“新常態(tài)”下海南省PPP模式的發(fā)展研究

摘 要： PPP模式（Public Private Partnership，即政府與社會資本合作）作為新形勢下解決公共產(chǎn)品融資難的一種重要途徑，成為緩解政府債務(wù)壓力和拉動投資的重要出路。本文結(jié)合海南實際，探討利用PPP模式完善海南公共產(chǎn)品融資模式的轉(zhuǎn)型，提升基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化、環(huán)衛(wèi)工程一體化等的建設(shè)質(zhì)量和效率的基本策略。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府投資；社會資本；海南省

中圖分類號：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2016）03-0041-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.03.08

一、發(fā)展?fàn)顩r

在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，各地紛紛出臺相關(guān)政策以保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長，PPP模式被視為關(guān)鍵手段。海南省經(jīng)濟(jì)與廣東、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比還有很大的差距，部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的供給等相對落后。無論是為了建設(shè)國際旅游島還是投資體制的改革要求，海南省都需要大力推進(jìn)PPP模式的發(fā)展。隨著PPP模式在全國的快速發(fā)展，海南省在推廣PPP模式的應(yīng)用方面也取得了一定的成績。

（一）政府部門的大力支持

1.政策方面。2015年以來，海南省出臺了一系列有關(guān)PPP的政策，如《海南省財政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的實施意見》（瓊財債〔2015〕196號）、《政府和社會資本合作模式操作指南》等。同時，海南省財政部門在推廣PPP模式方面做了大量工作，如對PPP模式進(jìn)行宣傳、組織各種形式的培訓(xùn)、擬成立PPP項目中心、建立PPP項目庫、實行項目示范等，并取得了一定的成效。

2.硬件方面。為了保證PPP模式的順利推廣，海南省于2015年2月設(shè)立海南首家PPP項目中心——瓊中PPP中心，該中心的主要職責(zé)是：全面負(fù)責(zé)政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計、組織協(xié)調(diào)、區(qū)域交流等事宜，做好與PPP相關(guān)的政策研究、案例研究等。緊接著，?？谑幸渤闪⒘薖PP項目中心，主要負(fù)責(zé)PPP項目管理、分析評價、項目評審等任務(wù)。2015年11月底，海南省擬成立省級PPP中心，并設(shè)立省級PPP項目基金，希望能夠吸引更多的社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。

3.實施方面。據(jù)了解，2015年，海南省政府部門把大力推廣PPP模式的運(yùn)用列為全省重點(diǎn)改革事項。財政部于2015年9月29日公布了206個第二批政府和社會資本合作示范項目，總投資額為6589億元。其中海南省有“環(huán)衛(wèi)一體化”、“南渡江引水工程”等9個項目列入全國示范，總投資額56.68億元，涉及到水務(wù)、醫(yī)療、市政建設(shè)等多個領(lǐng)域。這是海南省首次入選國家PPP示范項目，對推動PPP項目在海南的順利實施具有重要意義。

（二）PPP項目不斷推進(jìn)

海南省積極出臺各種相關(guān)政策，降低了交通道路、污水處理、醫(yī)院學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域準(zhǔn)入門檻，使海南省社會資本的投資環(huán)境更加寬松、投資領(lǐng)域更加廣闊。同時，給予社會資本合理的收益，從而激發(fā)了社會資本的投資活力。海南省擬入選的第一批PPP項目庫中包含了48個PPP項目，總投資額為677.42億元，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污水垃圾處理、河道治理等領(lǐng)域。其中，?？谑小碍h(huán)衛(wèi)一體化”項目總投資為2.04億元，該項目是海南省第一個簽約落地的全國示范項目；?？谑小澳隙山こ獭笨偼顿Y額36.2億元，該項目的順利實施，對海南省在推廣PPP模式的應(yīng)用方面樹立了良好的示范作用。

二、存在的問題

（一）PPP模式的政策機(jī)制仍不完善

2015年以來，海南省相繼出臺了一些關(guān)于PPP模式的法律政策，但法律體系及制度框架仍不完善。如海南省財政廳出臺的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，對項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)的操作流程進(jìn)行了規(guī)范，但在PPP項目具體實施過程中仍存在部分問題尚未明確，如PPP項目收益來源的規(guī)定上，對于PPP項目中涉及土地出讓金是否作為PPP項目的收入來源沒有明確的規(guī)定，那么政府方和社會資本方在進(jìn)行談判過程中可能會存在歧義，從而增加談判的成本，甚至導(dǎo)致談判的失敗。

另外，對于項目的審批日期沒有規(guī)定期限，導(dǎo)致項目審批延誤。社會資本方將PPP項目的審批申請文件遞交給政府部門，主管部門由于復(fù)雜的審批程序和較低的辦事效率，導(dǎo)致審批時間花費(fèi)過長，進(jìn)而增加項目的成本。這種風(fēng)險可能會導(dǎo)致社會資本方不得不更改可行性研究報告，甚至是對項目做出重大調(diào)整，從而增加整個項目的時間成本和資金成本等[1]。同時，全省目前除?？?、瓊中以外，其余市縣尚未明確PPP組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或成立PPP中心，難以有效推動工作，這可能使政府對PPP項目的發(fā)起、識別、準(zhǔn)備缺少研究，導(dǎo)致PPP項目難以生成[2]。

