項(xiàng)目制與政府行為

摘 要：項(xiàng)目制不僅是一種行政體系的技術(shù)治理手段，也是國(guó)家體制衍生出的一種實(shí)踐性的制度形式，而在實(shí)踐中，作為實(shí)踐主體的基層政府會(huì)根據(jù)自身的科層地位和地方利益而進(jìn)行包裝、變通、共謀項(xiàng)目和釣魚(yú)工程來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目制定。項(xiàng)目制作在治理體系中是一種有效的治理手段，并會(huì)繼續(xù)運(yùn)用，但是其衍生出的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)更值得關(guān)注，這種技術(shù)性和風(fēng)險(xiǎn)性為理解中國(guó)社會(huì)的變遷提供了一個(gè)可能的視角。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目制；基層政府；政府行為；治理手段；系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，政府與市場(chǎng)始終是決定著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體格局的兩大主導(dǎo)性因素，其中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系從不缺少經(jīng)典社會(huì)學(xué)家的分析，而近幾年興起的“項(xiàng)目制”也具有類似的研究意義。新世紀(jì)以來(lái)，“項(xiàng)目”和“項(xiàng)目制”已經(jīng)滲透和浸染著中國(guó)體制內(nèi)的方方面面。從政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付到拉內(nèi)需的市場(chǎng)刺激計(jì)劃再到學(xué)術(shù)科研的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，今日之項(xiàng)目制已經(jīng)不單指某個(gè)項(xiàng)目的操作行為，也非單指項(xiàng)目化管理的各類規(guī)章制度，而更是一種能夠?qū)闹醒氲降胤降母鲗蛹?jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來(lái)的治理模式。但是，本文的關(guān)注點(diǎn)并非項(xiàng)目制本身，而是從項(xiàng)目制與制度邏輯入手，通過(guò)梳理已有文獻(xiàn)涉及的相關(guān)田野資料并結(jié)合我們于2014年春夏兩季在上?；鶎又卫碚{(diào)研中的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)建立項(xiàng)目制邏輯驅(qū)動(dòng)下作為中間層的基層政府對(duì)上對(duì)下的三級(jí)分析體系。首先探討基層政府在上級(jí)政府的項(xiàng)目制“指揮棒”下對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和執(zhí)行行為；其次探討基層政府以項(xiàng)目制為“抓手”來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村村委會(huì)進(jìn)行控制和動(dòng)員行為；最后通過(guò)小結(jié)與討論來(lái)回應(yīng)文章的主題和思路并提出自己的思考與看法。在本文的分析框架中，形成上級(jí)政府、基層政府和村委會(huì)三級(jí)行動(dòng)體系。

二、“包裝”與“變通”：對(duì)上策略

從項(xiàng)目制的產(chǎn)生背景和制度環(huán)境角度而言，“項(xiàng)目”在操作層面上看起來(lái)是一個(gè)“自上而下”正式給予的轉(zhuǎn)移之物， 但是項(xiàng)目制的競(jìng)爭(zhēng)性爭(zhēng)取的特性就決定了它具有“自下而上”運(yùn)作的特質(zhì)，那么基層政府又將采取怎樣的行動(dòng)策略來(lái)加以應(yīng)對(duì)呢？從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，存在著兩種情景：主動(dòng)去爭(zhēng)取或選擇性執(zhí)行。對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，面臨“項(xiàng)目制”只有兩種“最優(yōu)”選擇。一種情形是基層政府去積極地爭(zhēng)取項(xiàng)目，發(fā)揮自己的主動(dòng)性去獲得由“項(xiàng)目效應(yīng)”伴生的預(yù)期的行動(dòng)利益，這就必然會(huì)出現(xiàn)“跑項(xiàng)目”的行動(dòng)策略；另一情形是基層政府有選擇性的執(zhí)行項(xiàng)目，特別是對(duì)于那些“虧本的買賣”，再加上自己運(yùn)作“項(xiàng)目”的能力有限，最優(yōu)的行動(dòng)就是“躲項(xiàng)目”，但是上級(jí)項(xiàng)目那就是政治任務(wù)，不想做也得做，既然如此那就不如選擇性地來(lái)做。

（一）激勵(lì)機(jī)制與“包裝”

