城市交通問題研究

吳立群

[摘 要] 在交通繁忙的現(xiàn)代化的城市中，居民出行對小汽車的依賴日益增加，城市交通難免陷入“擁堵-治理-再擁堵”的尷尬局面，當(dāng)單純用大量修建道路卻不能解決城市道路擁堵問題的時候，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行思考，可通過拍賣有限量的車輛執(zhí)照、對車輛使用征稅或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給道路定價、限制私車使用等途徑，以期為解決城市交通問題帶來新的啟示和思路。

[關(guān)鍵詞] 城市交通；經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)；解決途徑

隨著城市現(xiàn)代化程度的提高，城市的機(jī)動車保有量也持續(xù)高速增長， 城市居民出行對小汽車的使用依賴性也日益增加，由此引發(fā)的城市交通擁堵問題已經(jīng)成為城市發(fā)展的瓶頸。據(jù)上世紀(jì)末的一組調(diào)查數(shù)據(jù)表明，上海等城市中心區(qū)50%的機(jī)動車道高峰時段每小時飽和度達(dá)到95%，全天飽和度超過70%，平均車速甚至下降到10km/h。隨后的十幾年，交通問題由一線城市漫延到二線城市。據(jù)2010年公安部交管局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，全國667個城市中約有三分之二的城市在高峰時段出現(xiàn)交通擁堵現(xiàn)象。時至2015年底，一份高德調(diào)查報告顯示，濟(jì)南超越北京，成為全國最擁堵的城市。而其他國內(nèi)二線城市也紛紛入榜十大“堵城”，如杭州、哈爾濱、大連、重慶、青島等。城市交通擁堵問題已經(jīng)引起國家以及地方政府的高度重視，并成為廣大民眾關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，國家兩部委（公安部、建設(shè)部）曾于2000年聯(lián)合發(fā)文，要求有條件的部分城市實(shí)施道路交通的“暢通工程”；時過4年（2004年），經(jīng)全國人大審議通過將《道路交通條例》升格為《道路交通安全法》，通過國家層面以法律的、行政的手段來協(xié)調(diào)城市道路建設(shè)和交通管理，可見，政府治理城市交通擁擠堵塞問題的力度之大。經(jīng)過一段緩和期，城市交通擁堵問題又接踵而來。2010年起，一些城市先后實(shí)施“錯峰限行”措施，即在工作日高峰時段限制部分號段的機(jī)動車進(jìn)入一定區(qū)域，如此，早晚高峰交通擁堵程度雖有所下降，但好景不長，隨著機(jī)動車持續(xù)快速增長，“錯峰限行”實(shí)施效果日益被抵消。據(jù)不完全調(diào)查，居民由于城市交通擁堵而付出的經(jīng)濟(jì)成本，以北京為最，高達(dá)每月335.6元，其次是廣州和上海。為了緩解“行路難”，各地城市政府不斷創(chuàng)新思路，紛紛出招應(yīng)對交通擁堵難題，比如設(shè)置公交專用車道，在支線道路上實(shí)行機(jī)動車單向行駛，自行車、行人甚至綠化帶為機(jī)動車讓道，在老小區(qū)實(shí)施交通微循環(huán)，鼓勵企事業(yè)單位錯時上下班……然而，出招的速度似乎總趕不上問題的“變異”。特別是近幾年各地城市政府又投入大量資金建設(shè)道路，人均道路面積上去了，可市中心的道路擁擠問題卻仍然嚴(yán)重，并由“點(diǎn)擁堵”不斷擴(kuò)散為區(qū)域性的“面擁堵”。

一、大量修建道路以解城市交通擁堵之難

城市在擴(kuò)張，居住地、就業(yè)地隨之?dāng)U張，城市的交通流量也就隨之改變，最直接的解決方式就是新建大量道路，改善交通設(shè)施，以適應(yīng)城市居民日益增長的交通需求。

目前，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些城市修建了大量的道路（如北京、上海、廣州），但是，道路越多越寬刺激人們對小汽車使用需求的提高（如上下班、外出辦事、走親訪友、假日郊游等），反而占用了更多的道路空間。最初，一些城市的交通擁堵問題只是出現(xiàn)在局部路段、局部交叉口，或者部分時段和部分區(qū)域。于是，相關(guān)部門按照“腳痛醫(yī)腳，頭痛醫(yī)頭”的方式，通過在交叉口修建立交，來拓寬、渠化這些問題路段，然而這種解決方式似乎能夠產(chǎn)生立竿見影的效果，但問題卻并不這樣簡單。以廣州、泰國曼谷的城市道路建設(shè)為例，城市區(qū)域內(nèi)新建的道路、立交在建成之初的確方便了人們的出行。但是，越來越多的事實(shí)證明，草率地通過多修路多建立交來解決城市交通問題，其結(jié)果是導(dǎo)致城市的交通結(jié)構(gòu)失衡、交通秩序混亂等現(xiàn)象更為嚴(yán)重，甚至引發(fā)城市中心衰退。

