常州城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議

摘 要：根據(jù)民政部“9064”養(yǎng)老模式（即4%的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，6%的老年人通過(guò)社區(qū)養(yǎng)老，90%的老年人通過(guò)居家養(yǎng)老滿足養(yǎng)老需求），大力發(fā)展城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老，對(duì)破解日趨嚴(yán)峻的養(yǎng)老服務(wù)難題、切實(shí)提高老年人生活質(zhì)量具有重要意義。常州居家養(yǎng)老在服務(wù)網(wǎng)絡(luò)廣覆蓋的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新特色服務(wù)模式，取得了階段性發(fā)展成果。筆者調(diào)研了常州市居家養(yǎng)老服務(wù)情況，認(rèn)為當(dāng)前居家養(yǎng)老存在援助服務(wù)對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、多元化投入機(jī)制未建立等問(wèn)題。因此，本文針對(duì)這些問(wèn)題提出相應(yīng)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；養(yǎng)老服務(wù)需求；對(duì)策建議

居家養(yǎng)老是指以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務(wù)為依靠，為居住在家的老年人提供助餐送餐、上門(mén)家政、康復(fù)護(hù)理等社會(huì)化服務(wù)。居家養(yǎng)老由家庭和社會(huì)共同為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，是適應(yīng)絕大多數(shù)老年人需求的養(yǎng)老方式，也是適應(yīng)我國(guó)國(guó)情國(guó)力的養(yǎng)老模式。

一、研究背景

（一）常州市老年人口現(xiàn)狀

截至2014年末，全市60周歲及以上老年人口數(shù)為78.02萬(wàn)，占戶籍總?cè)丝诘?1.16%，高于全省和全國(guó)平均水平。人口快速老齡化、老年人口高齡化、老年人家庭空巢化以及部分老人失能化四化疊加。常州市空巢老人39.98萬(wàn)，占老年人口的51.24%，其中，獨(dú)居老人6.52萬(wàn)（8.36%）。全市半失能老人5.03萬(wàn)（6.45%），失能老人0.89萬(wàn)（1.14%）。

（二）常州市養(yǎng)老服務(wù)基本情況

常州市已初步建立起以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐、信息服務(wù)為輔助、覆蓋全體老年人的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。截至2014年底，全市養(yǎng)老床位總數(shù)達(dá)31980張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位39.9張，其中市區(qū)護(hù)理型床位占比達(dá)40%。居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。2014年四城區(qū)4300余位老年人享受政府提供的援助服務(wù)補(bǔ)貼，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼1100萬(wàn)元。虛擬養(yǎng)老院為5萬(wàn)多戶老年人家庭免費(fèi)安裝“一鍵通”。居家養(yǎng)老取得了階段性進(jìn)展。

二、常州市居家養(yǎng)老服務(wù)情況

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)供需情況

在常州，人人享有社會(huì)保障基本得以實(shí)現(xiàn)。2014年末，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三大保險(xiǎn)綜合覆蓋率達(dá)98%。市區(qū)月人均養(yǎng)老金水平2220元，比上年增長(zhǎng)12.4%。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高至每人每月170元。

1.需求情況。老年人經(jīng)濟(jì)保障改善后，對(duì)于生活照料、醫(yī)療康復(fù)等居家養(yǎng)老服務(wù)需求日益強(qiáng)烈。但老年人購(gòu)買服務(wù)的消費(fèi)理念還沒(méi)有普遍形成，居家養(yǎng)老服務(wù)的有效需求仍然不足。

2.居家養(yǎng)老服務(wù)供給和使用情況。根據(jù)“常州市居家養(yǎng)老數(shù)據(jù)庫(kù)”數(shù)據(jù)，總體來(lái)看，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給率普遍高于農(nóng)村社區(qū)，部分服務(wù)項(xiàng)目有很大差距。老年人對(duì)各項(xiàng)居家養(yǎng)老服務(wù)的使用率比較低。

（二）居家養(yǎng)老政策保障情況

1.政策體系。近兩年，相繼出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老、虛擬養(yǎng)老、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、加快醫(yī)養(yǎng)融合、加強(qiáng)老年教育工作等意見(jiàn)，明確以基層服務(wù)設(shè)施建設(shè)和長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制探索為重點(diǎn)，積極擴(kuò)大居家養(yǎng)老服務(wù)普及面。

2.服務(wù)對(duì)象。對(duì)五類老年人（介助、介護(hù)低保老年人，當(dāng)?shù)責(zé)o子女照顧年滿60周歲市以上勞模，年滿70周歲歸國(guó)華僑，孤老、獨(dú)居及屬于介助和介護(hù)對(duì)象的離休老干部，以及90歲以上高齡老年人）實(shí)行援助服務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)為每人每月200元，其中介護(hù)對(duì)象300元。