項(xiàng)目制意味著有一大筆專項(xiàng)資金，并且其使用方法并不受現(xiàn)有預(yù)算政策和財(cái)政紀(jì)律的監(jiān)督，這對(duì)于“缺糧少餉”的基層政府來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)“香餑餑”，其預(yù)期收益在理論上是很大的，故而值得去“干一場(chǎng)”?！案沙闪恕奔仁且粋€(gè)政績(jī)工程又是一種獲益行動(dòng)。當(dāng)上級(jí)政府手中有了項(xiàng)目，那就需要用競(jìng)投標(biāo)的市場(chǎng)邏輯來(lái)“發(fā)包”，因?yàn)轫?xiàng)目并不存在普惠的特征， 必須以競(jìng)爭(zhēng)的方式獲得。在這樣的項(xiàng)目環(huán)境下，競(jìng)爭(zhēng)的主體就出現(xiàn)了多元化趨勢(shì)。但是，對(duì)于上級(jí)政府來(lái)說(shuō)誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣實(shí)屬存在著信息不對(duì)稱問(wèn)題，那么，這就為項(xiàng)目“包裝”提供了巨大的生存空間，從而也導(dǎo)致“包裝”成為一種理性的行動(dòng)策略。馮猛（2009）以東北特拉河農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)為案例，詳細(xì)地講述了該鎮(zhèn)以發(fā)展大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)為行動(dòng)理由的項(xiàng)目包裝行為，在該鎮(zhèn)政府項(xiàng)目申請(qǐng)過(guò)程中，鎮(zhèn)政府將大鵝養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈條上的每個(gè)流程都包裝成為項(xiàng)目，以此向上級(jí)政府申請(qǐng)資金，并且通過(guò)虛報(bào)數(shù)量、政績(jī)化、文件化、媒體宣傳、迎合上級(jí)政府項(xiàng)目需要等一系列手段來(lái)提高項(xiàng)目申請(qǐng)的成功率。在這個(gè)案例中，經(jīng)過(guò)一系列的操作而使項(xiàng)目成功上馬，在獲得上級(jí)政府的項(xiàng)目許可之前，“包裝”就成為一種很好的行動(dòng)策略。

（二）對(duì)上負(fù)責(zé)制與“變通”

凡事都具有兩面性。項(xiàng)目既可能是“香餑餑”，也可能是“燙手山芋”，因?yàn)椤澳缅X是要干事”的，更重要的是還有嚴(yán)格的監(jiān)督和驗(yàn)收制度。但是，在當(dāng)前的行政體系中，對(duì)于上級(jí)的項(xiàng)目任務(wù)那是不能隨便推卸的，這關(guān)乎著上級(jí)的權(quán)威和對(duì)下的考核，更重要的是中國(guó)政府關(guān)系遵循的是對(duì)上負(fù)責(zé)制，對(duì)于上級(jí)組織交給的任務(wù)下級(jí)需要無(wú)條件地執(zhí)行。當(dāng)面對(duì)這樣的難題，“躲項(xiàng)目”成為最好的選擇，但是躲是躲不過(guò)去的，那么只能“迎面而上”。在這樣的“倒逼”機(jī)制下，基層政府免不了和上級(jí)政府“談判”，但是又要對(duì)上負(fù)責(zé)，所以基層政府利益損失最小并且把風(fēng)險(xiǎn)降到最低的行動(dòng)策略就是“變通”。王漢生等（1997）把“變通”作為一種制度運(yùn)作的方式來(lái)分析，作為一種治理制度的“項(xiàng)目制”，在其以具體的“項(xiàng)目”運(yùn)行的過(guò)程中，作為該項(xiàng)目執(zhí)行主體的基層政府，當(dāng)面對(duì)接項(xiàng)目不劃算而不接項(xiàng)目上面一關(guān)過(guò)不去的兩難困境時(shí)，它必須根據(jù)外部環(huán)境做出一定程度的調(diào)整從而更好地來(lái)應(yīng)對(duì)新的環(huán)境。因?yàn)轫?xiàng)目制的制定權(quán)高度集中的特性，導(dǎo)致正式形式的項(xiàng)目制只能是粗線條的。