據(jù)一些城市交通問題專業(yè)研究機(jī)構(gòu)調(diào)查分析得出，即使把城市中心區(qū)域拆掉，全部用來修建道路，仍然會存在道路擁擠問題。究其原因，是我們高估了道路建設(shè)對解決城市交通問題的直接顯性作用而忽略了其他方面，如人們的駕車出行需求、公共交通的供給能力、交通管理等影響與作用。于是，道路建成，擁擠狀況依舊，甚至更糟。

因此，我們必須承認(rèn)：從來沒有一個城市僅通過修建更多的道路使它的交通問題得以解決。

二、城市交通擁堵：一個難以破解的難題

許多邁入現(xiàn)代化的城市，面對城市交通難免陷入“擁堵-治理-緩和-再擁堵”的尷尬境地。面對這一難題，有研究認(rèn)為是現(xiàn)代工業(yè)化導(dǎo)致城市機(jī)動車保有量激增的結(jié)果；有觀點(diǎn)認(rèn)為是城市的盲目擴(kuò)張，造成城市功能的不合理布局而引發(fā)；也有人認(rèn)為是城市公共交通的配置不合理，加上城市交通管理滯后造成……這些因素都有可能導(dǎo)致城市的交通擁堵。

不過，我們再細(xì)究一下，可以發(fā)現(xiàn)其實(shí)有一個基本的因素——“交通源”（主要由人們出行的流向、流量及方式選擇所構(gòu)成）在起作用。城市“行路難”，難就難在：一是隨著社會的快速發(fā)展，城市擴(kuò)張?jiān)谒y免。這種擴(kuò)張會帶來城市人口布局的調(diào)整，以及區(qū)域功能的改變，從而引起城市交通源的變化。這種變化又往往脫離了城市交通規(guī)劃早期預(yù)測的范疇，可能會進(jìn)一步導(dǎo)致城市整體結(jié)構(gòu)的不合理，進(jìn)而誘發(fā)不合理的居民出行，致使某些路段、交叉口，甚至整個城市的交通效率降低。二是隨著社會的進(jìn)步，人的觀念也發(fā)生巨大變化，人們擇業(yè)、選擇住所的自由性都會帶來城市居民分布的重新調(diào)整，這些變化對城市的交通影響主要表現(xiàn)在改變了人們原有的出行流向、流量和方式選擇，從而破壞了原有的交通平衡（或者說早已規(guī)劃設(shè)計(jì)好的交通平衡），而在新形成的平衡中，沒有處理好人們出行需求與道路有效供給的情況下，就會產(chǎn)生新的交通問題。

三、城市道路擁堵是一個社會現(xiàn)象，也是一個經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象

當(dāng)城市交通陷入“擁堵-治理-再擁堵”的尷尬境地時，當(dāng)單純用大量修建道路還不能解決城市道路擁堵問題時，我們是否應(yīng)該換一個角度，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來思考城市道路擁堵問題呢？也許可以給我們帶來新的啟示以及解決問題的新思路。

（一）城市道路是一種資源

在研究城市道路的資源性前，先來說一個經(jīng)濟(jì)學(xué)寓言。在中世紀(jì)的小鎮(zhèn)上，許多家庭擁有自己的羊群，大部分時間羊群在鎮(zhèn)周圍的草場吃草，這塊地被稱為“共有地”。起先由于地大羊少，共有地不是一種競爭性物品，而且，政府允許鎮(zhèn)上居民在草場上免費(fèi)牧羊，鎮(zhèn)上居民生活幸福安詳。然而，斗轉(zhuǎn)星移，隨著鎮(zhèn)上人口的增加，羊群也隨之增加，而草場卻固定沒變，如此一來，共有地上擠滿了羊群，導(dǎo)致草場變成寸草不生的荒地，無法繼續(xù)牧羊，鎮(zhèn)上居民失去了以養(yǎng)羊?yàn)樯纳嬉揽浚钕萑刖狡?。這就是有名的“共有地悲哀”。endprint

