地方政府債券預(yù)算管理與會計核算的現(xiàn)狀及對策

摘要：基于地方政府債券發(fā)行制度已初步建立并成功實踐的實際情況，本文列出在會計核算制度方面可能影響地方政府債券發(fā)行的幾個主要問題，并嘗試提出解決的路徑，旨在探討省級地方財政總會計核算制度改革背景下，如何更好地規(guī)范債券核算的實踐。

關(guān)鍵詞：地方政府債券 預(yù)算管理 會計核算

地方政府債務(wù)是社會關(guān)注的熱點問題。2015年地方政府債券全面啟動自發(fā)自還工作，拉開了規(guī)范地方債務(wù)的大幕，也帶來了地方政府債券核算等亟待解決的新問題。地方政府債券一方面承載著地方政府預(yù)算管理的要求，另一方面也要面對資金市場的諸多要求，地方債券管理政策的設(shè)計既要解決多年不規(guī)范舉債的頑疾，達(dá)到由亂到治，又要在債務(wù)規(guī)范、財稅體制改革、政府會計制度改革的大背景下，處理好地方債規(guī)范的舉債，逐步分類納入預(yù)算管理，進(jìn)入政府會計核算體系，滿足社會公眾對債務(wù)管理信息披露的需求。

地方政府債券的近期發(fā)展情況

地方政府債務(wù)風(fēng)險一直備受關(guān)注，為摸清家底，2014年財政部會同國家發(fā)展改革委、人民銀行、審計署、銀監(jiān)會等部門開展了2014年末地方政府存量債務(wù)清理甄別核實工作。根據(jù)公布結(jié)果，2013年6月底，全國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為10.9萬億元。2014年末，全國地方政府債務(wù)（政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)）余額15.4萬億元，地方政府或有債務(wù)8.6萬億元。2015年8月，第十二屆全國人大常委會批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議，在2014年末地方政府債務(wù)余額和2015年地方政府新增債務(wù)限額6000億元的基礎(chǔ)上，批準(zhǔn)了2015年地方政府債務(wù)余額限額為16萬億元。其中，一般債務(wù)余額限額9.6萬億元，專項債務(wù)余額限額6.4萬億元。

從法律制度上看，新預(yù)算法為地方政府債務(wù)管理奠定了法律基礎(chǔ)。對地方政府債務(wù)管理而言，2014年9月，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）是看家之法。此意見從建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、對地方債務(wù)實行規(guī)模控制和預(yù)算管理、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險、完善配套措施等方面，提出了規(guī)范和加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的政策措施。

為規(guī)范地方政府舉債，中央政府自2009年開始代理地方發(fā)債，至2014年累計代理地方發(fā)債1.6萬億元。2011年至2013年，國務(wù)院在上海、浙江、廣東、深圳等部分地區(qū)開展了地方政府債券自發(fā)代還試點，2014年在10個地區(qū)開展自發(fā)自還試點。2015年除西藏和深圳暫不發(fā)行債券外，其余34個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)、計劃單列市）發(fā)行地方政府債券，總額達(dá)到3.83萬億元，是2014年的9.6倍，超過國債和政策性金融債的規(guī)模。截至2016年5月底，共有30個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)、計劃單列市）發(fā)行了地方政府債券25368億元。

僅從規(guī)模來講，地方政府債券已成為中國債券市場的第三大券種，一方面給債券發(fā)行市場帶來一定的壓力，另一方面地方債的特性也給財政預(yù)算管理和核算帶來新挑戰(zhàn)。地方政府債券既承載著地方政府預(yù)算管理的要求，也要面對債券市場化的諸多要求，同時地方債時間跨度大，從早期各種不規(guī)范的舉債，到現(xiàn)在甄別后以政府債券形式納入政府核算，再到多年后債券到期兌付，都需要綜合全面考慮。