三、向下發(fā)包：基層政府的項(xiàng)目策略

在中國(guó)的行政架構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國(guó)最基層的政府，由于體制強(qiáng)大的“含化”作用，從而把本應(yīng)該屬于村民自治范疇的村委會(huì)變?yōu)橄录?jí)政府，又由于村委會(huì)需要鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，這就為項(xiàng)目制的運(yùn)行提供了現(xiàn)實(shí)和制度基礎(chǔ)。由于鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村的狀況十分了解，這就基本解決了信息不對(duì)稱的問(wèn)題，而作為鄉(xiāng)村代表的村干部也對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期成果有個(gè)大體的把握。在這樣的環(huán)境中，一方面基層政府必須考慮村委會(huì)參與項(xiàng)目和執(zhí)行項(xiàng)目的利益而要把他們動(dòng)員起來(lái)，那么基層政府可以通過(guò)“共謀項(xiàng)目”的策略來(lái)增加項(xiàng)目制的“柔性”從而為項(xiàng)目最終的實(shí)現(xiàn)提供一個(gè)協(xié)商的基礎(chǔ)；另一方面基層政府推行項(xiàng)目進(jìn)村也有自己的“算盤”，因?yàn)榭梢杂庙?xiàng)目的形式來(lái)動(dòng)員基層民眾的力量從而達(dá)到政績(jī)工程，并且還可以動(dòng)用鄉(xiāng)村自己的力量來(lái)降低資源和資金的支付比例，那么“釣魚(yú)工程”就成為此種狀況下基層政府的行動(dòng)策略。

（一）共謀項(xiàng)目

在基層社會(huì)，正式制度之外的非正式關(guān)系為“剛性”制度的運(yùn)行提供了良好的“潤(rùn)滑劑”。在這個(gè)過(guò)程中，首先是基層政府掌握的財(cái)政資金需要以項(xiàng)目的方式支付，但項(xiàng)目的具體操作方案和細(xì)則是與下面的村委會(huì)協(xié)商互動(dòng)中明晰出來(lái)的，通過(guò)互相討論來(lái)形成某個(gè)項(xiàng)目具體的操作方案，通過(guò)下面提出適宜的建議和方案，基層政府加以確認(rèn)并最終形成項(xiàng)目，通過(guò)最終的落實(shí)和執(zhí)行來(lái)實(shí)行資金支付，從而使項(xiàng)目的完成帶有雙方“共謀”的性質(zhì)。共謀行為通常建立在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系與共謀行為是一個(gè)雙向互動(dòng)的過(guò)程：一方面，基層政府各個(gè)部門執(zhí)行政策的任務(wù)導(dǎo)致了對(duì)非正式行為、社會(huì)關(guān)系的需求和做法，為人們經(jīng)營(yíng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)提供了動(dòng)力；另一方面，隨之而來(lái)的行政關(guān)系“人緣化”又降低了共謀行為的成本代價(jià)，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了共謀行為。以此觀之，“共謀項(xiàng)目”就成為那種情形下最優(yōu)化的行動(dòng)策略。

（二）釣魚(yú)工程

在項(xiàng)目制的制度框架下，基層政府為了實(shí)現(xiàn)自己的利益而使項(xiàng)目得以推行，就必須考慮村民的需求和福利，做到“惠民”，從而為項(xiàng)目的推行創(chuàng)造合法性基礎(chǔ)。但是基層政府為了節(jié)省項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)而緩解財(cái)政壓力，“釣魚(yú)工程”就成為最好的行動(dòng)策略?；鶎诱贸龊苌俚囊徊糠仲Y金作為“誘餌”來(lái)鼓勵(lì)村委會(huì)用各種方式集資來(lái)完成某項(xiàng)工程，這項(xiàng)工程可以帶著“公共性”的名義來(lái)推行，這樣村委會(huì)動(dòng)員鄉(xiāng)村共同體投入人力和財(cái)力，或者動(dòng)用村級(jí)集體資產(chǎn)等方式來(lái)進(jìn)入工程中。例如，有的基層政府提出為愿意修路的村莊提供鋪設(shè)水泥所需的經(jīng)費(fèi)，而修路所需要的其他大量費(fèi)用（例如涉及修路的損失賠償）則必須由村委會(huì)自行尋找辦法去解決，并且由項(xiàng)目帶來(lái)的利益沖突也由鄉(xiāng)村內(nèi)部自己來(lái)解決，在一系列軟硬兼施和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)中，最終也會(huì)使項(xiàng)目得以完成。這種“釣魚(yú)工程”，一則它是打著公共性的名義實(shí)行“惠民工程”；二則也可以利用這個(gè)進(jìn)行政績(jī)工程宣傳并且也能應(yīng)對(duì)來(lái)自上面的考核。