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，把“共有地”定義為共有資源，一種是指人們都有權(quán)使用某種資源或物品，當(dāng)某人或團(tuán)隊(duì)使用了該資源或物品時，留給他人及團(tuán)隊(duì)的數(shù)量就會減少。如池塘中的魚，當(dāng)一人捕到魚時，留給其他人捕的魚就少了；如森林里的空氣、潔凈的泉水，以及小鎮(zhèn)上的共有草地等等。而另一種是人們都有權(quán)使用某種資源或物品，但在某人或團(tuán)隊(duì)，使用了該資源和物品時并不減少他人對它的使用。還有一種是有別于私人物品的東西，稱之為公共物品，它既無排他性又無競爭性，如節(jié)日煙火、路口紅綠燈等。

就城市道路而言，不能限制人們對它的使用，即不具排他性，但根據(jù)情況不同其又表現(xiàn)出一定的競爭性，所以城市道路既可以是公共物品，也可以是共有資源。譬如當(dāng)?shù)缆凡粨頂D時，一個人用道路就不影響其他人。在這種情況下，使用道路沒有競爭，道路就是公共物品。但當(dāng)?shù)缆窊頂D時，多一個人在擁擠的路上開車，道路就變?yōu)閾頂D，道路的使用就會引起負(fù)外部性。在這種情況下，使用道路有競爭，道路就是共有資源。因而，作為共有資源時的城市道路，就會有被陷入如前所講的“共有地悲哀”之境況。

（二）陷入“共有地悲哀”中的城市道路

首先，是什么原因引起“共有地悲哀”的呢？為什么富裕的城市居民喜歡買車代步，成為有車族？為什么大部分有車族明明知道此刻道路擁擠，還是選擇駕車出行，以至于城市道路上車滿為患？原因是社會對私家車的鼓勵不夠。假設(shè)，為了避免道路擁擠，對私家車的出行采取集體行動，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，有序擇時出行，就會保證道路通暢。但是，由于相關(guān)部門沒有對為避免道路擁擠而減少出行的私家車進(jìn)行鼓勵，使得這種車主為集體利益而減少私家車使用的可能性大為減小。事實(shí)上，當(dāng)某一輛車行駛在道路不擁擠狀況下，這輛車還不是問題車輛。只有當(dāng)?shù)缆飞系能囕v不斷的增加，并達(dá)到道路擁擠臨界時，這輛車才成為問題車輛了。“共有地悲哀”的產(chǎn)生原因正如前面所說的是一種外部性。當(dāng)每一輛私家車在城市道路上行駛時，必然降低了其他車輛可以得到的道路通暢。由于人們在決定自己出行時并不考慮這種負(fù)外部性（實(shí)際上也無法考慮），最終導(dǎo)致城市道路上塞滿了車輛。

其次，到底如何解決“共有地悲哀”問題呢？在上述寓言中的鎮(zhèn)政府拿出了解決方法。為了控制每個家庭羊群數(shù)量，確保共有草地的承受能力，一是通過拍賣有限量的牧羊許可證，強(qiáng)制限定養(yǎng)羊數(shù)量，以保證共有草地能夠自我養(yǎng)護(hù)；二是通過對羊群征稅把外部性內(nèi)部化，用價格杠桿來平抑人們養(yǎng)羊的欲望；三是把土地分給各個家庭，促使每個家庭自己限制牧羊數(shù)，這種方法其實(shí)已經(jīng)改變了土地的性質(zhì)，將共有資源變成了私有物品。

（三）小鎮(zhèn)解決方案也適用于現(xiàn)代社會的交通問題

現(xiàn)代社會羊群是不太有人養(yǎng)了，但養(yǎng)車的人卻愈來愈多。發(fā)達(dá)國家曾面臨或正在面臨因養(yǎng)車多而滋生的堵車煩惱，不少發(fā)展中國家也正步其后塵。在汽車進(jìn)入家庭之后，國內(nèi)外的不同城市為緩解堵車問題，采取種種招數(shù)，以求化解，細(xì)細(xì)推敲竟與中世紀(jì)小鎮(zhèn)解決方案同出一源。

一是通過拍賣有限量的車輛執(zhí)照，控制車輛的使用。新加坡對新車執(zhí)照進(jìn)行拍賣，允許可任何時候使用的車牌照比允許只周末（交通不太擁擠的時間）使用的車牌照要貴得多。在上海，相關(guān)部門根據(jù)每年道路的建設(shè)情況和交通改善狀況來確定當(dāng)年車輛執(zhí)照的發(fā)放數(shù)量，使用者必須通過競拍才能得到牌照。在杭州，每年政府以登記搖號與競價上牌相結(jié)合的方式來控制新增車輛的總量。

