曹縣仵樓鎮(zhèn)農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的調(diào)查與思考

摘 要 人多地少是我國的基本國情，因此土地對我國農(nóng)民具有特殊意義，是保障農(nóng)民生存的命脈。近年來，國家大力推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展迅猛、大力建設(shè)社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程加速等各種背景條件的急速變化，“三農(nóng)”問題愈發(fā)突顯，已經(jīng)從一定程度上制約了現(xiàn)階段農(nóng)村土地制度改革，土地管理制度亟待創(chuàng)新。在借鑒現(xiàn)有研究成果和方法的基礎(chǔ)上，采用理論與實證分析互相結(jié)合的方法，通過部分地區(qū)農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐探索為例，對目前農(nóng)村集體農(nóng)用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行較為深入和系統(tǒng)的綜述性研究。

關(guān)鍵詞 集體用地；使用權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)制度；農(nóng)民意愿

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.23.035

1 研究背景

1.1 農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要意義

第一，隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和社會發(fā)展的需求，如何讓土地這一基本資源升值，就顯得愈加重要。為此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)、合理的農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，用于實現(xiàn)土地資源的合理配置與潛在價值[1]。

第二，流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)有利于擴(kuò)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，降低生產(chǎn)成本[2]。在目前的市場經(jīng)濟(jì)的前提條件下，實行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度后，農(nóng)民在保留自己承包權(quán)的前提下，以自身利益為前提，將無力耕種或不愿耕種的土地流轉(zhuǎn)出去，土地調(diào)整的決策權(quán)爭取分散到各個農(nóng)戶，有利于促進(jìn)土地的適度集中和規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)。

第三，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系需要完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)用土地使用權(quán)的再分配和優(yōu)化過程就是農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，在保留特殊農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，讓專業(yè)人士專門集中經(jīng)營土地。

1.2 農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式

第一，轉(zhuǎn)包將自己的承包地，通過協(xié)商，轉(zhuǎn)包給專業(yè)人士經(jīng)營，然后自己收取一定的租金，或由轉(zhuǎn)入戶承擔(dān)糧食定購任務(wù)。缺乏勞力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)戶基本上是轉(zhuǎn)出戶。

第二，租賃。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的相關(guān)人員，租用該地區(qū)的土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并支付一定的費用。鼓勵和支持經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的種植大戶作為承租人，承租人可以租用已經(jīng)不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)戶的土地。

第三，承租轉(zhuǎn)包或返包。流轉(zhuǎn)形式有兩種情況，一是農(nóng)村集體從無力經(jīng)營土地的農(nóng)戶那里租回承包地，再轉(zhuǎn)包給專業(yè)人士，以提高土地經(jīng)營規(guī)模效益；二是公司以一定的價格將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地承租過來，再對所租土地進(jìn)行規(guī)劃，進(jìn)行農(nóng)田基本設(shè)施建設(shè)，然后再切塊承包給農(nóng)戶耕種。

2 研究過程及分析

2.1 研究過程

一是利用網(wǎng)絡(luò)、圖書館等資源，在閱讀大量文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，掌握相關(guān)的使用權(quán)流轉(zhuǎn)概念，集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式，及國家發(fā)布的有關(guān)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最新政策[3]。

二是通過實地走訪，問卷調(diào)查，個別交談等方式獲取具體、真實的調(diào)查材料和數(shù)據(jù)。

三是對獲取的資料進(jìn)行分析、整理，并提出相關(guān)建議。

2.2 實地走訪調(diào)查

對象一：曹縣仵樓鎮(zhèn)旗桿莊村支書張同玉。集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式：曹縣秋生種植專業(yè)合作社。土地來源：本村，共150多戶，除六七戶的約1.33 hm2土地未流轉(zhuǎn)，其余都已入社。種植面積：超過33.33 hm2。種植作物：玉米、小麥。種植方式：機械化程度較高，節(jié)省1/3左右。合同書：一式三份，自己留一份，農(nóng)戶一份，上報鎮(zhèn)統(tǒng)計站一份。合同期限：2012-2028年。租金：麥子900 kg/（667 m2·a）。分紅：去除租金外，80%由合作社成員分紅，20%作為合作社資源支配。

