我國(guó)公共文化治理的法治化訴求

摘 要：隨著我國(guó)“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一全面深化改革戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，在公共文化服務(wù)體系理論與實(shí)踐的探索下，將治理論應(yīng)用于其中，進(jìn)行公共文化治理成為其應(yīng)有之義。實(shí)現(xiàn)這一行動(dòng)需要加強(qiáng)法治化的建設(shè)，提高法治化水平，這是公共文化治理本質(zhì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要、公共文化治理結(jié)構(gòu)的需要，也是公共文化治理過程優(yōu)化的需要。

關(guān)鍵詞：治理；公共文化治理；法治化；路徑

審視我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)過程，不論在理論研究還是在實(shí)踐探索中都隱含著對(duì)于治理法治化的訴求。在國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)頂層設(shè)計(jì)之下，各地在探索公共文化服務(wù)體系實(shí)踐中都不同程度感受到法治化的欠缺成為推動(dòng)這一戰(zhàn)略行動(dòng)的重要障礙，特別是在構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)目標(biāo)提出之后，這一問題的解決與否直接關(guān)系到其進(jìn)程。

一、公共文化治理本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)需要法治化

在公共文化多元治理的現(xiàn)狀下，通過法治化建立實(shí)現(xiàn)多元主體有效參與成為公共文化治理未來發(fā)展的重要舉措。

（一）解決治理中協(xié)商成本高和行動(dòng)效率低下。在公共文化治理多元主體協(xié)商中，發(fā)揮多元主體的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化效應(yīng)，就成為內(nèi)在的要求，在此過程中就可能出現(xiàn)協(xié)商交易成本高的狀況。在我國(guó)公共文化服務(wù)資源分散于各個(gè)行政層級(jí)上的各個(gè)部門，例如文化部門、新聞廣電部門、體育部門等，從當(dāng)前政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)這一政策來看政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)的購(gòu)買主體眾多，從購(gòu)買主體上涉及到的實(shí)體部門上就有五個(gè)，勢(shì)必會(huì)充滿大量的博弈成本，決策效率必然降低。如何去協(xié)調(diào)，通常的做法是設(shè)置非固定化的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但從政府購(gòu)買公共文化服務(wù)作為一種經(jīng)常性的事務(wù)時(shí)，需要通過相對(duì)固定的制度予以保障。

（二）解決治理中責(zé)任模糊和集體行動(dòng)失效。公共文化治理作為一個(gè)資源共享的聯(lián)合行動(dòng)過程，如果責(zé)任劃分不清晰，參與過程不確定，就會(huì)形成“人人負(fù)責(zé)人人無責(zé)”的現(xiàn)象，在治理結(jié)果追究上也會(huì)出現(xiàn)模糊化處理乃至無法追究。另外，由于各個(gè)主體責(zé)任模糊也會(huì)出現(xiàn)奧爾森的“集體行動(dòng)的困境”，集體行動(dòng)失效。這就會(huì)與治理所追求的公共利益最大化目標(biāo)形成直接沖突。

（三）解決治理中權(quán)力配置不等和參與意愿降低。治理強(qiáng)調(diào)多元權(quán)威，由于參與治理各個(gè)主體之間占有資源的不平等，權(quán)力并不是均等地賦予各個(gè)主體，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)：一方面寄希望通過治理機(jī)制將政府放到與其他主體平等的地位上來，就抹殺了政府在權(quán)力資源上的優(yōu)勢(shì)地位；另一方面權(quán)威分配不等進(jìn)而產(chǎn)生新的權(quán)力不平等，造成治理內(nèi)部的壟斷，各主體之間權(quán)力的變異。這都與治理初衷相違背的。公共文化治理的法治化需要明確各個(gè)主體在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的相關(guān)責(zé)任和要求，明確各自的權(quán)利和義務(wù)，保障各個(gè)主體在公共文化多元治理結(jié)構(gòu)中行動(dòng)的公平性和決策的對(duì)等。

二、公共文化治理結(jié)構(gòu)的完善需要法治化

公共文化治理的結(jié)構(gòu)主要是指靜態(tài)和動(dòng)態(tài)下的公共文化治理組織形態(tài)，為完善公共文化治理結(jié)構(gòu)，需要法治化作為重要的基礎(chǔ)。

（一）解決治理中依附性參與和行動(dòng)沖突。公共文化治理中的依附性參與表現(xiàn)為：各個(gè)參與主體并沒有因?yàn)檫M(jìn)入公共文化治理領(lǐng)域而形成新的行為模式和結(jié)果，“國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)”宏觀結(jié)構(gòu)依然會(huì)影響各個(gè)參與主體的行動(dòng)目的、行為邏輯和行動(dòng)結(jié)果。這就與治理理論所追求的各個(gè)主體的平等、協(xié)商參與產(chǎn)生內(nèi)在沖突。這個(gè)沖突表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府主體的傳統(tǒng)慣性行為與其他參與主體之間產(chǎn)生行動(dòng)沖突，導(dǎo)致治理運(yùn)行的失??；二是其他參與主體對(duì)于政府資源、權(quán)力的依附，出現(xiàn)政府行為的放大，其他參與主體行為萎縮。

