地方水資源費(fèi)征收使用管理現(xiàn)狀探析

【摘要】本文在梳理總結(jié)我國(guó)當(dāng)前有關(guān)水資源費(fèi)征收使用管理工作的制度要求基礎(chǔ)上，從水資源費(fèi)的征收、使用、管理三大環(huán)節(jié)入手，歸納總結(jié)了地方水資源費(fèi)征收使用管理工作的現(xiàn)狀，分析了各地在水資源費(fèi)征收使用管理工作中普遍存在的問題及造成這些問題的主要原因，最后從總體上探討了有助于解決問題的思路與對(duì)策。成果可為地方水資源費(fèi)征收使用管理制度的建立以及管理辦法的出臺(tái)提供參考。

【關(guān)鍵詞】水資源費(fèi)；征收使用；監(jiān)管制度；征收標(biāo)準(zhǔn)；使用范圍

當(dāng)前，我國(guó)水資源費(fèi)征收使用管理的法規(guī)制度體系框架已基本形成，有關(guān)水資源費(fèi)征收的主體、標(biāo)準(zhǔn)、范圍以及水資源費(fèi)的使用方式、用途等方面也基本明確。各地水資源費(fèi)征收范圍不斷擴(kuò)大，征收標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，對(duì)促進(jìn)水資源節(jié)約、保護(hù)、管理與合理開發(fā)利用發(fā)揮了積極作用。但在實(shí)踐中，部分地區(qū)在水資源費(fèi)征收使用管理中仍然存在少征漏征、使用不規(guī)范、少繳漏繳等問題，影響了水資源費(fèi)的足額征收與高效使用。針對(duì)這些新問題、新情況，亟需深入開展地方水資源費(fèi)征收使用管理工作現(xiàn)狀調(diào)查與問題分析工作，這不僅是制定各地水資源費(fèi)征收使用管理辦法的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，也是完善我國(guó)水資源費(fèi)征收使用管理制度體系框架的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，對(duì)于規(guī)范地方水資源費(fèi)征收使用管理工作，確保地方水資源費(fèi)足額征收、繳納，征收后主要用于水資源節(jié)約、保護(hù)和管理等具有重要意義。

1、我國(guó)有關(guān)水資源費(fèi)征收使用管理工作的制度要求

《中華人民共和國(guó)水法》（2002）、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（2006）、《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》（2008）、《中央分成水資源費(fèi)使用管理暫行辦法》（2011）、《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》（2013）、《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》（2014）等法律法規(guī)與部門規(guī)章，基本構(gòu)成了我國(guó)水資源費(fèi)征收使用管理的法規(guī)制度體系框架。

《中國(guó)人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）第四十八條規(guī)定取水單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)繳納水資源費(fèi)。

《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）明確了水資源費(fèi)征收使用管理的方式、用途等。主要要求是：征收的水資源費(fèi)應(yīng)當(dāng)全額納入財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政部門按照批準(zhǔn)的部門財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排，主要用于水資源的節(jié)約、保護(hù)和管理，也可以用于水資源的合理開發(fā)。

《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）對(duì)水資源費(fèi)征收使用管理的主體、方式、用途等進(jìn)行了細(xì)化。一是明確了征收主體、繳庫(kù)方式、管理方式、用途等。

《中央分成水資源費(fèi)使用管理暫行辦法》對(duì)中央分成水資源費(fèi)的使用范圍、項(xiàng)目申報(bào)與批復(fù)，資金監(jiān)督與檢查驗(yàn)收等方面做出了具體規(guī)定，規(guī)范了中央分成水資源費(fèi)的使用監(jiān)管。

《關(guān)于水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步規(guī)范了水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分類、征收標(biāo)準(zhǔn)，提出了“十二五”末各地區(qū)水資源費(fèi)最低征收標(biāo)準(zhǔn)的要求。

2011年中央一號(hào)文件、2012年國(guó)務(wù)院3號(hào)文、黨的十八屆三中全會(huì)、《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》對(duì)水資源的征收使用提出新的更高要求，強(qiáng)調(diào)要完善水資源有償使用制度，嚴(yán)格水資源費(fèi)征收、使用和管理，嚴(yán)格依法查處擠占挪用水資源費(fèi)的行為。

2、地方水資源費(fèi)征收使用管理現(xiàn)狀

2.1 水資源費(fèi)征收現(xiàn)狀

（1）征收主體與征收隊(duì)伍

《條例》和《辦法》均對(duì)水資源費(fèi)征收主體作出了明確規(guī)定：水資源費(fèi)由縣級(jí)以上地方水行政主管部門按照取水審批權(quán)限負(fù)責(zé)征收。其中，由流域管理機(jī)構(gòu)審批取水的，水資源費(fèi)由取水口所在的省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門代為征收。

