精準(zhǔn)扶貧開發(fā)與貧困治理轉(zhuǎn)型
——基于六盤水扶貧的 政策績效考量

張緒清

（六盤水師范學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院，貴州 六盤水 553004）

精準(zhǔn)扶貧開發(fā)與貧困治理轉(zhuǎn)型
——基于六盤水扶貧的 政策績效考量

張緒清

（六盤水師范學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院，貴州 六盤水 553004）

政府主導(dǎo)型扶貧開發(fā)是貧困問題緩解的基本動力與內(nèi)在邏輯。對六盤水30年扶貧政策績效考量發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下貧困類型、特征和性質(zhì)正發(fā)生迅速轉(zhuǎn)化，即從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政府、社會與民眾協(xié)同參與，生存性貧困轉(zhuǎn)向發(fā)展性貧困，階段性目標(biāo)完成轉(zhuǎn)向持久性目標(biāo)建構(gòu)，任務(wù)型減貧轉(zhuǎn)向目標(biāo)型貧困治理。在全面小康社會建設(shè)目標(biāo)階段，創(chuàng)新扶貧機(jī)制體制實(shí)施精準(zhǔn)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，可從貧困治理的戰(zhàn)略模式、路徑選擇等做出相應(yīng)政策調(diào)整促進(jìn)貧困治理轉(zhuǎn)型。

扶貧開發(fā)；政策績效；貧困治理；轉(zhuǎn)型；六盤水

近年來，政策績效作為一個(gè)學(xué)術(shù)熱詞被頻繁用于探究扶貧開發(fā)問題。從世界發(fā)展看，通過政策傾斜來實(shí)施落后地區(qū)開發(fā)是各國政府普遍采用的有效手段。政策績效評價(jià)不僅牽涉區(qū)域政策對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，而且包括區(qū)域政策所帶來的社會效益和成本評價(jià)，甚至有人將社會資本介入反貧困理論建構(gòu)與政策績效管理研究。時(shí)下，政策績效評估處于“半自發(fā)性”、“盲目性”、“隨意性”、“單向性”、“消極被動性”，甚至“封閉神秘性”初級階段?！暗趨^(qū)域政策比較完善的國家，區(qū)域政策評價(jià)是一種法定的要求?！弊鳛檎咝?yīng)的綜合體現(xiàn)，績效評估多從區(qū)域經(jīng)濟(jì)、制度經(jīng)濟(jì)、公共政策、行政管理等學(xué)科展開。在深度脫貧開發(fā)與全面小康社會建設(shè)中，探究六盤水30年扶貧開發(fā)的政策績效問題，從歷史繼起性與動態(tài)集成性深入剖析問題機(jī)理、演化邏輯及未來走勢,這對響應(yīng)國家精準(zhǔn)扶貧開發(fā)，加快貧困治理轉(zhuǎn)型具有重要的實(shí)踐價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、30年扶貧開發(fā)的政策安排及問題

貴州六盤水作為國家重點(diǎn)開發(fā)的煤電基地，長期被強(qiáng)調(diào)為國家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)，忽視基本利益訴求處于嚴(yán)重“抽血”狀態(tài)。政策設(shè)計(jì)寄希望于“通過資源開發(fā)來帶動貧困地區(qū)脫貧，結(jié)果往往是事與愿違?！痹谌?個(gè)縣（區(qū)）中，六枝特區(qū)、盤縣、水城縣3個(gè)為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，鐘山區(qū)為省定扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣；共有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)68個(gè)，615個(gè)貧困村，足見貧困面廣、程度深、返貧效應(yīng)強(qiáng)烈。

20世紀(jì)80年代中后期，國家集中人力、物力和財(cái)力在農(nóng)村貧困地區(qū)實(shí)施大規(guī)模扶貧開發(fā)工作。通過政府組織實(shí)施物資資本、人力資本和社會資本等扶貧實(shí)踐，有效地促進(jìn)貧困緩解?？傮w上看，六盤水扶貧開發(fā)大致經(jīng)歷四個(gè)階段。即第一階段（1986-1993年）大規(guī)模開發(fā)式扶貧，第二階段（1994-2000年）“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，第三階段（2001-2010年）新世紀(jì)扶貧攻堅(jiān)，第四階段（2011年—至今）全面建成小康社會目標(biāo)。

