新型城市化背景下的宅基地使用權(quán)權(quán)利束研究

【摘要】快速新型城市化過程中城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村改革發(fā)展與現(xiàn)行的宅基地權(quán)利制度規(guī)定不協(xié)調(diào)產(chǎn)生了諸多問題。本文從問題入手，分析了這些問題的根源在于宅基地使用權(quán)權(quán)利束的不完善。經(jīng)過分析提出構(gòu)建宅基地使用權(quán)權(quán)利束的建議。

【關(guān)鍵詞】宅基地使用權(quán)；權(quán)利束； 租賃權(quán)；地役權(quán)

2015年中國城市化率突破58%，浙江省更是達(dá)到65.8%，高出全國平均水平近8個(gè)百分點(diǎn)?！笆濉睍r(shí)期浙江推進(jìn)新型城市化的主要目標(biāo)是，加快形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本格局?？焖傩滦统鞘谢^程中城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村改革發(fā)展與現(xiàn)行的宅基地權(quán)利制度規(guī)定不協(xié)調(diào)產(chǎn)生了諸多問題。這些問題的出現(xiàn)歸其原因?yàn)檎厥褂脵?quán)的權(quán)利現(xiàn)狀無法滿足新型城市化的發(fā)展需要，也即宅基地使用權(quán)的權(quán)利束不完整、不清晰。

1、宅基地使用權(quán)存在問題

宅基地大量閑置。宅基地閑置已經(jīng)是一個(gè)普遍的社會(huì)現(xiàn)象，造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。在快速城市化過程中，農(nóng)村人口快速向城市轉(zhuǎn)移，如農(nóng)轉(zhuǎn)非、在城市購房長期定居、進(jìn)城務(wù)工定居等，農(nóng)村房屋不再居住而長期空置。農(nóng)民建新房通常都向村的外圍擴(kuò)展，建好新房后往往就拋棄老房子。農(nóng)村建設(shè)本身缺乏有序的規(guī)劃，不但布局亂，而且面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成宅基地的大量閑置。造成這些問題的根源在于宅基地使用權(quán)無有價(jià)值的合適的退出途徑，如宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式退出。

宅基地房屋市場價(jià)值缺乏。宅基地及地上房屋一直被認(rèn)為是村民最大的資產(chǎn)所在，其總造價(jià)高，往往需要村民儲(chǔ)蓄多年。然而宅基地及地上房屋，按照現(xiàn)行的規(guī)定受讓對(duì)象只能為集體經(jīng)濟(jì)組織成員中宅基地面積不超標(biāo)的人員。這一規(guī)定極大的限制了受讓人群數(shù)量，無法形成有效的市場需求，也即無法正常的有效轉(zhuǎn)讓，以實(shí)現(xiàn)其合理的市場價(jià)值。在資金緊張時(shí)，以家里房產(chǎn)為抵押獲取銀行融資是常見的行為，而作為村民最大資產(chǎn)的宅基地及地上房屋無法設(shè)定抵押以獲得銀行的貸款，因?yàn)檎丶暗厣戏课轃o法有效的轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)糾紛的案件頻繁，為社會(huì)熱點(diǎn)問題。主要原因是房產(chǎn)房屋升值較大，房屋拆遷涉及巨額的拆遷補(bǔ)償款等，訴訟中，對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承效力爭論較大。宅基地使用權(quán)和地上房屋向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人轉(zhuǎn)讓是否有效；宅基地使用權(quán)和地上房屋是否對(duì)外擔(dān)保，設(shè)定抵押權(quán)。這些問題在司法實(shí)踐中存在爭議，其本質(zhì)上是對(duì)宅基地使用權(quán)各項(xiàng)權(quán)利界定不清。

2、問題根源是宅基地使用權(quán)權(quán)利不完善

宅基地使用權(quán)制度經(jīng)歷了多次變遷，按照最新的《物權(quán)法》為 “宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。宅基地使用權(quán)具有以下特征：宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)和使用主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，具有身份性，城鎮(zhèn)居民取得宅基地的前提是將戶口遷入該集體經(jīng)濟(jì)組織；宅基地的用途為使用權(quán)人建造住宅及相關(guān)附屬設(shè)施；宅基地使用權(quán)只能一戶一宅，具有規(guī)劃限制、面積限制；宅基地使用權(quán)具有無償無期限性，這點(diǎn)明顯的區(qū)別于國有建設(shè)用地使用權(quán)的有償有期限使用。

宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。依據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》第62條、《物權(quán)法》第155條及有關(guān)政策，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需同時(shí)具備以下條件：轉(zhuǎn)讓人與受讓人為同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員；轉(zhuǎn)讓行為征得集體經(jīng)濟(jì)組織同意。

宅基地使用權(quán)的繼承。依據(jù)《繼承法》第3條，宅基地之上的房屋屬于公民個(gè)人私有的房屋，應(yīng)當(dāng)允許繼承。而在房地一致原則下，宅基地與地上房屋不可分，宅基地應(yīng)當(dāng)也可以繼承。然而繼承人可能是非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，甚至城鎮(zhèn)居民。

宅基地使用權(quán)的抵押。《擔(dān)保法》第37條規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。但《擔(dān)保法》第34條規(guī)定抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押?！段餀?quán)法》第18條規(guī)定“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押?！闭氐厣戏课菰O(shè)立抵押權(quán)時(shí)，按照物權(quán)法的此條規(guī)定，宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)一并抵押。

3、宅基地使用權(quán)權(quán)利束建議

筆者認(rèn)為宅基地使用權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，基于集體土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)包括轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)、地役權(quán)等。

宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)放開宅基地使用權(quán)受讓對(duì)象必須為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的限制。允許非集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓，可以極大地增加買家的數(shù)量，有利于宅基地及地上房屋在轉(zhuǎn)讓時(shí)充分體現(xiàn)市場公允價(jià)值，體現(xiàn)宅基地及地上房屋的資產(chǎn)性。

宅基地使用權(quán)租賃權(quán)。土地使用權(quán)出租根據(jù)條例，其定義為土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。宅基地是在集體土地所有權(quán)下，從用地性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)為居住用地，因此宅基地使用權(quán)租賃只要滿足居住使用，不得用于生產(chǎn)、經(jīng)營性使用即可。宅基地本身無期限限制，因而租賃期限不超過合同法的最高年限即可。

宅基地使用權(quán)抵押權(quán)。按照現(xiàn)行規(guī)定房屋本身可以設(shè)定抵押權(quán)，但宅基地使用權(quán)是不能設(shè)定抵押權(quán)的。在房地一致原則，地上建筑物、其他附著物抵押時(shí)，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押，抵押權(quán)的設(shè)立及于房地整體。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押權(quán)。

宅基地使用權(quán)繼承權(quán)。宅基地地上房屋為私人所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按照繼承法等規(guī)定依法可以繼承。在房地一致的原則下，應(yīng)當(dāng)突破宅基地使用權(quán)的繼承以集體經(jīng)濟(jì)組織成員為前提的限制，允許宅基地使用權(quán)自由繼承。

宅基地使用權(quán)地役權(quán)。地役權(quán)為使用自己不動(dòng)產(chǎn)的便利或提高其效益而按照合同約定利用他人不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利。宅基地使用權(quán)可單獨(dú)或與地上建筑物、購物物一起設(shè)立地役權(quán)?？苫诤贤O(shè)立，也可通過遺囑、時(shí)效、繼承等方式設(shè)立。

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