目前我國(guó)已基本形成了由水行政主管部門統(tǒng)一征收水資源費(fèi)的格局，且各級(jí)征收主體基本都為專職機(jī)構(gòu)，如水資源管理辦公室、水政監(jiān)察大隊(duì)等。水資源費(fèi)征收隊(duì)伍規(guī)模逐步壯大，水資源費(fèi)征收能力逐步提高。

（2）征收范圍

目前我國(guó)水資源費(fèi)征收范圍按水源類型分為：地表水、地下水、礦泉水和地?zé)崴?；按用水部門分為：生活用水、工業(yè)用水、發(fā)電用水、水產(chǎn)養(yǎng)殖用水、地暖空調(diào)用水等。各地水資源費(fèi)的征收范圍基本涵蓋了不同水源，為制定不同水源取用水水資源費(fèi)，統(tǒng)籌地表水、地下水資源奠定了基礎(chǔ)。各地根據(jù)實(shí)際情況對(duì)水資源費(fèi)的征收范圍有所調(diào)整，并針對(duì)部分特殊取用水戶，酌情劃分了免征范圍。

（3）征收標(biāo)準(zhǔn)與征收規(guī)模

自2013年《通知》發(fā)布以來，各地區(qū)正逐漸將水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到或接近規(guī)定水平，征收標(biāo)準(zhǔn)較原有標(biāo)準(zhǔn)有不同程度的提高，且基本反映了不同行業(yè)間的差異，起到了一定的宏觀調(diào)控作用。征收規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定擴(kuò)大，2012年全國(guó)水資源費(fèi)征收規(guī)模達(dá)到129億，接近2001年水資源費(fèi)征收規(guī)模的10倍，是2006年征收規(guī)模的2倍左右。

2.2 水資源費(fèi)使用現(xiàn)狀

（1）分級(jí)分層情況

各地區(qū)基本按照分級(jí)按比例上繳的形式進(jìn)行水資源費(fèi)繳庫(kù)工作。除南水北調(diào)受水區(qū)外，縣級(jí)以上水行政主管部門征收的水資源費(fèi)，基本按照1：9的比例分別上繳中央和地方國(guó)庫(kù)。水資源費(fèi)全額納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)行專款專用制度。

（2）主要用途

水資源費(fèi)按照收支兩條線使用，除南水北調(diào)受水區(qū)外，其余省區(qū)水資源費(fèi)主要用于水資源的節(jié)約、保護(hù)、管理和合理開發(fā)利用，具體工作內(nèi)容包括水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、取水許可的監(jiān)督實(shí)施和水資源調(diào)度、江河湖庫(kù)及水源地保護(hù)和管理、水資源管理信息系統(tǒng)建設(shè)和水資源信息采集與分布等。南水北調(diào)受水區(qū)各省市征收的水資源費(fèi)主要用于支付南水北調(diào)基金，其余部分用于當(dāng)?shù)氐乃Y源節(jié)約、保護(hù)、管理等工作。

2.3 水資源費(fèi)管理現(xiàn)狀

（1）征收使用管理辦法陸續(xù)出臺(tái)。通過認(rèn)真貫徹落實(shí)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，各地區(qū)陸續(xù)出臺(tái)了地方水資源費(fèi)征收管理辦法、條例等，有力地保障了水資源管理工作的有序開展。但仍有一部分地區(qū)未出臺(tái)相關(guān)辦法與條例。

（2）多部門聯(lián)合執(zhí)法逐漸推廣。在水資源費(fèi)征繳過程中，多部門聯(lián)合執(zhí)法的情況越來越普遍，水利、財(cái)政、地稅、審計(jì)、公安等部門聯(lián)合行動(dòng)，有效地推進(jìn)了水資源費(fèi)征收工作。

（3）計(jì)量管理水平逐漸提高。取水許可計(jì)量設(shè)施安裝率逐漸提高，取用水狀況實(shí)時(shí)監(jiān)控能力顯著增強(qiáng)。不僅可為實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理中三條紅線的用水總量考核提供技術(shù)支撐，為科學(xué)合理收取水資源費(fèi)提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息依據(jù)，同時(shí)也可為日常監(jiān)督檢查提供支持。

（4）執(zhí)法處罰力度逐漸增強(qiáng)。各地均不同程度地加大了執(zhí)法檢查力度，對(duì)不按規(guī)定繳納水資源費(fèi)的取水戶進(jìn)行行政處罰。把擅自建設(shè)取水工程和違法取水等水事違法行為作為經(jīng)常性集中排查和查處的重點(diǎn)，需要拆除或者封閉時(shí)，一律采取最嚴(yán)格的處罰措施，極大地震懾了偷繳、漏繳、拒繳等違法行為。