對象二：曹縣仵樓鎮(zhèn)元堯莊村支書王福軍。集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式：種植大戶承包。土地來源：本村不到200戶。種植面積：9.33 hm2，其中有自家0.67 hm2。種植作物：玉米、小麥，2016年開始種植洋蔥。種植方式：個人家庭種植，土地利用率比原來高，機械化程度較高，農(nóng)用機器自己家有，花費節(jié)省1/2。合同書：一式兩份，農(nóng)戶集體一份，上報鎮(zhèn)統(tǒng)計站一份。合同期限：2012-2028年。租金：660元/（667 m2·a）。

對象三：曹縣仵樓鎮(zhèn)元堯莊村支書王福軍。集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式：三元合作社。土地來源：本村80%的農(nóng)戶。種植面積：113.33～120 hm2，村里土地有253.33～266.67 hm2。種植作物：玉米、小麥。種植方式：集體耕種，機械和人工種植。合同書：一式兩份，農(nóng)戶集體一份，上報鎮(zhèn)統(tǒng)計站一份。合同期限：2012-2028年。利潤分紅：利潤約為800元/（667 m2·a），80%為農(nóng)戶分配，另外20%為村集體所有。

2.3 根據(jù)調(diào)查問卷進(jìn)行的農(nóng)戶集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)意愿分析

發(fā)放問卷300份，收回223份，有效回收率74.3%。從調(diào)查問卷結(jié)果統(tǒng)計中可得：人均土地面積667 m2以上的占比為46%；人均年收入8 000元以下的占比80%；大部分人對于農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還處于只是聽說，但不了解的階段；土地大部分都還是全部自耕；但村民對于大企業(yè)如蔬菜種植到村租用土地還是有64%的比例愿意出租；與村里其他人進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓、出租、入股和互換時，也是以口頭形式或合同契約進(jìn)行；有70%的人擔(dān)心土地被他人使用后會造成土地?fù)p耗、污染，不利于自己以后的使用；83%的村民對村委是否有提及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)的相關(guān)事項表示沒有聽過或聽過但不了解。

2.4 目前農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

第一，集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)認(rèn)識不足，很多地方對于集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)缺乏正確的認(rèn)識，重視程度不夠。一是目前，農(nóng)村大多數(shù)地區(qū)對養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系還不夠完善，導(dǎo)致農(nóng)民非常依賴土地，小農(nóng)思想嚴(yán)重，不愿意將自己的土地轉(zhuǎn)讓出去。二是農(nóng)村基層對集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還是不很重視。部分基層干部也不是很重視相關(guān)的政策法規(guī)，造成農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地缺乏政府的幫助，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管不到位。三是農(nóng)民文化程度普遍不高，非常依賴國家財政補貼，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展導(dǎo)致城鎮(zhèn)擴(kuò)建或因為國家重點工程實施，導(dǎo)致部分農(nóng)民承包地被征用后不能及時拿到補償費。

第二，集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。一是大多數(shù)合同不規(guī)范或根本沒有簽署合同，農(nóng)民對于合同的認(rèn)識不足，大多數(shù)都是通過口頭約定實現(xiàn)的，即使部分簽署了相關(guān)的合同，合同的內(nèi)容也不夠規(guī)范，也沒有明確規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。二是部分承包方借合同不規(guī)范，經(jīng)常出現(xiàn)逃債等情況，或未經(jīng)相關(guān)部門審批，就擅自改變土地的使用性質(zhì)。三是合同主體不明確。很多地區(qū)都是以村組織名義簽署合同，合同的書體沒有明確到具體哪一位農(nóng)民身上；甚至部分村組織在未征得農(nóng)民本人的同意的情況下，就擅自將農(nóng)民手中的土地轉(zhuǎn)讓。

第三，土地規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大，很多地方農(nóng)村中的青壯年勞動力紛紛外出務(wù)工，剩余的勞動力老齡化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，以至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、老齡化嚴(yán)重，導(dǎo)致生產(chǎn)力不足，很多土地閑置。此外，沒有形成規(guī)?；?。絕大部分土地沒有進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，都是各自為戶，沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，農(nóng)田基礎(chǔ)水利設(shè)施較差，大型機械無法進(jìn)入，極大地限制了農(nóng)機使用率和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科技的推廣，導(dǎo)致規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。