二是通過對車輛使用征稅或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)把外部性內(nèi)部化。在倫敦，收取高額停車費(fèi)抑制轎車使用。當(dāng)?shù)卣l(fā)出交通白皮書公告市民，為了限制轎車數(shù)量，減少堵車和空氣污染，從2000年起提高停車費(fèi)用，同時城市內(nèi)原有的公司場所的免費(fèi)停車場一律改為收費(fèi)停車場。在香港，據(jù)《中環(huán)中心區(qū)緩和交通增長研究》的數(shù)據(jù)表明，高峰時段征收已載客出租車10元附加費(fèi)（由乘客支付），可以減少約31%的出租車進(jìn)入市中心。在杭州，以往每年的“五一”“十一”期間，杭州西湖風(fēng)景區(qū)內(nèi)總是人滿為患、車滿為患，停車難一直是個大問題。2005年“五一”，杭州市政府推出停車費(fèi)季節(jié)性臨時漲價措施，即景區(qū)內(nèi)節(jié)假日臨時停車由10元/兩小時調(diào)整到30元/小時。從楊公堤、靈隱寺等熱點(diǎn)景區(qū)停車場了解到，往年連大門口都停滿車的停車場，自調(diào)節(jié)收費(fèi)后在最繁忙的時段也可以隨到隨停，一般總有30%的車位空余。游客的反映是停車費(fèi)雖貴了一點(diǎn)，但畢竟車好停了。

三是給道路定價。在新加坡，由于其獨(dú)特的地理環(huán)境，加上新技術(shù)的應(yīng)用，讓道路定價法可以實(shí)施。在新加坡城市中心區(qū)周圍建有一系列收費(fèi)站，每輛車在進(jìn)入中心城市后必須根據(jù)所用的道路、所用時段以及當(dāng)天的污染情況交費(fèi)。2016年初，被網(wǎng)民戲稱為“堵城”的北京，政府也表示正在研究試點(diǎn)收取擁堵費(fèi)，設(shè)想在交通擁擠時段對部分區(qū)域道路使用者收取一定費(fèi)用。

四是限制私家車使用，鼓勵乘座公交。在紐約的曼哈頓，只有持特殊牌照的車輛才能在市區(qū)內(nèi)停車，其他車輛不得隨意停放，否則即遭罰款。私家車一律停在郊外，上班族只能換乘公共交通工具進(jìn)入市區(qū)。在華盛頓擬定用公交車接送方式代替?zhèn)€人開車，使部分人放棄自己開車，改為由公交車接送。為了讓公務(wù)人員接受這種做法，政府允許在非上下班時間，職工若有急事需要回家可由單位提供免費(fèi)出租車乘坐。在巴黎，實(shí)施“公交優(yōu)先”政策，政府于上世紀(jì)末期開始下大力氣重點(diǎn)優(yōu)先發(fā)展公共交通，并開設(shè)了480多條全天或部分時間禁止其他車輛使用的公共汽車專用通道。巴黎市政府規(guī)定，每逢節(jié)假日，采用分單雙號車牌形式來限制車輛進(jìn)城等等。近幾年來，國內(nèi)不少城市（北京、上海、杭州）也效仿采取限行措施，如正常工作日時限制某一號段的車輛進(jìn)入主城區(qū)；杭州從2015年起實(shí)施“P+R”計(jì)劃，即鼓勵車主在主城區(qū)周邊停車場停車，再換乘公交或地鐵進(jìn)入市區(qū)可享受停車與乘車的優(yōu)惠條件等。

由此可見，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)手段并不過時，問題在于誰來運(yùn)用，如何運(yùn)用。

（四）政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)解決城市交通問題的職責(zé)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)來說，城市政府是公共事務(wù)的決策機(jī)構(gòu)，擁有很多經(jīng)濟(jì)資源（如城市的道路資源、泊位特許、車輛號牌等）。因此，在城市的交通治堵問題上，政府應(yīng)承擔(dān)至關(guān)重要的責(zé)任。政府決策的科學(xué)與否、權(quán)力應(yīng)用是否妥當(dāng)以及對經(jīng)濟(jì)資源的使用合理與否，都將直接影響城市交通問題解決的實(shí)際效果。endprint