通過一系列扶貧實(shí)踐，有效緩解貧困、減少貧困人口，實(shí)現(xiàn)貧困程度迅速降低。正是憑借國家政策“高勢位”，以其理論高度、實(shí)踐強(qiáng)度、以及多維價(jià)值向度體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，促進(jìn)國家治理及治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。然而，深入實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府、村委會組織或個(gè)人等部分扶貧主體對國家的政策認(rèn)知、解讀、理解不到位，從而具體執(zhí)行發(fā)生走樣出現(xiàn)“扶貧扶富”與“越扶越貧”的詭異。在貧困問題深重的基層，扶貧項(xiàng)目被擱置、扶貧資金被截留、扶貧政策被肢解。再加上地理位置偏遠(yuǎn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后以及信息不對稱而處于監(jiān)管“盲區(qū)”，嚴(yán)重制約深度脫貧與精準(zhǔn)推進(jìn)。

二、六盤水30年扶貧開發(fā)的政策績效與實(shí)證測評

1、六盤水實(shí)踐

經(jīng)過30年主導(dǎo)型扶貧開發(fā)實(shí)踐，農(nóng)民人均收入顯著增加、貧困人口顯著減少、扶貧機(jī)制體制建立、政策運(yùn)用能力逐步提升。

首先、人均純收入大幅提高。1978年，全市農(nóng)民人均收入78元，1985年增到230.3元，1993年上升為545元，2000年增至1313元。2015年農(nóng)民人均純收入7522元，高出全省農(nóng)村居民收入136元。其次，貧困人口顯著減少。1978年，貧困鄉(xiāng)185個(gè)占全市256個(gè)鄉(xiāng)的72%?！鞍似摺狈鲐毠?jiān)實(shí)施7年，由128.2萬貧困人口減少至27.04萬。全市貧困發(fā)生率從2010年的38.3%下降到2015年的14.95%，共減少貧困人口55.99萬人。再次、扶貧機(jī)制逐步完善。在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都專門成立扶貧開發(fā)工作機(jī)構(gòu)，從形式到內(nèi)容建立行政首長責(zé)任制，制定扶貧規(guī)劃、建立黨建扶貧、金融扶貧和定點(diǎn)扶貧。強(qiáng)化對口支援幫扶與中央機(jī)關(guān)、科研院所定點(diǎn)幫扶工作，扶貧機(jī)制體制逐步完善，基本形成產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、社會“三位一體”的大扶貧格局。

2、實(shí)證測評

（1）貧困及反貧效果。30年扶貧開發(fā)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民增收基本解決溫飽問題。但要在2020年取得“扶貧攻堅(jiān)”的徹底勝利，并與全國實(shí)現(xiàn)同步小康反貧困依然是擺在窮人面前最艱難的現(xiàn)實(shí)問題。盡管扶貧開發(fā)成效顯著，但資源價(jià)值與經(jīng)濟(jì)效益錯(cuò)位、貧困發(fā)生率和貧困深度指數(shù)較高。表2所示，經(jīng)過扶貧攻堅(jiān)2014年六盤水農(nóng)民人均收入達(dá)到6791元，但全市仍有貧困人口50.99萬占全省比重8.2%，暗含扶貧任務(wù)艱巨。

表1 六盤水農(nóng)村扶貧開發(fā)工作30年政策實(shí)踐概況

表2數(shù)據(jù)顯示：貧困發(fā)生率由2010年的13.9%上升為19.55%，高于全省1.55個(gè)百分點(diǎn)，相當(dāng)于全國貧困發(fā)生率7.2%的兩倍。而貧困深度指數(shù)由-0.27939降至-0.28975，降幅10.36%；貴州省則由-0.23025降至-0.39914，降幅16.89%。全國由-0.27174降至-0.24910，降幅達(dá)18.83%。貧困深度指數(shù)大幅降低，折射射出貧困問題異常深重。