會計核算制度存在的問題

目前相對于債務(wù)管理制度、預(yù)算管理制度、債券發(fā)行制度，地方債券的會計核算制度設(shè)計時間緊張，對于未來發(fā)展的定位考慮較少，更多是解決眼前的問題。2015年主要在“借”和“還”的環(huán)節(jié)把初步的核算科目建立起來，“用”的環(huán)節(jié)基本上屬于空白。由于債務(wù)管理的特點，建立制度的著眼點多在規(guī)范預(yù)算管理，以防范債務(wù)風(fēng)險為首要目標(biāo)。相對而言，對各級財政總預(yù)算和債券資金使用部門的會計目標(biāo)定位不清，各目標(biāo)主體的管理出發(fā)點未明確。

（一）總會計核算目標(biāo)定位需更清晰

省級政府財政部門受省級政府委托舉借債務(wù)、管理債務(wù)、償還債務(wù)，各項預(yù)算管理政策從基本是空白到呈爆發(fā)式狀態(tài)出臺，但是各項制度之間銜接還不夠，在會計核算實踐中出現(xiàn)的一些問題，一定程度上對地方政府債務(wù)的管理有所影響，進(jìn)而也可能對政府會計改革的推進(jìn)有所影響。

1.會計核算內(nèi)容有待完整

地方政府債券會計核算政策是在2015年推進(jìn)地方債券自發(fā)自還的過程中逐步出臺的，相關(guān)內(nèi)容散落于2015年發(fā)布的預(yù)算管理辦法、庫款墊付辦法、關(guān)于專項債券會計核算問題通知等文件中。這對于應(yīng)有完整年度核算的會計核算是有難度的，操作中只考慮了當(dāng)年發(fā)行債券遇到的問題及當(dāng)年納入核算的收支內(nèi)容，對債務(wù)的核算也只涉及當(dāng)年置換債務(wù)納入債券管理的部分，原有債務(wù)沒有納入負(fù)債核算。

2.會計核算認(rèn)定原則有待明確

2016年1月施行的新《財政總預(yù)算會計制度》對科目和核算進(jìn)行了必要的修訂，增設(shè)了與地方政府債券發(fā)行和轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)相關(guān)的會計科目。作為新增內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)分別明確并完善資產(chǎn)核算內(nèi)容和政府財政負(fù)債核算內(nèi)容時的認(rèn)定原則，這關(guān)乎今后若干年度資產(chǎn)負(fù)債情況的認(rèn)定，是推進(jìn)整個政府會計制度改革方向的基礎(chǔ)步驟。但是債務(wù)預(yù)算管理的政策是在近一兩年集中出臺的，而且在實際執(zhí)行過程中根據(jù)情況也在不斷修正中，這種不穩(wěn)定性使得會計核算認(rèn)定的原則不斷變化，難以明確。比如以何種標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定負(fù)債的范圍，對于已在清理甄別范圍內(nèi)，但實際已經(jīng)償還或不需償還的債務(wù)要不要納入負(fù)債的范圍，確認(rèn)的時間點如何確定，是以發(fā)行債券為準(zhǔn)還是以甄別確認(rèn)的時間為準(zhǔn)等等，都只能依賴于債務(wù)預(yù)算管理的進(jìn)一步細(xì)化，而總會計制度只明確了根據(jù)債務(wù)管理部門確認(rèn)的結(jié)果記錄，造成實踐中面臨一定的操作困難。

3.各級財政之間核算關(guān)系有待清晰

地方政府債券的管理模式簡單可以概括為中央定政策、省級統(tǒng)一發(fā)行、涉及縣市級由省級代發(fā)后轉(zhuǎn)貸給下級使用。政策制定從上至下，而債務(wù)實際責(zé)任是各級政府，這就需要注意各級債務(wù)主體之間的關(guān)系。省級代發(fā)、縣市級轉(zhuǎn)貸，在具體預(yù)算管理時存在時間錯配，核算確認(rèn)的方式和時點也待商榷?！敦斦傤A(yù)算會計制度》增設(shè)用于核算反映政府財政持有的債權(quán)（應(yīng)收地方政府債券轉(zhuǎn)貸款）和反映政府財政負(fù)債的會計科目（如應(yīng)付長期政府債券、應(yīng)付地方政府債券轉(zhuǎn)貸款、應(yīng)付政策性負(fù)債）認(rèn)定的時間點和方式原則不僅與債務(wù)管理、資金流動有關(guān)，還與財政預(yù)算管理體制有關(guān)，因此明確財政各級之間的關(guān)系如何核算，是下一步完善地方政府債務(wù)會計核算設(shè)計的重點。

