船舶排放控制區(qū)的監(jiān)管挑戰(zhàn)

本刊記者

隨著2016年1月1日我國(guó)《珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》的正式實(shí)行，中國(guó)成為亞洲第一個(gè)在船舶排放控制區(qū)內(nèi)使用低硫油的國(guó)家。在這個(gè)過(guò)程中，船東正在積極適應(yīng)新政策帶來(lái)的變化，監(jiān)管部門也在不斷摸索監(jiān)管方式，準(zhǔn)確、高效地把好監(jiān)管關(guān)口。

加強(qiáng)監(jiān)管，保障“方案”落地

今年4月1日，長(zhǎng)三角水域率先實(shí)施船舶排放控制。在船東及船舶運(yùn)營(yíng)企業(yè)逐步適應(yīng)船舶排放控制區(qū)（ECA）排放新要求的同時(shí)，海事部門也開(kāi)始加大執(zhí)法力度，對(duì)靠港船舶進(jìn)行低硫油檢查。以上海港為例，截至8月，上海海事局總計(jì)開(kāi)展執(zhí)法檢查1441艘次，燃油取樣送檢161次，共查處設(shè)計(jì)船舶排放控制區(qū)違章56起，其中發(fā)現(xiàn)船舶靠岸停泊期間未按規(guī)定使用低硫油15起。據(jù)了解，在檢查中還是發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，比如，有的船員對(duì)排放控制區(qū)政策并不了解，不知道要使用低硫燃油；還有對(duì)換油操作不熟悉，在按照規(guī)定要求使用低硫油的時(shí)候，整個(gè)低硫油還沒(méi)有進(jìn)入到發(fā)動(dòng)機(jī)系統(tǒng)內(nèi)；也有換油紀(jì)錄不規(guī)范和換油程序不規(guī)范等問(wèn)題。當(dāng)然，也不排除會(huì)有個(gè)別船東企圖蒙混過(guò)關(guān)的情況。在船東或者船舶運(yùn)營(yíng)企業(yè)沒(méi)有完全形成“守規(guī)”意識(shí)的初級(jí)階段，相關(guān)部門需要加大力度宣傳引導(dǎo)和執(zhí)法檢查。

交通運(yùn)輸部水運(yùn)研究院副總工程師彭傳圣表示，從成本角度考慮，一般的船用殘?jiān)剂嫌团c使用低硫油，價(jià)格相差約60%，當(dāng)油價(jià)較高的時(shí)候，差距會(huì)更大。在較大的成本差異驅(qū)使下，個(gè)別船東有可能去冒險(xiǎn)違規(guī)排放。對(duì)此，作為監(jiān)管第一道防線的海事部門，在船舶排放控制區(qū)監(jiān)管過(guò)程中，除加強(qiáng)對(duì)到港船舶油類記錄簿、燃油供應(yīng)單證、船舶轉(zhuǎn)油記錄和油樣保存規(guī)范性以及完整性檢查外，還重點(diǎn)核查合格燃油的使用情況，并對(duì)到港船舶燃油抽樣送檢。上半年，上海海事局成功查獲排放控制區(qū)（ECA）設(shè)立以來(lái)的第一起船舶未按規(guī)定使用低硫燃油案件。當(dāng)時(shí)檢查人員對(duì)船舶航行日志進(jìn)行檢查，上面記錄船舶在下午三時(shí)，從普通燃油切換到低硫油。由于普通燃油溫度在120度左右，低硫油有很好的流動(dòng)性，一般溫度比較低，在30度左右，中間相差近80度，如果船舶真的切換低硫油，那溫度曲線應(yīng)該在下午三時(shí)發(fā)生下降的變化。由于換油的時(shí)間與發(fā)動(dòng)機(jī)的溫度變化不相吻合，最終，船舶違規(guī)被查出并被給予相應(yīng)的處罰。