（二）解決治理中行政干預(yù)慣性和共同治理權(quán)威缺乏。長(zhǎng)期以來我國(guó)政府單一主體治理模式在行政實(shí)踐過程中逐漸形成了高度集權(quán)的政府權(quán)威主義，為了完成公共文化建設(shè)的各項(xiàng)指標(biāo)，各級(jí)政治組織將任務(wù)和指標(biāo)層層下達(dá)，層層量化分解，并在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)給予相應(yīng)的政治和經(jīng)濟(jì)的獎(jiǎng)懲，公共文化服務(wù)體系建設(shè)中更多關(guān)注的是場(chǎng)館面積、演出數(shù)量等硬性指標(biāo)，缺乏對(duì)群眾文化需求的識(shí)別、論證和判斷的基礎(chǔ)工作和群眾滿意度等軟性指標(biāo)的設(shè)置。當(dāng)前在基層公共文化治理法治化急需改變基層政府部門傳統(tǒng)管理方式路徑依賴下的角色失位有著密切聯(lián)系，這樣市場(chǎng)組織、社會(huì)組織以及公眾主體的權(quán)威，發(fā)揮其力量也就無從建立。

（三）解決治理中與正式制度對(duì)接不暢，合法性受到挑戰(zhàn)。當(dāng)前，在公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)踐中，各地方政府采取了一系列措施推動(dòng)公共文化治理的實(shí)現(xiàn)，包括公共文化服務(wù)的社會(huì)化，加強(qiáng)向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)等，但這些技術(shù)層面的方法卻存在著與國(guó)家正式制度之間的對(duì)接問題。這些措施更多地變現(xiàn)為一種“規(guī)范性文件為主，法律為輔”的特征，就可能出現(xiàn)在實(shí)際運(yùn)作中法律效力層級(jí)較低的局面。從法律屬性上講，規(guī)范性文件尚不能稱為嚴(yán)格意義上的“法”。例如政府制定了購(gòu)買公共文化服務(wù)的指導(dǎo)目錄，但是這與強(qiáng)制性的集中采購(gòu)目錄推行方式相比，效力就略顯偏低。

三、公共文化治理過程的優(yōu)化需要法治化

參與、合作與協(xié)商是治理的過程體現(xiàn)。公共文化治理的過程的優(yōu)化需要在共同價(jià)值理念指引下，無論是作為治理的倡導(dǎo)者還是治理的參與者，在參與、合作與協(xié)商治理層面中通過法治化的途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)矛盾的有效調(diào)和。

（一）解決形式和實(shí)質(zhì)的矛盾。在公眾層面，需要其在公共文化服務(wù)的政策制定、產(chǎn)品供給以及績(jī)效考核中能夠廣泛參與，實(shí)現(xiàn)治理的科學(xué)化、民主化。但是，由于公眾缺乏所需的社會(huì)知識(shí)和素養(yǎng)以及參與渠道不暢、機(jī)制不健全、相關(guān)制度不完備等，使其過程更多地是草草行事，走走過場(chǎng)，無法真正參與到整體治理之中；在市場(chǎng)層面，需要市場(chǎng)力量的積極參與，加大向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)的力度。但是，人為設(shè)定市場(chǎng)準(zhǔn)入的“虛高”標(biāo)準(zhǔn)，采用“蘿卜購(gòu)買”，導(dǎo)致一些不符合條件，缺乏相應(yīng)資質(zhì)的“市場(chǎng)主體”進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)；在社會(huì)組織方面，一些中介組織還沒有完全脫離“行政屬性”，在參與公共文化服務(wù)供給中還具有“得天獨(dú)厚”的優(yōu)勢(shì)。

（二）解決個(gè)體與群體的矛盾。公共文化相對(duì)固定的網(wǎng)絡(luò)一旦形成，如果缺乏相應(yīng)的退出和進(jìn)入機(jī)制，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)各主體初始階段的積極踴躍-中期階段的看客心態(tài)-后期階段的消極對(duì)待并最終退出。公共文化治理法治化需要將個(gè)體參與與整體的參與有機(jī)的結(jié)合起來，通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，既能夠保證個(gè)體參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，又能夠?qū)崿F(xiàn)整體參與效果的實(shí)現(xiàn)，這是公共文化治理發(fā)展的內(nèi)在基礎(chǔ)。

（三）解決規(guī)范化與統(tǒng)一化的矛盾。目前，在我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)中重要的是推動(dòng)規(guī)范化工作，例如《基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)指導(dǎo)目錄》等，但是從實(shí)效來看，尤其是位于基層的公共文化治理工作仍停留在統(tǒng)一化層面，滿足于辦公場(chǎng)所的建立、工作人員的配備、制度的上墻、工作臺(tái)賬的完備等。加強(qiáng)公共文化治理的法治化應(yīng)該充分考慮到其所依附的復(fù)雜環(huán)境，各地群眾在文化需求和訴求上有一致性，但是更多的是殊異性和多樣性，因此，其法治化路徑的探索需有針對(duì)性地進(jìn)行探索研究。

作者簡(jiǎn)介：崔吉磊，甘肅行政學(xué)院，研究方向：公共文化。