四、小結(jié)與討論

本文以“項(xiàng)目制”為制度框架來(lái)分析在這一制度邏輯下基層政府的行為以及政府間的“三級(jí)”關(guān)系。在項(xiàng)目制的制度邏輯中，本文發(fā)現(xiàn)三級(jí)行動(dòng)主體的“四種策略”存在著談判協(xié)商，控制與反控制，以及正式權(quán)力的非正式運(yùn)用，這也為項(xiàng)目制的運(yùn)行提供了變動(dòng)空間。本文發(fā)現(xiàn)解讀項(xiàng)目制就是在解讀社會(huì)變遷，因?yàn)轫?xiàng)目制勾連著中國(guó)的行政體系和政府間關(guān)系，涉及政府和市場(chǎng)的關(guān)系，涉及社會(huì)治理的技術(shù)和手段。筆者認(rèn)為：首先，項(xiàng)目制仍然是當(dāng)前科層體系中有效的治理手段并出現(xiàn)持續(xù)效應(yīng)，因?yàn)橐粍t中央與地方的矛盾一直貫穿于中國(guó)官僚系統(tǒng)的始終，這種矛盾的張力形成了中國(guó)當(dāng)前的行政運(yùn)行體系的種種表現(xiàn)，而一事一議的項(xiàng)目制就是這種張力和矛盾的有效調(diào)適手段之一；其次，對(duì)于治理半徑比較大的地廣人多的大國(guó)來(lái)說(shuō)，很難實(shí)行精細(xì)化治理，項(xiàng)目制的特點(diǎn)和屬性致使治國(guó)策略對(duì)其具有極強(qiáng)的可嘗試性。但是，項(xiàng)目制的制度依賴也帶來(lái)了自身的兩面性。渠敬東等（2012）認(rèn)為它是從“總體性支配”到“項(xiàng)目治理”的治理轉(zhuǎn)型，代表的是現(xiàn)代化和合理化以及專業(yè)化和技術(shù)化，是從“管制型”到“服務(wù)型”社會(huì)治理的演變。而黃宗智等（2014）認(rèn)為，在實(shí)際運(yùn)作中“項(xiàng)目制”是逐利價(jià)值觀下所形成的權(quán)錢結(jié)合，并已初步凝固為一種堅(jiān)韌的治理體制，亟需警惕和改革。這兩種觀點(diǎn)仍然需要后續(xù)的田野調(diào)查和經(jīng)驗(yàn)分析，但是毋庸置疑的是項(xiàng)目和項(xiàng)目制在實(shí)踐中已然“走樣”。因?yàn)轫?xiàng)目制是政府制度設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，科層制的特點(diǎn)和理性化組織的要求使其提供的項(xiàng)目服務(wù)具有很強(qiáng)的同質(zhì)性和標(biāo)準(zhǔn)化色彩，往往無(wú)法做到有針對(duì)性地供給，并且借助于分級(jí)科層體制的管理方式，不但難以避免層級(jí)繁多的政府機(jī)構(gòu)因?yàn)樽陨淼睦娑`背公共利益，也很難針對(duì)地方的實(shí)際需求來(lái)運(yùn)作資金，更不能滿足基層民眾的多樣性、多層次的需求。由此看來(lái)，項(xiàng)目制的這種系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)是最值得關(guān)注的，而這種技術(shù)性和風(fēng)險(xiǎn)性為理解中國(guó)社會(huì)的制度變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型提供了一個(gè)可能的視角。

注釋：

本文初稿完成后，曾在2014年12月于中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院舉行的“田野調(diào)查·立身之本”第八屆研究生論壇上宣讀。感謝中央民族大學(xué)鄭文換博士、焦開(kāi)山博士對(duì)本文的建設(shè)性修改意見(jiàn)和論文評(píng)議。文責(zé)自負(fù)。

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作者簡(jiǎn)介：

賀勇，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院

徐鴻望，云南大學(xué)公共管理學(xué)院