由于排放控制區(qū)在中國(guó)也是第一次實(shí)施，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制和借鑒，只能通過(guò)這半年來(lái)總結(jié)歸納實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，以及與國(guó)外專家交流的經(jīng)驗(yàn)。浦東海事局在上海海事局的指導(dǎo)下，開(kāi)展了《船舶排放控制區(qū)現(xiàn)場(chǎng)檢查指導(dǎo)手冊(cè)》的編寫工作，手冊(cè)對(duì)船舶排放控制區(qū)的檢查項(xiàng)目、檢查流程、抽樣流程、豁免核查、違章處罰均作了仔細(xì)的說(shuō)明，旨在基層一線執(zhí)法提供指導(dǎo)和技術(shù)支持。該手冊(cè)現(xiàn)已完成修訂完善工作，并在上海海事局全局范圍內(nèi)推廣使用。另外，今年4月和7月，浦東海事局邀請(qǐng)美國(guó)——自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)（NRDC）的專家兩次來(lái)訪，針對(duì)排放控制區(qū)的監(jiān)管技術(shù)和方案進(jìn)行探討。期間，美國(guó)加州負(fù)責(zé)燃油檢查的官員分享了十幾年的檢查經(jīng)驗(yàn)：比如監(jiān)督船員如何上船抽油，怎樣抽油，從船的什么位置抽油最能反映船舶用油的本質(zhì)。特別是在抽油過(guò)程中，一定要先沖洗抽油管道，并先流出一部分燃油，再抽取樣本做檢查。而油品究竟是從發(fā)動(dòng)機(jī)抽取還是從油箱抽取，或是從發(fā)動(dòng)機(jī)和油箱的接管抽取，都進(jìn)行了指導(dǎo)與交流。此外，船上的設(shè)備必須由船員進(jìn)行操作，檢查官只能負(fù)責(zé)監(jiān)督，如何讓船員在抽取燃油樣本操作過(guò)程中避開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)等。這些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，讓上海海事局的工作人員收獲良多。

時(shí)效與高效的難題

根據(jù)ECA方案，2017年始，船舶在排放控制區(qū)內(nèi)的核心港口停靠時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行0.5%的燃油含硫量規(guī)定，包括深圳港、廣州港、珠海港、蘇州港、寧波舟山港、上海港、南通港、天津港、秦皇島港、唐山港和河北黃驊港11個(gè)港口。到2018年，船舶在三大ECA內(nèi)任何港口?？科陂g都將執(zhí)行0.5含硫量上限這一排放標(biāo)準(zhǔn)。而到2019年，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大至ECA內(nèi)全部水域，屆時(shí)交通運(yùn)輸部還可能將排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步限制為0.1%含硫量，并可能擴(kuò)大ECA范圍。上海海事大學(xué)李宇為教授也曾在媒體上發(fā)表觀點(diǎn)，認(rèn)為按照國(guó)際慣例，一國(guó)制定排放控制區(qū)不僅可以主張?jiān)诎毒€12海里以內(nèi)的海域范圍內(nèi)進(jìn)行減排，還可以主張?jiān)?4海里以內(nèi)設(shè)立控制區(qū)，關(guān)于區(qū)域的劃定仍存在擴(kuò)大空間。實(shí)際上，目前美國(guó)已經(jīng)在加州布局十幾個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，一年進(jìn)行10次檢測(cè)，目前得到的結(jié)論是排放控制區(qū)設(shè)置在24海里，比設(shè)置在12海里對(duì)提高空氣質(zhì)量更為明顯。可見(jiàn)船舶排放控制區(qū)未來(lái)范圍擴(kuò)大化是發(fā)展趨勢(shì)，這進(jìn)一步對(duì)監(jiān)管部門提出了挑戰(zhàn)。

彭傳圣認(rèn)為，加大對(duì)船舶抽樣檢查力度是最好的檢測(cè)方法。2015年前，歐盟成員國(guó)抽查船舶燃油使用情況的比例僅有0.1%。據(jù)報(bào)道，有一半被抽查的船舶違規(guī)使用高硫油。2015年，北海和波羅的海區(qū)域的歐盟成員國(guó)將檢查比例提高至約為到港船舶的10%。檢查人員還對(duì)大概13%的抽查船舶抽取了油樣。船舶檢查和抽取油樣的比例提高后，2015年僅發(fā)現(xiàn)5%被檢船舶未按照規(guī)定換油，與2014年50%的違規(guī)率相比是顯著的進(jìn)步。顯然，嚴(yán)格的檢查使得船舶運(yùn)營(yíng)企業(yè)或船東作弊的空間顯著縮小。但是我國(guó)船舶排放控制區(qū)龐大的船舶靠港數(shù)量與海事局有限的檢查人員，使得抽樣檢查效率無(wú)法很快提升。不但如此，將抽樣檢查的油品樣本送到實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)，需要漫長(zhǎng)的7天時(shí)間才會(huì)出結(jié)果，當(dāng)檢測(cè)人員耗費(fèi)時(shí)間確認(rèn)船舶硫含量是否超標(biāo)后，所檢查的船舶很可能已經(jīng)離港。不但如此，海事局要到第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)做油品檢驗(yàn)，需要支付一筆不小的檢測(cè)費(fèi)用，使得海事局執(zhí)法成本增加。在國(guó)外，一般都是海事機(jī)構(gòu)與船東需要打官司，需要出示檢測(cè)證據(jù)時(shí)，才采用這種技術(shù)手段進(jìn)行檢測(cè)。