（二）政府會計核算方法改進(jìn)重點待明確

《財政總預(yù)算會計制度》參照行政事業(yè)單位會計制度的做法，廣泛采用“雙分錄”會計核算方法，在核算預(yù)算收支的同時，也核算反映與預(yù)算收支變動密切相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債情況。按照政府會計基本準(zhǔn)則，預(yù)算收支是以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的，不核算成本，但債券資金是有利息費(fèi)用的，其與原有的管理有哪些區(qū)別，目前尚定位不夠清晰。如何定位地方政府債務(wù)管理的職責(zé)，影響到財政部門和資金使用部門的核算重點。預(yù)算收支核算的范圍決定于預(yù)算管理的范圍，也進(jìn)一步?jīng)Q定了會計核算原則的選擇，所以十分重要。限額管理是余額管理，而年度發(fā)行的限額是包含期間概念的。預(yù)算管理的年度和項目跨年度管理之間也需要進(jìn)一步統(tǒng)一。預(yù)算安排更偏重年度內(nèi)各財力來源的平衡，而項目更突出整個項目的收入和費(fèi)用核算。隨著財政中期規(guī)劃改革明確提出分年度預(yù)算編制和周期性預(yù)算管理，未來將會適當(dāng)拉長平衡的期間，但是以年度核算為基礎(chǔ)的財政預(yù)算會計核算，難以反映債務(wù)的完整情況。資產(chǎn)和負(fù)債是在全面確認(rèn)的基礎(chǔ)上核算的。而債務(wù)收入逐步納入預(yù)算，而且新增債券和存量債務(wù)納入的形式不同，特別是置換債券特殊性決定了其確認(rèn)方式存在矛盾性，從而造成了核算方式選擇上的不確定，深層次原因是存在債務(wù)預(yù)算的年度安排與債務(wù)管理完整性的沖突。

（三）會計信息難以滿足投資需求

地方債務(wù)規(guī)范管理后，除上級機(jī)關(guān)和社會公眾外，又增加了債權(quán)人即投資人這個特定的主體，目前債券發(fā)行的信息披露制度盡量與市場接軌，公布了評級報告，并有定期的跟蹤披露報告。但現(xiàn)有的發(fā)行制度和披露制度，尚未全面滿足投資人關(guān)心重點。完善的發(fā)行和披露制度能夠正確引導(dǎo)投資人對地方政府債券資金運(yùn)行成本核算、政府財政財務(wù)狀況可持續(xù)發(fā)展的判斷，進(jìn)而會影響到投資主體多元化，對吸引保險資金、券商以及海外投資資金以及地方債市場的長期穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

現(xiàn)有會計信息使用者提供的信息質(zhì)量也有待改進(jìn)。會計報表匯總填報，在認(rèn)定原則明確的基礎(chǔ)上，已發(fā)生各地分別填報、匯總數(shù)據(jù)不實，新認(rèn)定的資產(chǎn)負(fù)債等缺乏核實的依據(jù)。沒有詳細(xì)的認(rèn)定要求，就無法認(rèn)定數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性。作為新納入預(yù)算的內(nèi)容，目前地方政府債納入預(yù)算和會計核算方式的表述有待進(jìn)一步完善。

