我國食品召回現(xiàn)狀及完善對策研究

郝琳琳, 卜巖兵

(北京工商大學(xué)法學(xué)院,北京 100048)

2012年11月份肯德基用“速成雞”作為原料雞丑聞被曝光,再次提醒人們進(jìn)一步完善我國的食品召回制度的確已迫在眉睫.據(jù)報道,農(nóng)戶飼養(yǎng)的“速成雞”所食飼料由飼料公司統(tǒng)一供應(yīng),因其中添加了大量的抗生素等成分,故“速成雞”只需要45 d便可以從雛雞長成成品雞,若長期食用會對人的身體健康造成損害.根據(jù)上海食品安全辦公室的調(diào)查,2010年、2011年兩年間,肯德基所屬集團(tuán)百勝集團(tuán)在自檢過程中,移送檢測機(jī)構(gòu)檢測的供應(yīng)商六和集團(tuán)19批次原料雞肉樣本中,有8批原料雞肉抗生素殘留超標(biāo),而檢測機(jī)構(gòu)已經(jīng)將所有檢測報告均送達(dá)百勝集團(tuán).按照我國現(xiàn)行關(guān)于食品召回的法律規(guī)定,肯德基集團(tuán)在發(fā)現(xiàn)原料雞肉抗生素殘留的問題后,應(yīng)當(dāng)主動自行實施食品召回.但百勝集團(tuán)和肯德基集團(tuán)卻從未向消費者通報此事,更沒有采取任何關(guān)于召回或者警示的補(bǔ)救措施.直到2012年11月“速成雞”事件被曝光后,百勝集團(tuán)才承認(rèn)關(guān)于六和集團(tuán)8批次原料雞肉不合格的檢測結(jié)果沒有主動向政府通報也未告知公眾,“速成雞”的質(zhì)量確實存在問題[1].

根據(jù)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局制定的《食品召回管理規(guī)定》第4條的規(guī)定,召回是指食品生產(chǎn)者對由其生產(chǎn)原因造成的某一批次或類別的不安全食品,應(yīng)按照規(guī)定程序,通過換貨、退貨、補(bǔ)充或修正消費說明等方式,及時消除或減少食品安全危害[2].食品召回制度在發(fā)達(dá)國家是一項很成熟的制度,被政府、公眾和食品經(jīng)營企業(yè)普遍接受,尤其是在強(qiáng)調(diào)消費者權(quán)益保護(hù)的美國,食品召回作為預(yù)防和減輕不安全食品危害最后的堡壘,在政府部門的監(jiān)督下,食品經(jīng)營企業(yè)發(fā)現(xiàn)食品存在安全問題或者存在安全隱患時往往會及時向政府部門報告,主動采取召回措施.肯德基集團(tuán)作為美國的本土餐飲企業(yè),對召回制度本應(yīng)熟知,但在中國食品監(jiān)管制度下,在發(fā)生安全隱患時卻隱瞞檢測結(jié)果,未采取任何召回措施,任由不合格的食品流入市場,這反映出我國食品安全監(jiān)管和食品召回問題上存在重大缺陷.

1 我國食品召回現(xiàn)狀及存在問題

我國召回制度是在借鑒西方國家完善的召回制度基礎(chǔ)上發(fā)展而來的,最先在缺陷汽車產(chǎn)品領(lǐng)域?qū)嵭挟a(chǎn)品召回制度.而在食品領(lǐng)域開始實施召回的標(biāo)志是2002年11月北京實行“違規(guī)食品限期追回制度”[3].2006年上海市食品藥品監(jiān)督管理局頒布了我國第一部比較系統(tǒng)和比較具有操作性的食品召回規(guī)定：《上海市食品藥品監(jiān)督管理局缺陷食品召回管理規(guī)定(試行)》[4].隨后,國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布了《食品召回管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》).該《規(guī)定》對“不安全食品”的范圍、食品召回主體、食品召回程序、食品召回的方式和法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定.同時《規(guī)定》表明,我國食品召回方式有主動召回和責(zé)令召回兩種,食品召回的主體僅限于食品生產(chǎn)者,質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門負(fù)責(zé)召回的監(jiān)管.2009年《食品安全法》頒布,其在第53條中對我國食品召回進(jìn)行了原則性的規(guī)定.依53條規(guī)定,食品召回的主體為食品生產(chǎn)者和食品經(jīng)營者,召回的監(jiān)管部門是質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門[5].據(jù)此,我國現(xiàn)行食品召回制度,主要由《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品召回管理規(guī)定》等法律規(guī)范構(gòu)成.