（2）城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展協(xié)調(diào)度。大規(guī)模工業(yè)布局形成的隨礦建居模式，導(dǎo)致工業(yè)化超前與城鎮(zhèn)化滯后同步趨向性偏離。根據(jù)1975年H.錢納里和M.塞奎因的城市化率與工業(yè)化率比較模型，判定城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r。按照國際上以1.4-1.5為合理水平測算，六盤水城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展協(xié)調(diào)性較差。詳見表3

從表3數(shù)據(jù)顯示，2007年六盤水城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展度為0.3845，不僅低于全省0.6522，更低于全國0.9702。即便到了2014年，協(xié)調(diào)度由2011年的0.6059上升為0.8180，依然低于全省0.9618與全國的1.2857。區(qū)域工業(yè)化超前城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后發(fā)展，計(jì)劃體制下的戶籍制排斥農(nóng)民進(jìn)城限制其自由流動；市場經(jīng)濟(jì)中教育、醫(yī)療和住房等社會保障缺位，同樣阻礙農(nóng)民市民化進(jìn)程，使其過著“工作在城鎮(zhèn)、生活在農(nóng)村”的遷徙式生活。不從根本上解決“人的城鎮(zhèn)化”與城鎮(zhèn)的“人”化問題，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展就沒法實(shí)現(xiàn)。

（3）社會事業(yè)發(fā)展及水平。2014年，全市國民生產(chǎn)總值1024.73億元占全省比重11%，第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值567.08億元占全省14.74%；生產(chǎn)原煤7121.68萬噸，煤炭開采與洗選產(chǎn)值占全省676.28億元的44.25%；發(fā)電量364.82億千瓦時(shí)占全省21.7%。

作為貴州經(jīng)濟(jì)大市和工業(yè)強(qiáng)市，社會事業(yè)滯后經(jīng)濟(jì)發(fā)展反貧動力嚴(yán)重不足。地方院校2所，僅占全省4.08%；在校生10220人僅占全省2.21%。地方院校規(guī)模小數(shù)量少、辦學(xué)層次低、人才培養(yǎng)模式單一、服務(wù)功能弱化早已構(gòu)成區(qū)域發(fā)展“短板”。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，六盤水市每10萬人中，7002人擁有高中文化程度僅占全省、全國的96.15%和49.95%；擁有大學(xué)文化程度的人，僅占全省、全國的比重為79.45%和47.08%?？梢?，人力資源短缺創(chuàng)新乏力，引智勢成為脫貧開發(fā)的重要問題。醫(yī)療衛(wèi)生方面，2012年該市醫(yī)院164家占全省7.42%，衛(wèi)生院床位9762張占全省比重7.53%。除衛(wèi)生技術(shù)人員占全省8.75%與人口占比8.21%基本匹配外，其他主要指標(biāo)均不及全省平均水平。社會事業(yè)發(fā)展滯后與工業(yè)經(jīng)濟(jì)高貢獻(xiàn)度異質(zhì)性突顯，深刻地折射出區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性較差。

（4）資源利稅抽走導(dǎo)致貧困。作為國家煤電基地，長期實(shí)施煤炭產(chǎn)品國家統(tǒng)一售價(jià)，而且低于成本價(jià)售賣維持運(yùn)轉(zhuǎn)。1965-1994年六盤水市的統(tǒng)配煤礦（含地方煤礦）、水城鋼鐵公司、水城水泥廠、盤江化工廠以及水城發(fā)電廠等主要資源型企業(yè)上繳國家稅收總額135345.42萬元。在1994年“稅費(fèi)制”改革前，資源型企業(yè)所獲利益絕大部分上繳國家，地方幾乎沒有任何提留。1992年以前沒有收取資源稅，到1994年全市共征收資源稅2857.3萬元。即便資源稅改實(shí)施從量計(jì)征，也難從根本上彌補(bǔ)地方財(cái)政損失。

