藐視立法機(jī)關(guān)，一時間頗有洶洶問罪之勢。但是，袁世凱既已做好戰(zhàn)爭準(zhǔn)備，也就不在乎革命黨人的抗議了。在將“二次革命”鎮(zhèn)壓下去后，“善后大借款”也就無所謂國會通過不通過了——因?yàn)閲鴷急辉绖P解散了！

“保路運(yùn)動”期間，世人皆罵郵傳部大臣盛宣懷“賣國”，但盛宣懷的借款畢竟用于鐵路實(shí)業(yè)，而且利息相對甚輕，更不曾附帶任何政治條件，并沒給予外人干涉中國財(cái)政的機(jī)會。袁世凱的“善后大借款”與之相比，恐怕只能用“一蟹不如一蟹”來形容了。

而更可悲的是，整個北洋時期，除了袁世凱當(dāng)政的幾年勉強(qiáng)收支正常外，其它時期基本入不敷出，收支嚴(yán)重倒掛。袁世凱死后，各路軍閥霸據(jù)一方，中央財(cái)政更是無以為繼，除了借外債，實(shí)無他途。由此，北洋財(cái)政之困窘，也就可想而知了。