雖然我國已經(jīng)確立了食品召回制度,但因我國食品召回制度建立時間較短,食品生產(chǎn)企業(yè)和消費者對食品召回的接受度不高.從近幾年食品召回制度實施的情況來看,極少有企業(yè)主動召回不安全食品.而根據(jù)相關(guān)資料,美國每年有300多次影響比較大的食品召回事件,同樣,加拿大政府和企業(yè)平均每年進(jìn)行約350次食品召回[6].在我國,實施的影響比較大的食品召回事件僅三鹿奶粉召回事件一件[7],且在食品召回具體實施的過程中問題頻出.從2008年的“三聚氰胺”事件[8]到2012年的“毒膠囊”事件[9]、“塑化劑”事件[10]等重大食品安全事件中都未見到企業(yè)主動召回的行為,通常是在事件曝光后,在輿論和政府部門的壓力下才做出事后的召回行動.食品召回制度對于消除不安全食品對公眾的危害具有預(yù)防性功能[11],食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)品存在安全隱患時主動采取召回措施,可以避免不安全食品更多地流入市場,從而能有效預(yù)防食品安全事故的發(fā)生.然而在肯德基“速成雞”等食品安全事件中,我國的食品召回制度遠(yuǎn)未發(fā)揮其應(yīng)有的預(yù)防作用.另一方面,食品安全行政監(jiān)管部門在安全檢查的過程中發(fā)現(xiàn)存在食品安全問題,一般僅僅是采取停止銷售、責(zé)令下架等措施,但對于已進(jìn)入流通領(lǐng)域的食品卻鮮有責(zé)令召回的行為.如2012年5月媒體曝光“雙匯”香腸經(jīng)檢測質(zhì)量不合格后,菌落總數(shù)超標(biāo)存在質(zhì)量安全問題的香腸仍在商場銷售[12].

目前,我國食品召回在實施過程中主要存在以下問題：

1)食品召回相關(guān)法律法規(guī)存在沖突,亟需重新整合立法.目前規(guī)制食品召回的法律規(guī)范主要是《食品召回管理規(guī)定》和《食品安全法》,兩者在食品召回的主體和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)定上存在沖突.從兩者立法關(guān)系上來看,《食品安全法》屬于立法層級較高的新法,《食品安全法》規(guī)定食品召回的主體為食品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者,監(jiān)管部門為質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門[5].《食品召回管理規(guī)定》屬于國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的部門規(guī)章,從法律的適用范圍上與《食品安全法》的規(guī)定不一致,規(guī)定質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)食品召回的監(jiān)管.從規(guī)定的內(nèi)容上,《食品安全法》多為原則性規(guī)定,缺乏可操作性,《食品召回管理規(guī)定》的內(nèi)容則比較詳細(xì)具體,但法律層級較低.而且《食品召回管理規(guī)定》較《食品安全法》早頒布和實施,兩者立法又存在新法與舊法的沖突.隨著2013年食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革,新組建的國家食品藥品監(jiān)督管理總局將主要負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作[13],因此重新修訂我國《食品安全法》和食品召回制度的相關(guān)細(xì)則,為統(tǒng)一食品召回監(jiān)管部門提供法律依據(jù),也成為新形勢的需要.

2)召回主體局限于生產(chǎn)者,不利于召回的實施.我國現(xiàn)行《食品召回管理規(guī)定》規(guī)定食品召回的主體是食品生產(chǎn)者,雖然食品安全責(zé)任的最終承擔(dān)者是生產(chǎn)者,但食品的生產(chǎn)和流通是一個多環(huán)節(jié)的復(fù)雜過程,在我國尚未建立完善的食品溯源機(jī)制的情況下,很多食品無法查明生產(chǎn)者或者生產(chǎn)者根本無力承擔(dān)召回責(zé)任.單純依靠生產(chǎn)者召回,一方面增加了召回的成本,另一方面排除了其他食品經(jīng)營者的安全檢查責(zé)任,不利于消費者權(quán)益的保護(hù).