3.服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。市級(jí)設(shè)居家養(yǎng)老指導(dǎo)中心，轄市（區(qū)）設(shè)管理中心，街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）分別建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）作為服務(wù)實(shí)體。目前，全市建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）1030個(gè)，已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。

4.投入機(jī)制。市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政按服務(wù)規(guī)模對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)中心給予運(yùn)行補(bǔ)貼，2014年四城區(qū)簽約服務(wù)7492戶老年人，財(cái)政補(bǔ)貼150萬(wàn)元。市級(jí)財(cái)政每年對(duì)提檔升級(jí)、增加服務(wù)項(xiàng)目的居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，2014年補(bǔ)助450萬(wàn)元。

（三）存在問(wèn)題及分析

1.援助服務(wù)對(duì)象資格和待遇標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。目前援助服務(wù)對(duì)象主要以年齡、收入、特殊貢獻(xiàn)等為條件，其中，“離休干部”、“90周歲以上”等身份不能體現(xiàn)對(duì)援助服務(wù)的真實(shí)需求，而對(duì)于真正困難的老年人家庭來(lái)說(shuō)，每月200-300元的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的實(shí)際需求。

2.居家養(yǎng)老發(fā)展不平衡。全市達(dá)到省標(biāo)準(zhǔn)化以上水平的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）覆蓋率僅為19.62%，為行動(dòng)困難的社會(huì)老年人服務(wù)率偏低，康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等服務(wù)還跟不上。

3.公共衛(wèi)生資源共享不充分。調(diào)研中顯示，健康咨詢和預(yù)防保健提供率分別只有61.80%和50.11%，健康檔案使用率也只有29.67%?？梢?jiàn)，在居家養(yǎng)老服務(wù)中公共衛(wèi)生資源使用還很不到位。

4.多元化投入機(jī)制尚未建立。養(yǎng)老項(xiàng)目投入大、利潤(rùn)低、回報(bào)慢、缺乏吸引力，社會(huì)資本參與居家養(yǎng)老的熱情不高。此外，老年人消費(fèi)觀念相對(duì)陳舊，舍不得花錢(qián)為自己提高生活質(zhì)量。

5.農(nóng)村敬老院沒(méi)有活力。農(nóng)村敬老院是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立，以供養(yǎng)五保對(duì)象為主的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政承擔(dān)。長(zhǎng)期以來(lái)，因其自身和收住對(duì)象的特殊性，農(nóng)村敬老院都是封閉管理，封閉運(yùn)行，極少對(duì)外開(kāi)放，造成床位空置率居高不下。

三、對(duì)策建議

（一）立足實(shí)際需求，豐富服務(wù)項(xiàng)目

1.進(jìn)一步規(guī)范援助服務(wù)。開(kāi)發(fā)居家養(yǎng)老服務(wù)結(jié)算系統(tǒng)，與現(xiàn)有的居家養(yǎng)老數(shù)據(jù)庫(kù)形成“申報(bào)-審核-審批-服務(wù)-結(jié)算”閉環(huán)，加強(qiáng)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的全程監(jiān)管，切實(shí)保障老年人本人享受到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的援助服務(wù)。援助服務(wù)對(duì)象分類管理，在保障現(xiàn)有援助服務(wù)對(duì)象基礎(chǔ)上，提高困難老年人援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.扶持重點(diǎn)服務(wù)項(xiàng)目。大力推進(jìn)“老年助餐工程”，采取政府扶持、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的方式，建設(shè)和運(yùn)行老年助餐中心。充分利用公共衛(wèi)生服務(wù)和現(xiàn)代醫(yī)療信息系統(tǒng)，組建醫(yī)養(yǎng)融合、信息互通的數(shù)據(jù)平臺(tái)，發(fā)揮注冊(cè)護(hù)士、退休醫(yī)生等在家庭出診、家庭護(hù)理、家庭病床等延伸性醫(yī)療服務(wù)的作用，探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。

（二）加強(qiáng)載體建設(shè)，提升服務(wù)水平

充分發(fā)揮社區(qū)的依托作用，通過(guò)盤(pán)活存量、做好增量，著力整合為老服務(wù)資源，加快居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的提檔升級(jí)。

1.完善規(guī)劃布局。市（區(qū)）政府根據(jù)市級(jí)規(guī)劃和本區(qū)域?qū)嶋H編制養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并制定養(yǎng)老服務(wù)功能、設(shè)施布局規(guī)劃。街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）的居家養(yǎng)老服務(wù)用房可通過(guò)盤(pán)活閑置房產(chǎn)等辦法逐步加以解決，為居家老年人開(kāi)展綜合服務(wù)。