除此之外，如何讓監(jiān)管落地，使處罰更有力度，也是海事部門面臨的挑戰(zhàn)。如果船東使用符合規(guī)定低硫油的成本比違規(guī)的成本要高，船東或者船舶運(yùn)營(yíng)企業(yè)也可能選擇以交納罰款的形式節(jié)省成本，因?yàn)橹袊?guó)《大氣污染防治法（修訂）》（以下簡(jiǎn)稱“大氣法”）第106條要求“違反本法規(guī)定，使用不符合標(biāo)準(zhǔn)或者要求的船用燃油的，由海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)處一萬(wàn)以上十萬(wàn)以下的罰款，”盡管根據(jù)《船舶排放控制區(qū)監(jiān)督管理指南》，除了罰款，執(zhí)法人員還可以扣留船只進(jìn)行檢查或要求船舶糾正違規(guī)行為，但這種現(xiàn)象很少，而上限十萬(wàn)元的處罰還是缺少威懾力度。船東一次違法僥幸逃脫的“收益”，遠(yuǎn)高于所受處罰的成本。在這方面，香港的處罰力度值得借鑒。香港政府在2015年7月開(kāi)始強(qiáng)制要求船舶泊岸換油，香港的規(guī)定與上海實(shí)施的要求一樣，船舶靠岸停泊時(shí)必須使用含硫量不高于0.5%的燃油，如果有船舶違規(guī)，一經(jīng)核實(shí)，船東、船長(zhǎng)或船舶代理商不僅將被處以最高20萬(wàn)港元的罰款（約合人民幣16.8萬(wàn)元），還可能被處以6個(gè)月監(jiān)禁。船東和船舶運(yùn)營(yíng)企業(yè)認(rèn)為追究刑事責(zé)任和監(jiān)禁是非常高的處罰，據(jù)報(bào)道，目前香港到港船舶違規(guī)率很低。

技術(shù)助力高效監(jiān)管

如何讓ECA監(jiān)管切實(shí)有效，彭傳圣認(rèn)為，我們可以借鑒國(guó)外ECA監(jiān)管的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)技術(shù)手段，初步判斷船舶是否違法，準(zhǔn)確鎖定目標(biāo)，縮小篩選范圍。比如，越來(lái)越多的國(guó)家正在研究使用固定式遙感技術(shù)對(duì)高排放的船舶進(jìn)行檢查，其檢查結(jié)果可幫助執(zhí)法人員更好地針對(duì)最可能違規(guī)的船舶進(jìn)行檢查，從而使得人力和其他資源得到更有效的利用。在這方面，丹麥的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得我們參考。據(jù)彭傳圣介紹，在波羅的海與北海的必經(jīng)之路，有一座厄勒海峽大橋，每年大概有2.5～3萬(wàn)艘船經(jīng)過(guò)。為了監(jiān)管這些船舶是否使用低硫油，丹麥海事監(jiān)管部門在離水面25米高的厄勒海峽大橋塔架平臺(tái)上安裝了遙感設(shè)備。船舶排放的煙氣只要在這里經(jīng)過(guò)，遙感設(shè)備就能判斷該船是否使用0.1%硫含量的燃油。當(dāng)然，這種監(jiān)管方式也存在一些誤差，因此，調(diào)高檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)檢測(cè)煙霧判斷船舶使用燃油硫含量超過(guò)0.2%的船舶就會(huì)被初步鎖定。由于船舶飄出的煙霧會(huì)受到風(fēng)向等氣候因素影響，不是所有的船都能被監(jiān)測(cè)到，去年丹麥海事局測(cè)量出7000艘船，大約有5000艘船被準(zhǔn)確判斷出來(lái)，其中，超過(guò)0.2%硫含量的船占4%。這部分船舶就被列為有違法嫌疑的船舶，這樣，需要進(jìn)一步檢查的船舶就被篩選出來(lái)。這種監(jiān)管手段相當(dāng)有威懾力，船東并不知道船舶航行在這里，會(huì)是什么風(fēng)向，如果違法就有很大幾率被檢查到，因此杜絕了船東的僥幸心理。即使船東知道這里安裝了固定式遙感設(shè)備，也不可能隨時(shí)將普通油切換成低硫油。因?yàn)榇皬母吡蛴颓袚Q到低硫油，具有溫度差，至少需要2個(gè)小時(shí)才能轉(zhuǎn)換。這種初步篩選違規(guī)船舶的方法，值得我國(guó)借鑒。