對改進(jìn)地方政府債務(wù)管理的建議

（一）明確各級財政之間的責(zé)任認(rèn)定

按照目前政府會計的設(shè)計方向，財政總預(yù)算會計著重對整體資產(chǎn)負(fù)債和收支情況進(jìn)行核算。明確債務(wù)管理是在解決現(xiàn)實問題的前提下，著眼今后設(shè)定、設(shè)計時更看重新增債券的規(guī)范，對存量債務(wù)可以本著盡量還原債務(wù)關(guān)系、逐步納入、在納入過程中根據(jù)新政策要求修正的原則進(jìn)行處理，允許過渡期的存在。但對原未納入核算的資產(chǎn)和負(fù)債納入時的原則應(yīng)盡快明確。本著實質(zhì)重于形式的原則，債務(wù)管理的修訂政策應(yīng)及時更正，如政府債務(wù)和非政府債務(wù)劃分中應(yīng)考慮以實際納入債券核算的債務(wù)為基礎(chǔ)，調(diào)整后納入。省級財政部門與市縣財政部門對相應(yīng)資產(chǎn)負(fù)債應(yīng)有核對確認(rèn)的機(jī)制。

財政總預(yù)算會計核算是以反映預(yù)算執(zhí)行過程為前提的，因此，會計核算制度要與預(yù)算管理制度相銜接，特別是對于兩級政府間核算時間、付息和發(fā)行手續(xù)費(fèi)的計算、清算方式等應(yīng)當(dāng)明確，建議以現(xiàn)有兩級政府間體制資金調(diào)度和體制結(jié)算的方式安排，以便今后合并會計報表及兩級政府間對賬處理。

（二）會計核算以年度核算為基礎(chǔ)

財政總預(yù)算會計在收支核算時以年度核算為基礎(chǔ)，但考慮到債權(quán)債務(wù)的長期性，應(yīng)當(dāng)本著可持續(xù)發(fā)展的原則，在資產(chǎn)負(fù)債中核算相應(yīng)的債券及轉(zhuǎn)貸，并且完善與債券登記機(jī)構(gòu)和地方各級財政債券間的對賬制度，必要時應(yīng)建立輔助賬簿，登記相關(guān)要素。同時，結(jié)合財政中長期規(guī)劃的預(yù)算改革要求，及時修訂資產(chǎn)負(fù)債的相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，主要反映預(yù)算收支和資產(chǎn)負(fù)債的總體情況。對于直接使用債券資金的行政事業(yè)單位，按照新的政府會計準(zhǔn)則，明確其為項目核算的會計核算主體，主要考慮將財務(wù)核算內(nèi)容作為會計設(shè)計的重點。著重完善相應(yīng)的具體準(zhǔn)則，明確各類債券資金使用的收入費(fèi)用結(jié)余情況，以及相關(guān)項目成本收益情況。

（三）會計信息披露的重點

對新增債務(wù)從規(guī)范入手，對會計核算盡量從信息使用人和投資人的角度考慮，盡量滿足市場披露的要求，這也是之前工作的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)納入議事日程并重新定位。首先要解決地方政府債券發(fā)行市場化與行政調(diào)控的矛盾，更加重視投資人需求，提供其關(guān)心的數(shù)據(jù)、情況，并主動披露。會計報表附注應(yīng)以提供的完整性為主，提供相對完整的債務(wù)全貌。

還款資金來源的核算方式應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。改變對項目的重點關(guān)注，對一般債券盡量以財力為基礎(chǔ)。按照財政預(yù)算管理制度改革統(tǒng)籌的方向，除了加大政府性基金支出與一般公共預(yù)算支出的統(tǒng)籌安排使用外，還可通過盤活存量資金以及調(diào)入其他來源的收入等手段，來平衡一般公共預(yù)算。今后對專項債券可考慮更側(cè)重項目，進(jìn)而改變目前大批發(fā)行地方政府債券的方式，從發(fā)行開始即可發(fā)單一項目，根據(jù)市場能認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)對項目自身情況及資金收入平衡等作為披露的重點。項目前期的資金平衡測算及項目執(zhí)行中的成本核算等，都需要在核算環(huán)節(jié)早做謀劃，多回應(yīng)關(guān)切，提高政府資信水平，開拓海外市場，為今后籌資降低成本做好制度設(shè)計。

作者單位：北京市財政局

責(zé)任編輯：鹿寧寧 劉穎