研究發(fā)現(xiàn)，煤炭售價(jià)多次調(diào)整貴州調(diào)幅一直低于全國。1979年，全國煤炭出廠均價(jià)調(diào)增至5元/噸，貴州僅1.69元/噸；1990年，全國調(diào)增至8元/噸時(shí)，貴州僅7.40元/噸。30年來，貴州煤炭產(chǎn)品平均售價(jià)以3.43%幅度遞增，低于全國煤炭售價(jià)平均提價(jià)幅度和原煤成本上升幅度，煤炭企業(yè)越虧越多。1995—2005的10年，煤炭資源稅沒有任何調(diào)整；直到2005年才將煤炭出廠價(jià)統(tǒng)一調(diào)增至2.5元/噸。從2006-2010年征收資源稅75237萬元，僅占全市稅收的10.82%；煤炭行業(yè)稅費(fèi)收入190324萬元，僅占全市總稅收1049146萬元的18.14%。

表2 六盤水農(nóng)民人均純收入（元）、貧困發(fā)生率及貧困深度指數(shù)

表3 2007-2014年六盤水城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r

2014年，全市農(nóng)民可支配收入6791元。工資性收入與家庭經(jīng)營凈收入占可支配收入的83.61%，而社會救助和補(bǔ)貼159元、惠農(nóng)補(bǔ)貼50元比上年增長-37.5%，政策性生活補(bǔ)貼僅56元。可見，財(cái)政稅收有限、專項(xiàng)補(bǔ)貼較少、轉(zhuǎn)移支付過低折射出開發(fā)式扶貧諸多問題尚未解決，資源開發(fā)并未實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

三、精準(zhǔn)扶貧下實(shí)施反貧戰(zhàn)略調(diào)整與貧困治理轉(zhuǎn)型

當(dāng)下中國，貧困農(nóng)民已不可能通過自身努力改變貧困，反貧戰(zhàn)略調(diào)整與貧困治理轉(zhuǎn)型，對農(nóng)民“還權(quán)賦能”增強(qiáng)發(fā)展能力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧當(dāng)是長久之策而不是權(quán)宜之計(jì)。因此，可采取以下策略應(yīng)對：

1、 脫貧轉(zhuǎn)向貧困治理

開發(fā)式扶貧中工程性減貧負(fù)效應(yīng)突顯，而過于注重資源開發(fā)忽視利益補(bǔ)償與農(nóng)民被嚴(yán)重工業(yè)化。同等的發(fā)展機(jī)會，富人、能人以及村官等強(qiáng)勢群體容易把握，弱勢的農(nóng)民很難從中受益存在被擠出的問題。單純依靠政府為主體的行政管制和主導(dǎo)型扶貧開發(fā)可能并不足夠，甚至在某些條件下會適得其反。需要積極轉(zhuǎn)變思路和創(chuàng)新思維實(shí)現(xiàn)由脫貧向治理貧困轉(zhuǎn)化，從管制型國家轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇蛧摇?/p>

第一、治理理念上，政府主導(dǎo)下扶貧工作注重管理，強(qiáng)調(diào)主客體之分，即政府主導(dǎo)窮人被主導(dǎo)；而“治理”消除主體與客體的區(qū)分，強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與和協(xié)同治理。第二、治理主體上，從民間慈善幫扶轉(zhuǎn)為政府救助，強(qiáng)化政府、企業(yè)、民間組織和貧困群體一道共同參與。第三、治理方式上，由救助式、開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)向參與式、開放式扶貧轉(zhuǎn)化。在開放式扶貧中注重貧困者的能力獲得，由被動反貧困走向主動反貧困。第四、治理目標(biāo)上，由強(qiáng)調(diào)改善窮人的經(jīng)濟(jì)條件到貧困者發(fā)展能力提升，以及可行能力獲得并消除社會排斥。