（5）將水資源費(fèi)監(jiān)管指標(biāo)納入地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系。許多地方將主要指標(biāo)納入各級(jí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，部分地方甚至實(shí)行了首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，年終對(duì)各級(jí)政府有關(guān)指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要依據(jù)。

3、地方水資源費(fèi)征收使用管理存在的問題

3.1 水資源費(fèi)征收中存在的問題

（1）取水計(jì)量監(jiān)控能力薄弱。目前各地普遍存在取水計(jì)量設(shè)施不完善、運(yùn)行不正常、計(jì)量不準(zhǔn)確、計(jì)量設(shè)施覆蓋范圍小等問題，因而尚未完全實(shí)現(xiàn)計(jì)量收費(fèi)，造成水資源費(fèi)大量流失。

（2）征收標(biāo)準(zhǔn)偏低。部分省區(qū)因考慮社會(huì)穩(wěn)定與民生問題，不敢輕易提高城市居民生活、農(nóng)業(yè)等用水的水價(jià)，更別說提高水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，因此部分地區(qū)的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)仍然明顯偏低，距離國(guó)家要求的“十二五”末各地最低征收標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距。

（3）征收率偏低。雖然各地普遍加大了水資源費(fèi)征收力度，但水資源費(fèi)征收率仍然普遍偏低，究其原因，主要包括：水資源費(fèi)上繳緩慢，存在資金滯留現(xiàn)象；地方政府干預(yù)，影響水資源費(fèi)足額征收；特殊單位、企業(yè)、地區(qū)征收難度大；水價(jià)與水資源費(fèi)聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏；征收標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位；跨省水利工程水資源費(fèi)征收程序復(fù)雜，不易操作；水價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制不靈活。

（4）征收范圍不明確。一方面是許多用途的取水并未列入水資源費(fèi)征收范圍，另一方面是一些已經(jīng)列入征收范圍的取水用途分類不明確。再加上相關(guān)部門長(zhǎng)期未能在標(biāo)準(zhǔn)的制定方面達(dá)成一致意見，使得部分水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)始終未能出臺(tái)，導(dǎo)致這類用水戶長(zhǎng)期游離于水資源費(fèi)征繳體系之外，沒有全面體現(xiàn)用水的社會(huì)公平性，也不利于水資源保護(hù)與可持續(xù)利用。

（5）征收隊(duì)伍建設(shè)不完善。征收隊(duì)伍存在人員不足、水資源費(fèi)和相關(guān)法律知識(shí)缺乏、專業(yè)素質(zhì)不達(dá)標(biāo)、征收方式不靈活，這些均使得現(xiàn)有水資源費(fèi)征收的管理方法和手段不能適應(yīng)收費(fèi)工作的要求。

3.2 水資源費(fèi)使用中存在的問題

（1）水資源費(fèi)使用不規(guī)范。各地都存在不同程度將水資源費(fèi)用于其他方面的情況，沒有嚴(yán)格按照《條例》和《辦法》的規(guī)定，將水資源費(fèi)專項(xiàng)用于水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理工作。許多市、縣普遍存在將水資源費(fèi)用于彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)或用于支付征收人員工資或其他支出等現(xiàn)象。

（2）《辦法》中有關(guān)水資源費(fèi)使用范圍的規(guī)定存在缺陷。首先是《辦法》中規(guī)定的水資源費(fèi)使用范圍并未考慮相關(guān)人員與工作經(jīng)費(fèi)，使得部分市、縣水資源費(fèi)征收單位的人員與業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)無從安排，影響征收積極性。其次是《辦法》規(guī)定的水資源費(fèi)使用范圍并未將再生水系統(tǒng)的建設(shè)投資列入在內(nèi)。例如《天津市節(jié)約用水條例》規(guī)定營(yíng)業(yè)性洗車場(chǎng)（點(diǎn)）應(yīng)當(dāng)使用符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的再生水，禁止使用地下水、自來水沖洗車輛。但由于當(dāng)前天津各縣沒有再生水源，只能繼續(xù)使用地下水或自來水沖洗車輛，造成高水低用、地下水資源大量浪費(fèi)等問題。

3.3 水資源費(fèi)管理中存在的問題

（1）地方水資源費(fèi)征收政策體系不健全。部分省市還未制定和出臺(tái)地方水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例，影響了水資源費(fèi)的征收?qǐng)?zhí)法與監(jiān)督管理。

