績效運行監(jiān)控之道

預(yù)算績效管理是一個由績效目標(biāo)管理，績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。預(yù)算績效管理體系建設(shè)是一個循序漸進的過程。當(dāng)前，我國各級政府及各部門的財政支出的績效評價不斷拓展范圍，開展績效評價的財政資金占比不斷提升：在財政部出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》的基礎(chǔ)上，各級地方政府及其相關(guān)部門也出臺了本級或本部門的財政支出績效評價管理辦法或?qū)嵤┘殑t。2015年明，財政部發(fā)布了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，把績效目標(biāo)管理拓展到了中央部門的所有財政支出項目。可以說，在績效目標(biāo)管理與績效評價實施管理環(huán)節(jié)上，目前已經(jīng)有了相應(yīng)的制度依據(jù)與技術(shù)支撐。下一步，績效運行跟蹤監(jiān)控應(yīng)是預(yù)算績效管理上作推進的重點，在建章立制的基礎(chǔ)上，各級政府及各部門的績效運行跟蹤監(jiān)控試點與推廣工作將逐步展開。近年來，筆者參與了多個部門的項目支出績效運行跟蹤監(jiān)控試點工作，現(xiàn)就工作中的一些認(rèn)識與經(jīng)驗談一些個人看法。

為何要跟蹤監(jiān)控

績效運行跟蹤監(jiān)控是全過程預(yù)算績效管理的重要組成部分，是績效目標(biāo)管理的延伸和績效評價的前置。我們知道，企業(yè)會圍繞利潤最大化的目標(biāo)時刻監(jiān)控生產(chǎn)經(jīng)營活動。政府足為全社會提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，如何監(jiān)控自身的管理與服務(wù)活動？在預(yù)算績效管理模式下，政府支出以“結(jié)果”為導(dǎo)向，而“結(jié)果”在支出之前就以“績效目標(biāo)”的形式明確了，有目標(biāo)和結(jié)果了，自然延伸出過程控制的環(huán)節(jié)。因此，績效運行跟蹤監(jiān)控是預(yù)算績效管理自然的一部分。

績效運行跟蹤監(jiān)控能夠排除預(yù)算與績效執(zhí)行中的不確定性。經(jīng)濟社會運行中存在諸多不確定性，我們制定各項制度與規(guī)則就是在降低各種不確定性的不確定程度。但制度與規(guī)則不可能包羅萬象，不可能把所有的政府行為框定起來。實踐表明，即使我們嚴(yán)格按照制度規(guī)則行事，在預(yù)算執(zhí)行與工作開展中還是存在很多不可預(yù)知的事件。通過績效運行跟蹤監(jiān)控，我們就能夠提前評估與預(yù)測預(yù)算執(zhí)行與工作開展中的不確定性，使得預(yù)算執(zhí)行與績效運行朝著明確的目標(biāo)推進。

實施績效監(jiān)控能夠保障績效目標(biāo)的實現(xiàn)，避免績效未達預(yù)期被問責(zé)?？冃繕?biāo)的設(shè)定、績效評價的開展都不是一種形式，“花錢必問效、無效必問責(zé)”意味著，誰承擔(dān)財政支出，誰承擔(dān)著績效責(zé)任。在績效不能達到預(yù)期目標(biāo)的情況下'支出單位就存在被問責(zé)的風(fēng)險。通過績效運行跟蹤監(jiān)控，提前預(yù)知績效的實現(xiàn)程度，排除干擾績效實現(xiàn)的因素，最大程度地完成績效目標(biāo)，支出單位才完成了“受托責(zé)任”。

重點項目績效運行跟蹤監(jiān)控能夠起到以“點”帶面的作用，提升整體財政支出的效率與效益。工作中的有效方法是抓主要矛盾。財政支出的面很廣績效運行跟蹤監(jiān)控不可能面面俱到，把所有的財政資金納入進來。一般來說，財政部門或主管部門都是針對重點支出項目進行績效運行跟蹤監(jiān)控。而抓住了重點，保障了重點支出的績效實現(xiàn)，整體財政支出的績效也不會偏離太多。

跟蹤監(jiān)控做什么

績效跟蹤與績效目標(biāo)管理、績效評價及結(jié)果應(yīng)用作為預(yù)算績效管理的四個環(huán)節(jié)，是一個系統(tǒng)的不同部分，在工怍要求上也不盡一致。對于支出單位米說，績效運行跟蹤監(jiān)控要求做好以下幾項工作：

一足應(yīng)定期采集績效運行信息并匯總分析。支出單位應(yīng)當(dāng)以月、季或半年為周期，采取財政支出及工作開展情況的信息，并予匯總分析。目前的績效運行跟蹤監(jiān)控工作多是以半年為周期，即在一個預(yù)算年度的中期開展績效運行跟蹤監(jiān)控工作。

二是對績效目標(biāo)運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長，促進績效目標(biāo)的順利實現(xiàn)。在績效信息與資料分析的基礎(chǔ)上，把績效目標(biāo)中所設(shè)的各項指標(biāo)與實際進度進行比較，看哪些項目是超前的、哪些項目是正常的、哪些項目是滯后的、根據(jù)項目進度不同采取不同的措施。