2、反貧困的戰(zhàn)略調(diào)整

很長一段時(shí)間，鑒于扶貧工作不容易出政績，導(dǎo)致部分人的積極性不高，部分扶貧資金與項(xiàng)目安排缺乏有效監(jiān)管，富民項(xiàng)目被擱置、扶貧對象瞄準(zhǔn)錯(cuò)位、扶貧資金被挪用抑或被截留的詭異。深度扶貧中，由開發(fā)式扶貧向開放式扶貧轉(zhuǎn)變，需強(qiáng)化政策落實(shí)和責(zé)任追究，通過一系列的政策、資金和項(xiàng)目施行改變傳統(tǒng)的扶貧模式。

創(chuàng)新扶貧機(jī)制體制，注重制度落地生根可采取以下策略規(guī)避政策減貧“水落船低”現(xiàn)象發(fā)生。第一，強(qiáng)化政府服務(wù)與經(jīng)營政策的能力提升。給予地方政府足夠的發(fā)展權(quán)、處理權(quán)和裁量權(quán)。深化扶貧開發(fā)的機(jī)制體制，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級，延長生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)健康發(fā)展。第二、強(qiáng)化貧困者的可行能力獲得。扶貧從數(shù)量到質(zhì)量、由速度到效益、由規(guī)模到品牌的提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型發(fā)展，亟需增強(qiáng)貧困者反貧能力提升阻斷貧困代際傳遞。建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化互動發(fā)展。第三、強(qiáng)化反貧制度化、法制化進(jìn)程。確保扶貧政策穩(wěn)定性和延續(xù)性，規(guī)避人事更迭“人亡政息”現(xiàn)象發(fā)生。

2、 貧困治理轉(zhuǎn)型

脫貧攻堅(jiān)階段，貧困特征、類型和性質(zhì)正發(fā)生“歷史性轉(zhuǎn)變”。由絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)化，由各部門、行業(yè)分散幫扶轉(zhuǎn)向集中幫扶，由“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)向“造血式”扶貧，由政府主導(dǎo)扶貧轉(zhuǎn)向政府、社會以及產(chǎn)業(yè)協(xié)同推進(jìn)。因此，亟需從三方面實(shí)施反貧戰(zhàn)略調(diào)整，強(qiáng)化貧困治理與治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

第一、從外部性政策規(guī)劃向機(jī)制體制建設(shè)轉(zhuǎn)化。針對礦區(qū)貧困、階層貧困和制度貧困強(qiáng)化反貧制度供給，通過政府與市場“兩只手”共軛協(xié)整，確保窮人的基本利益不受損。第二、從政策供給向制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)化。強(qiáng)化扶貧制度性轉(zhuǎn)型，政策供給務(wù)必做到“六個(gè)”精準(zhǔn)。即扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)，對癥下藥精準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)、靶向瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)，真正治窮病、拔窮根啃掉“硬骨頭”。第三、由開發(fā)式扶貧向開放式扶貧轉(zhuǎn)變。注重政府、市場、物資、技術(shù)以及居民參與，以開發(fā)帶開放、以開放促開發(fā)，在開放與扶貧辯證統(tǒng)一中發(fā)揮社會、產(chǎn)業(yè)和政府的多元組合力量進(jìn)行貧困治理。

四、結(jié)語

農(nóng)村貧困作為一個(gè)成長發(fā)育型的現(xiàn)實(shí)問題，扶貧攻堅(jiān)亟需國家及時(shí)做出反貧戰(zhàn)略調(diào)整促進(jìn)貧困治理轉(zhuǎn)型。減貧既是國家治理的重要內(nèi)容之一，也是國家治理及治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。積極響應(yīng)國家扶貧開發(fā)頂層設(shè)計(jì)，扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與貧困治理實(shí)踐。吃透文件精神大膽創(chuàng)新，可從從宏觀審視貧困規(guī)律與演化邏輯，再從微觀層面展開政策聚類、問題識別等綜合性研究，創(chuàng)新扶貧機(jī)制體制的理論與實(shí)踐，期待著學(xué)界、政界以及社會各界與百姓一道共同努力。

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（責(zé)任編輯：李 健）

國家社科基金項(xiàng)目，編號：12XJL013；六盤水市哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目，編號：lpsskl-2014-07；六盤水師范學(xué)院科研基金項(xiàng)目，編號：Lpssy201301階段性成果。