2.推行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。深化居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，推廣居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)。對(duì)照江蘇省《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）評(píng)估指標(biāo)體系》有關(guān)要求，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化建設(shè)。

3.豐富“互聯(lián)網(wǎng)+”居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵。鞏固“12349”平臺(tái)社會(huì)化運(yùn)行成果，借助互聯(lián)網(wǎng)整合“線上線下”服務(wù)資源，同時(shí)依托“樓口”實(shí)體店網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，承接居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，滿足老年人多元化的服務(wù)需求。

（三）厘清政府職責(zé)，發(fā)揮主導(dǎo)作用

1.加強(qiáng)政策引導(dǎo)。各級(jí)政府將居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，納入政府目標(biāo)管理和績(jī)效考核，納入政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目。充分發(fā)揮政府資金投入主渠道的引導(dǎo)作用，逐步建立與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展需求相適應(yīng)的財(cái)政投入機(jī)制，經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。

2.健全監(jiān)管制度。建立和完善居家養(yǎng)老服務(wù)組織認(rèn)證、年檢、等級(jí)評(píng)估制度，完善居家養(yǎng)老服務(wù)組織績(jī)效考評(píng)和補(bǔ)貼發(fā)放辦法，積極引入第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量等開(kāi)展社會(huì)評(píng)估評(píng)審。成立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮其在行業(yè)自律、監(jiān)督評(píng)估、服務(wù)中介、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的作用。

3.優(yōu)化人力資源配置。通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，合理調(diào)配街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)工作人員，落實(shí)好區(qū)域內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理工作。實(shí)行資格認(rèn)證，鼓勵(lì)持證上崗。在居家養(yǎng)老服務(wù)組織就業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員，執(zhí)行與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相同的執(zhí)業(yè)資格、注冊(cè)考核制度。鼓勵(lì)社區(qū)開(kāi)展“鄰里守護(hù)”老年人志愿互助活動(dòng)。

（四）激發(fā)市場(chǎng)活力，鼓勵(lì)社會(huì)參與

充分發(fā)揮市場(chǎng)在居家養(yǎng)老服務(wù)中的主體作用，調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人和其他社會(huì)力量開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性，從“行政推動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹ぐl(fā)市場(chǎng)活力”，形成專業(yè)化、多元化的發(fā)展格局。

1.引導(dǎo)老年人購(gòu)買服務(wù)的消費(fèi)理念。積極引導(dǎo)老年人轉(zhuǎn)變觀念，鼓勵(lì)他們通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)，營(yíng)造居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化良性發(fā)展環(huán)境。

2.完善政府購(gòu)買服務(wù)制度。健全購(gòu)買機(jī)制，落實(shí)購(gòu)買資金，鼓勵(lì)專業(yè)社會(huì)組織和企業(yè)提供老年精神關(guān)愛(ài)、老年人法律服務(wù)等居家養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵(lì)按照機(jī)構(gòu)投保、保險(xiǎn)公司運(yùn)作、政府支持的原則，實(shí)施服務(wù)組織綜合責(zé)任保險(xiǎn)，提高其責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力和善后處置能力。

3.推動(dòng)政社互動(dòng)。建立健全市、轄市（區(qū)）、街道（鎮(zhèn)）三級(jí)社會(huì)組織培育孵化基地網(wǎng)絡(luò)，培育更多優(yōu)秀社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

（五）充分尊重差異，助力村民養(yǎng)老

要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況，因地制宜探索適合當(dāng)?shù)氐倪\(yùn)行和服務(wù)模式。

1.完善區(qū)域居家養(yǎng)老服務(wù)功能。通過(guò)整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)服務(wù)資源，利用區(qū)域內(nèi)的文化、體育等設(shè)施，在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共享的基礎(chǔ)上，針對(duì)老年人的特點(diǎn)，完善娛樂(lè)、休閑、學(xué)習(xí)、康復(fù)、保健等服務(wù)功能，輻射、服務(wù)區(qū)域內(nèi)居家養(yǎng)老對(duì)象。

2.充分發(fā)展為老服務(wù)項(xiàng)目。對(duì)人口居住分散、條件尚未成熟的地區(qū)，一方面要保障老年人基本活動(dòng)條件，另外要積極拓展基礎(chǔ)性的生活照料等服務(wù)。

3.改造農(nóng)村敬老院。一是探索敬老院“公辦民營(yíng)”模式。二是增加敬老院服務(wù)功能。三是發(fā)展敬老院特色服務(wù)。鼓勵(lì)敬老院開(kāi)展外送的居家養(yǎng)老服務(wù)，如助餐、助浴等。

參考文獻(xiàn)：

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[2]左建一，周志華. 寧波市農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐與思考.