2.5 影響農(nóng)戶參與集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的因素

經(jīng)濟(jì)效益因素：主要包括流轉(zhuǎn)價格，生活是否改善和收益分配等方面。傳統(tǒng)觀念影響：土地作為農(nóng)戶家庭生存與發(fā)展最基本的物質(zhì)資料，形成了現(xiàn)在廣大農(nóng)民根深蒂固的戀土情結(jié)與惜土心理，很多農(nóng)民都存在著“守田為安”的傳統(tǒng)觀念，因此土地轉(zhuǎn)出的意愿較低。勞動力因素：其中勞動力及勞動技能的缺乏在很大程度上促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)。自然地理條件因素：自然地理條件的好壞影響著土地經(jīng)濟(jì)價值的高低，影響著農(nóng)戶集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意愿。其他因素：包括年齡，政策宣傳不到位等。

3 研究結(jié)論與政策建議

3.1 研究結(jié)論

從農(nóng)戶家庭特征角度來看，勞動力人均耕地占有量和勞動力平均受教育程度的提升都會促進(jìn)農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；勞動力平均年齡越大，農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)出的意愿就越強，而男性勞動力比重的增加及農(nóng)戶對于農(nóng)田生態(tài)補償政策認(rèn)知程度的提高均會降低農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)出意愿。

從區(qū)域角度來看，農(nóng)戶家庭土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以帶動非農(nóng)就業(yè)，將農(nóng)村勞動力引向城鎮(zhèn)，推動農(nóng)戶家庭農(nóng)地流轉(zhuǎn)；同時，技術(shù)進(jìn)步可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，為農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營提供物質(zhì)和技術(shù)支撐，農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)相輔相成、互相促進(jìn)；農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的改善會加快農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)，耕地細(xì)碎度偏高會促使農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，改善現(xiàn)有分散狀態(tài)。

整體來看，農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為基本符合家庭勞動力條件和地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，是理性思考的結(jié)果，農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)入或轉(zhuǎn)出對農(nóng)戶家庭福利并沒有決定性作用，農(nóng)戶根據(jù)只有自身實際情況選擇適合的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，才能有效提升經(jīng)濟(jì)水平。

3.2 規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策建議

提高認(rèn)識，基層政府在集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中要找準(zhǔn)自己的位置，做好服務(wù)，不能過度干預(yù)；同時，強調(diào)進(jìn)一步完善落實黨的農(nóng)村土地政策，完善相關(guān)的法律規(guī)范，保切實有效地保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益；并加大相應(yīng)政策的宣傳力度。

完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制，引導(dǎo)農(nóng)戶有序地流轉(zhuǎn)農(nóng)地，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該保障農(nóng)民權(quán)益為前提條件，探索一條長效的機制，通過市場手段來調(diào)節(jié)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)[4]。積極切實地做好對農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同在問題處理方面的跟蹤、調(diào)解和仲裁等工作，切實有效地保障集體農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作公開、公正、公平與合理。

完善農(nóng)村社會保障制度，免除農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地后顧之憂。農(nóng)戶是否流轉(zhuǎn)農(nóng)地在一定程度上取決于地區(qū)政策措施、經(jīng)濟(jì)水平等，政府應(yīng)著力增加財政投入，進(jìn)一步擴(kuò)大社保、養(yǎng)老保險的農(nóng)村覆蓋率，同時設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)專項經(jīng)費，保障流轉(zhuǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展。

保障權(quán)利。在不改變土地相知的前提下，嚴(yán)禁改變土地用途，嚴(yán)禁損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，在擁有長期而有保障的承包經(jīng)營權(quán)的前提下，農(nóng)民才不會因擔(dān)心失去土地而不愿意流轉(zhuǎn)土地。因此，保障農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)是非常重要的政策線。

把握原則，農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要有以下四條基本原則：群眾自愿原則，依法有序原則，平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)原則，規(guī)范操作原則。

積極引導(dǎo)勞動力積極、有序地流動和轉(zhuǎn)移，提高集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘮U(kuò)張的作用。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的關(guān)鍵，應(yīng)準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和集中的趨勢，認(rèn)識到擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的根本途徑在于減少農(nóng)民，只有農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移后，集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)才順理成章，水到渠成。

規(guī)范合同，農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系一旦確定，就必須簽訂具有法律效應(yīng)的書面合同，并上報給所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級組織的相關(guān)部門進(jìn)行備案。相關(guān)部門應(yīng)對現(xiàn)有集體農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行不定期檢查，沒有簽署相應(yīng)的合同的或者對私下流轉(zhuǎn)的土地，應(yīng)督促其補辦有關(guān)手續(xù)。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：趙中正）