（二）PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)和收益機(jī)制不合理

PPP參與方之間合理的分擔(dān)項目風(fēng)險是確保PPP項目順利實施的關(guān)鍵性因素。由于PPP 項目參與者眾多，有關(guān)各方的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)各不相同，風(fēng)險承受的意愿和能力也存在差異，在項目前期私人投資者和公共部門之間常常需要就項目風(fēng)險如何分配進(jìn)行談判[3]。各方都希望通過最小的成本，承擔(dān)最小的風(fēng)險同時獲得最大的效益，這就可能會導(dǎo)致風(fēng)險分擔(dān)與收益不對稱。如有的項目政府承擔(dān)過多的風(fēng)險，導(dǎo)致社會資本在PPP項目中承擔(dān)較低的風(fēng)險，并獲得相對較高的回報；有的項目社會資本承擔(dān)過多的風(fēng)險，卻由于政府部門的強(qiáng)勢等獲得較低的投資回報，最終導(dǎo)致社會資本方可能通過降低項目質(zhì)量、過度壓縮成本等來彌補(bǔ)其承擔(dān)的高風(fēng)險。因此，一般情況下，只要項目參與方承擔(dān)的風(fēng)險與其獲得的回報不對稱，都會影響政府與社會資本的長期合作。

（三）PPP項目的規(guī)模較小且融資困難

部分PPP項目由于規(guī)模較小，對社會資本方的吸引力較弱。海南省經(jīng)濟(jì)總量小，公共服務(wù)規(guī)模也相對較小，尤其是在市縣一級，受制于市場小、人口少、經(jīng)營收入少等因素，導(dǎo)致PPP項目對成熟的社會資本沒有吸引價值。如位于海南省樂東縣的千家鎮(zhèn)自來水供水工程項目，該項目總投資額為0.86億元；以及位于澄邁縣的金江鎮(zhèn)供水管網(wǎng)改擴(kuò)建工程，該項目投資總額為0.69億元等。這些項目的投資規(guī)模較小，而且位置較為偏僻，很難吸引那些資金為規(guī)模大、投資經(jīng)驗豐富的大企業(yè)進(jìn)行投資。

投融資困難是制約PPP項目落地實施的重要因素。2015年海南省擬選入PPP項目庫有48項，總投資67742億元，但是在PPP模式的法律法規(guī)和政府履約能力尚不健全的情況下，PPP模式又存在資金投入量大、回收周期長、投資收益不確定性等特點(diǎn)，同時考慮到政府的履約能力，這使得金融機(jī)構(gòu)很難接受如此長時間的融資，最終導(dǎo)致項目融資難的問題。

（四）PPP項目在實施過程中存在信息不對稱的問題

由于PPP項目的建設(shè)周期較長、投資規(guī)模較大、復(fù)雜性較高等特點(diǎn)，項目公司必須聘請專業(yè)的財務(wù)、管理、法律等咨詢機(jī)構(gòu)對項目進(jìn)行規(guī)劃，制定項目的實施方案、財政承受能力論證報告、物有所值報告等，并通過專家評審，確定項目是否具有可行性。但咨詢公司在編寫政府的財政承受能力的過程中獲取部分財政數(shù)據(jù)會有一定的困難，導(dǎo)致信息不對稱的問題，因此，咨詢公司對于部分內(nèi)容只能憑借其經(jīng)驗或者參考其他類似項目的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析論證，同時在編制財務(wù)模型的過程中，許多的數(shù)據(jù)都只是對未來的預(yù)測，如運(yùn)營成本、收入等，只具有一定的參考價值，并不足以作為PPP項目未來收益的支撐[4]。

（五）PPP項目的參與方之間欠缺誠信

政府和社會資本的長期合作是建立在雙方依法履約的基礎(chǔ)上。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些地方政府存在以財政困難、法律變更等為由，不履行合同規(guī)定的義務(wù)甚至違反合同的情況。也有些地方政府由于經(jīng)驗不足及缺乏專業(yè)的人才導(dǎo)致沒有及時發(fā)現(xiàn)合同中不合理的條款，事后發(fā)現(xiàn)自身無法承受而被迫違約。依據(jù)合同規(guī)定，對地方政府的違約行為可向司法部門提起訴訟，但大多數(shù)企業(yè)考慮到未來的公司發(fā)展需要而放棄走法律程序。有的企業(yè)以超低的價格參與PPP項目的公開招標(biāo)，中標(biāo)后以各種理由如退出等相威脅要求提高價格，由于PPP項目大都涉及到公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府無法承擔(dān)項目中斷的后果，往往在博弈中處于被動地位?？傊?，不管是政府方還是社會資本方，任何一方存在信用問題都會影響雙方長期合作的信心[5]。