三是跟蹤監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)績效運行與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，要及時采取措施予以糾正。各種不確定性的存在，使得實際工作開展不可能整齊劃一地沿著目標(biāo)方向推進。當(dāng)在跟蹤監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)績效運行與預(yù)期績效目標(biāo)發(fā)生偏離時，應(yīng)當(dāng)查找原因，根據(jù)實際情況采取相應(yīng)的措施，確?？冃н\行與預(yù)期績效目標(biāo)一致。

監(jiān)控的內(nèi)容

一是監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行進度是績效運行跟蹤監(jiān)控的核心指標(biāo)之一。實踐中，存在的豐要問題是預(yù)算執(zhí)行進度滯后，即受各種主客觀因素影響，年度預(yù)算在中期執(zhí)行緩慢，有可能影響整個年度的預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行滯后，通俗地說就是“花錢慢”，也是問題嗎？我們可以從三個層面分析。

從經(jīng)濟增長層面看，在經(jīng)濟下行條件下，迫切需要積極的財政政策穩(wěn)增長。積極的財政政策就是財政支出更加寬松，安排了支出花不出去，對經(jīng)濟增長就起不到作用。財政支出具有乘數(shù)效應(yīng)，一塊錢的財政支出能撬動幾塊錢的社會支出。少花一塊錢，就等于少撬動幾塊錢社會支出，這就使得秘極財政政策的效果大打折扣。

從公共服務(wù)層面看，財政支出是向全社會提供公共服務(wù)的，錢沒花出去，說明你未向社會提供相應(yīng)的公共服務(wù)。公共服務(wù)的缺口會影響到居民和企業(yè)等市場主體。公共服務(wù)提供不及時、不全面，會影響政府形象。

從公共需求看，社會上的公共需求是無限的，財政資金是有限的，把有限的財政資金用在需求最迫切的領(lǐng)域，才是發(fā)揮財政資金的最大效益。某單位或某領(lǐng)域支出進度慢，就使得這財政資金不能及時地用到其他更加迫切的領(lǐng)域，資金躺在那里不動，對財政資金來說就是浪費。

二是監(jiān)控產(chǎn)出進度。通過跟蹤監(jiān)控，看項目產(chǎn)出進度是不是與預(yù)算匹配、與工作計劃匹配、與時效指標(biāo)匹配、與項目實際匹配。在預(yù)算單位沒有提供工作計劃，沒有編制時效指標(biāo)，績效判斷依據(jù)不充分的情況下，主要看績效進度在時間上是不是合理。比如：對上半年績效進行跟蹤監(jiān)控，一股來說，績效進度應(yīng)大于等于50%，30-50%是滯后，30%以下嚴(yán)重滯后。有的工作會年底集中開展，但不可能大部分工作都在年底。

三是監(jiān)控效益實現(xiàn)情況。通過跟蹤監(jiān)控，評估財政支出預(yù)期效益指標(biāo)的實現(xiàn)程度。實踐中，由于預(yù)算單位效益指標(biāo)表述的不夠明確、具體、可量化，在缺乏資料支撐的情況下，效益監(jiān)控主觀性較大。另一方而，效益的發(fā)揮會有時滯，效益實現(xiàn)進度的監(jiān)控應(yīng)具有一定的前瞻性，同時適當(dāng)放松當(dāng)期考核標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果的運用

首先，應(yīng)根據(jù)監(jiān)控情況對年度績效目標(biāo)實現(xiàn)情況進行預(yù)判。按照現(xiàn)有的執(zhí)行進度，評估和預(yù)判年度績效目標(biāo)可實現(xiàn)的程度有多大。年度績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的預(yù)判級別大致可分為能夠提前實現(xiàn)、能夠如期實現(xiàn)、能夠延期實現(xiàn)、難以如期實現(xiàn)、難以實現(xiàn)。實際操作中，應(yīng)客觀判斷與主觀推測相結(jié)合，主要依據(jù)預(yù)算單位提供的資料，結(jié)合宏觀環(huán)境與支出單位實際情況，做出盡可能客觀的預(yù)判。既然是預(yù)判，就不可能全部都與最終結(jié)果一致：預(yù)判的日的不足追求與最終結(jié)果的一致性，而是在于通過預(yù)判進一步督促支出單位加快執(zhí)行進度，確?？冃繕?biāo)如期實現(xiàn)。

其次.應(yīng)查擺預(yù)算執(zhí)行及項目實施中的問題并提出改進建議。通過績效跟蹤監(jiān)控，會發(fā)現(xiàn)支出單位在預(yù)算執(zhí)行及項目實施中存在的一些問題。這些問題在績效評價中提出來只能對后續(xù)支出起到作用，而在績效跟蹤階段提出來，對當(dāng)期的支出也會起到作用。對于預(yù)算執(zhí)行滯后或績效未達預(yù)期的，應(yīng)當(dāng)分外部因素、內(nèi)部因素、客觀因素、主觀因素等進行分析；對于預(yù)算執(zhí)行合理，項目績效達到預(yù)期，要評估項目實施中是不是存在影響效率與效益的問題，導(dǎo)致這些問題的原因是什么。最后應(yīng)指出，要克服上述因素的影響，解決項目實施中的問題，預(yù)算單位應(yīng)采取哪些措施。