（2）水資源管理部門執(zhí)法手段有限。水資源管理部門執(zhí)法手段缺失，沒有有效的執(zhí)法手段。對(duì)拖欠水資源費(fèi)的行為缺乏強(qiáng)有力的法制約束。

（3）日常監(jiān)管機(jī)制缺乏。多數(shù)地區(qū)還未建立日常監(jiān)管機(jī)制，也沒有定期開展水資源費(fèi)征收監(jiān)督檢查工作，對(duì)拖欠、拒繳水資源費(fèi)的單位和個(gè)人沒進(jìn)行有力處罰，更無法完成進(jìn)一步加強(qiáng)水資源費(fèi)征收管理、規(guī)范征管程序的任務(wù)。

（4）水資源費(fèi)征收督促手段欠妥。有些地區(qū)存在給各地市下達(dá)年度水資源費(fèi)征收任務(wù)的行為，這與最嚴(yán)格水資源管理制度不相適應(yīng)。企業(yè)的用水量與其經(jīng)濟(jì)效益息息相關(guān)，如遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)，市場(chǎng)不景氣，很可能完成不了水資源費(fèi)征收任務(wù)，不利于最嚴(yán)格水資源管理制度的順利實(shí)施。

（5）水政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)緩慢。目前，許多地區(qū)水政執(zhí)法人員不足、執(zhí)法能力弱，對(duì)不遵守水法規(guī)的取用水戶尚不能形成有效威懾。

4、解決思路與對(duì)策

一是完善地方水資源費(fèi)征收使用監(jiān)管制度體系。地方水資源費(fèi)征收、使用和監(jiān)管方面存在很大空白，沒有專門的行政法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)定和規(guī)范，許多地方尚未出臺(tái)專門的水資源費(fèi)征收使用管理辦法，使得地方水資源費(fèi)的征收使用監(jiān)管工作效力不夠，缺乏足夠的引導(dǎo)與約束。因此，亟需逐步完善地方水資源費(fèi)征收使用監(jiān)管制度體系。

二是合理制定水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確水資源費(fèi)征收范圍。水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)與征收范圍是水資源核算的基礎(chǔ)，也是決定水資源費(fèi)征收率高低的重要因素。因此，需要深入開展各地區(qū)取用水現(xiàn)狀調(diào)查工作，科學(xué)劃分取水類型，明確水資源費(fèi)的征收范圍與減免范圍，并制定適當(dāng)?shù)恼魇諛?biāo)準(zhǔn)。

三是完善水資源費(fèi)支出預(yù)算管理制度。雖然《辦法》等文件明確規(guī)定水資源費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算管理，并由財(cái)政部門按照審批的部門預(yù)算統(tǒng)籌安排。但在實(shí)際工作中，許多地區(qū)并未按照規(guī)定支出，導(dǎo)致水資源費(fèi)并未完全用于水資源費(fèi)的開發(fā)利用、節(jié)約與保護(hù)等工作。需要進(jìn)一步完善水資源費(fèi)支出預(yù)算管理制度，規(guī)范水資源費(fèi)支出。

四是加強(qiáng)征收管理部門隊(duì)伍建設(shè)。水資源費(fèi)征收隊(duì)伍必須遵循行政執(zhí)法的基本要求，包括注意把握好執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法目的、執(zhí)法程序、執(zhí)法證據(jù)和使用法律等環(huán)節(jié)。同時(shí)水行政主管部門應(yīng)該配備專門的水資源費(fèi)征收隊(duì)伍，在人員數(shù)量、工作設(shè)備、工作經(jīng)費(fèi)上給予充分保證。

五是加強(qiáng)水資源費(fèi)征收使用監(jiān)督管理工作。水資源費(fèi)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，應(yīng)該實(shí)行公示制度，建立水資源費(fèi)使用的監(jiān)督機(jī)制，自覺接受社會(huì)各界及財(cái)政、水行政、價(jià)格、審計(jì)、檢查等有關(guān)部門的監(jiān)督。

結(jié)語

水資源費(fèi)的征收、使用和管理是我國(guó)水資源管理工作的基本組成部分，對(duì)于促進(jìn)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和管理等方面具有重要意義。本文針對(duì)近幾年來各地區(qū)在水資源費(fèi)征收使用管理等環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀情況及出現(xiàn)的問題，進(jìn)行了系統(tǒng)研究與分析總結(jié)，并探討了解決這些問題的思路與對(duì)策。研究成果可供各地改進(jìn)水資源費(fèi)征管體制、加強(qiáng)水資源產(chǎn)權(quán)管理等工作提供參考。

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