三、政策建議

（一）完善PPP模式的相關(guān)政策法規(guī)

借鑒國內(nèi)外PPP模式相關(guān)政策法規(guī)，結(jié)合海南省實際情況，制定并完善相關(guān)政策法規(guī)，明確PPP 的應(yīng)用范圍、政府審批權(quán)限、PPP項目參與方的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險分擔(dān)框架、退出機(jī)制、糾紛處理機(jī)制等，建立較為完善的PPP 法律框架，同時努力構(gòu)建一套完整的PPP 政策體系，覆蓋PPP項目所涉及到的規(guī)劃、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管、維護(hù)等各個環(huán)節(jié)，加強(qiáng)部門間的相互配合與協(xié)調(diào)。另外，要使各級政府盡快成立專門的PPP項目管理中心，并大力引進(jìn)PPP專業(yè)人才，對PPP項目進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和專業(yè)操作，保證PPP項目的順利實施。

（二）優(yōu)化PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)和利益共享的合作機(jī)制

政府部門和社會資本由于角色不同而具有不同的風(fēng)險偏好和目標(biāo)，因此，在簽訂合同時要充分考慮各方的優(yōu)勢及風(fēng)險偏好，對項目風(fēng)險進(jìn)行合理的分配，同時，要權(quán)衡各參與方的利益，力求各方在PPP項目的實施過程中達(dá)到合作共贏的目的。如在風(fēng)險分配方面，要全面考慮可能發(fā)生的風(fēng)險，并堅持風(fēng)險分配的原則；在利益分配方面，要堅持風(fēng)險與收益成正比的原則，制定一個合理的收益區(qū)間，以激發(fā)社會資本投資的積極性，同時要根據(jù)市場形勢的變化，對收益區(qū)間進(jìn)行調(diào)節(jié)。社會資本參與公共投資并不是為了公益目的，資本逐利的特性并沒有改變，因此，建立PPP 項目長期穩(wěn)定與合理的回報機(jī)制十分重要[6]。一般情況下，企業(yè)進(jìn)行投資的內(nèi)部收益率應(yīng)保證在8%左右，但政府在與社會資本方進(jìn)行談判時往往想把回報率控制在6%左右，這就會降低社會資本方投資的積極性。因此，政府方應(yīng)針對不同的PPP項目給予社會資本方一個相對合理的回報率，以保證PPP項目的高效率和高質(zhì)量。

（三）拓寬PPP項目的融資渠道

由于PPP項目一般都具有投資規(guī)模大、建設(shè)期限長的特點(diǎn)，這就使銀行等金融機(jī)構(gòu)對風(fēng)險管理有更高的要求，因此，可以對同一個PPP項目分階段進(jìn)行融資。如在PPP項目的高風(fēng)險階段，應(yīng)保證金融機(jī)構(gòu)擁有某種形式的擔(dān)保，并給予與高風(fēng)險對應(yīng)的高回報率。同時，政府可以成立PPP項目的擔(dān)保基金，不僅可以降低銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款給社會資本的顧慮，也可以增加社?；稹⒈ｋU基金等投資的信心。

（四）完善PPP項目的信息披露機(jī)制

為了解決PPP項目信息不透明和不對稱對的問題，政府應(yīng)該在制度上明確PPP項目的信息披露規(guī)定。同時，可以將PPP項目的履約情況納入現(xiàn)行地方政府的行政考核中，以降低PPP項目在實施過程中的各種風(fēng)險。另外，可將PPP 模式與互聯(lián)網(wǎng)金融相結(jié)合，資金供求雙方可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺完成信息甄別、匹配、定價和交易，一方面借助互聯(lián)網(wǎng)公開透明、面向公眾、快捷便利的優(yōu)勢在公共政策上發(fā)揮社會化功能，不斷激發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)新力，另一方面可以借助互聯(lián)網(wǎng)金融有效吸引社會資本，達(dá)到整合民眾的閑散投資、降低交易成本、減少信息不對稱、降低投資門檻、減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)等目的[7]。

四、總結(jié)

PPP模式不僅是一種融資手段，同時也是一種全新的管理理念，它是將政府在戰(zhàn)略制定方面的優(yōu)勢與社會資本在管理效率、技術(shù)創(chuàng)新方面的優(yōu)勢結(jié)合起來，在政府和社會資本之間建立一種平等、契約、誠信、共贏的合作機(jī)制?？偟膩碚f，海南省要實現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)發(fā)展，不僅需要政府在政策上的大力支持，還要讓企業(yè)適當(dāng)盈利，保證其積極參與，同時PPP項目的參與方都要以誠信為基礎(chǔ)，在公平合理的合同體制下，保證PPP項目的高效運(yùn)行，最終達(dá)到各方的合作共贏。

（特約編輯：苗啟虎）

參考文獻(xiàn)：

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