另外，與固定式遙感設(shè)備相互補(bǔ)充的移動(dòng)式嗅探設(shè)備也是很好的監(jiān)測(cè)方式，除了能夠判斷出船舶使用燃油的硫含量外，還能分辨出發(fā)動(dòng)機(jī)是否滿足TIRE II還是TIRE III標(biāo)準(zhǔn)。但是，這個(gè)嗅探器需要直升飛機(jī)或是無(wú)人機(jī)攜帶探頭飛行到煙霧濃厚的區(qū)域監(jiān)測(cè)，并且需要與煙霧接觸1分鐘。這種方式也是比較準(zhǔn)確，3個(gè)小時(shí)能檢查25艘船，檢查一條船大概需要10分鐘。這也是一個(gè)非常有威懾力的手段，直升機(jī)或者無(wú)人機(jī)在空中飛行過(guò)程中就能監(jiān)測(cè)出哪一批船存在問(wèn)題。國(guó)內(nèi)現(xiàn)在正在研究如何使用遙控飛機(jī)攜帶嗅探設(shè)備進(jìn)行檢監(jiān)測(cè)。由于檢測(cè)設(shè)備需要伸到煙囪里面探得數(shù)據(jù)，有的船的煙囪是直的，可伸進(jìn)去，有的船舶煙囪是傾斜的，探測(cè)器要想做到45度角進(jìn)入，勢(shì)必要進(jìn)行改裝，加入一些零件才能做到，這就超過(guò)無(wú)人機(jī)承重的范圍，目前正在進(jìn)一步研究當(dāng)中。

再有就是荷蘭海事局采用的便攜式船用燃油含量檢測(cè)設(shè)備。這種設(shè)備重量只有2～3公斤，僅需5分鐘，就能報(bào)出檢查結(jié)果。盡管這種檢查方法誤差最大達(dá)到10%。但如果要檢查0.1%硫含量的油，可以通過(guò)提高10%的標(biāo)準(zhǔn)，將0.11%作為控制線，實(shí)現(xiàn)檢測(cè)目的。彭傳圣說(shuō)，這種便攜式的檢測(cè)設(shè)備大概2.5萬(wàn)歐元，中國(guó)可以先買回來(lái)幾臺(tái)，進(jìn)行研究、實(shí)驗(yàn)，畢竟相比送到實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)，這種方式節(jié)省時(shí)間、節(jié)省成本，是一種好的替代選擇。

此外，歐盟有個(gè)管理機(jī)構(gòu)，歐洲國(guó)家的海事局都與其有聯(lián)絡(luò)。他們成立了一個(gè)船舶燃油檢查分享系統(tǒng)，每個(gè)海事局檢查的船，都記錄在案，這就相當(dāng)于船舶的信用記錄數(shù)據(jù)庫(kù)，各個(gè)海事局都能看到哪些船需要格外留意檢查，目標(biāo)就十分明確了。對(duì)于船東來(lái)說(shuō)，因?yàn)橛胁涣加涗?，被檢查的幾率大增，這樣就會(huì)降低其違反規(guī)定的可能性?，F(xiàn)在，整個(gè)歐洲16個(gè)涉及排放控制區(qū)監(jiān)管的國(guó)家都在分享公用數(shù)據(jù)庫(kù)，加上俄羅斯、加拿大也有排放控制區(qū)，他們的加入，使得數(shù)據(jù)庫(kù)更加完善。他們非常歡迎中國(guó)加入進(jìn)來(lái)，并已經(jīng)開(kāi)了2次協(xié)調(diào)會(huì)議，彭傳圣說(shuō)，我們可以把檢查有問(wèn)題的船放到數(shù)據(jù)庫(kù)里，進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，提高我們的監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本。