3)召回監(jiān)管部門不明確,責(zé)令召回執(zhí)法力度不足,效果不明顯.我國現(xiàn)行《食品安全法》規(guī)定,質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門是食品召回的監(jiān)管機(jī)構(gòu).目前也僅僅有國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局制定了具體的召回規(guī)定,其他部門至今還未曾出臺關(guān)于召回的規(guī)則.實踐證明,多個部門監(jiān)管召回,比較容易造成重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺失,即在部門利益的驅(qū)使下,各部門行使監(jiān)管權(quán)力時重復(fù)執(zhí)法,履行監(jiān)管義務(wù)時相互推諉,最終導(dǎo)致責(zé)令召回的效果不顯著.如2013年3月“美素麗兒奶粉事件”被曝光,而早在2012年11月問題奶粉就已經(jīng)被查處,在被查處后將近4個月的時間里美素麗兒奶粉一直在市場上銷售[14],從未有任何政府監(jiān)管部門責(zé)令其召回,顯示出我國食品召回監(jiān)管的缺位.

4)企業(yè)誠信體系不完善,企業(yè)違法成本過低.食品企業(yè)誠信或者信用體系的建立將大大增加食品企業(yè)違法的成本,可以比較長遠(yuǎn)的影響企業(yè)的效益.但因為我國尚未建立完善的企業(yè)信用體系,企業(yè)違法成本較低,在食品出現(xiàn)質(zhì)量問題后往往不會為了公眾的利益主動實施召回,反而選擇瞞報,反映了企業(yè)社會責(zé)任的缺失.相比之下,國外企業(yè)在自查自檢中發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品存在安全隱患后,受完善的信用體系的制約和社會責(zé)任的約束,一般會主動及時發(fā)出召回令,否則將會面臨極大的信用風(fēng)險和處罰風(fēng)險.例如2012年1月,可口可樂、百事可樂自曝其橙汁飲料含殺菌劑——多菌靈[15],并主動及時地啟動食品召回程序[16],避免了食品安全事故的發(fā)生.倘若我國也建立起類似于發(fā)達(dá)國家的食品企業(yè)信用體系,增大企業(yè)違法成本,像肯德基一樣的跨國企業(yè)就不會在我國境內(nèi)在召回問題上采取瞞報措施.

在市場經(jīng)濟(jì)下,根據(jù)“成本收益理論”,企業(yè)違法收益與成本的比較也影響著企業(yè)的召回行為.如果違反召回規(guī)定的成本遠(yuǎn)低于其違法的收益,企業(yè)當(dāng)然會鋌而走險實施違法行為.根據(jù)《食品召回管理規(guī)定》第四章的規(guī)定,違反召回規(guī)定的企業(yè),最高要支付3萬元的行政罰款[17].而根據(jù)加拿大的相關(guān)法律法規(guī),違反召回規(guī)定的將會受到相當(dāng)嚴(yán)厲的行政處罰乃至刑事處罰：違反主動召回要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任,若是違反了強(qiáng)制召回的規(guī)定則可能構(gòu)成犯罪,違法者可能最高被判處罰款5萬加元或者監(jiān)禁6個月,甚至兩者可以并罰[18].同時,在我國,同3萬元的違法成本相比,召回主體的守法成本卻是巨大的.因為我國食品召回制度尚處在起步階段,缺乏必要的社會基礎(chǔ)和認(rèn)同.在這種情況下,食品召回的成本不僅僅是召回食品本身的損失,更大的是食品企業(yè)的聲譽(yù)下降和市場份額的損失,同時,上市公司還要承擔(dān)市值的損失.如“速成雞”事件被曝光后,百勝集團(tuán)的股價不斷下跌,肯德基中國最近披露的財務(wù)報告顯示,其2013年第一季度的同店銷售額下降24%[19].在巨大的召回成本壓力下,多數(shù)企業(yè)選擇隱瞞食品安全隱患,低調(diào)處理問題產(chǎn)品,對質(zhì)量問題的發(fā)現(xiàn)和查處存在僥幸心理.

2 我國食品召回制度的完善

我國食品召回制度起步較晚,面對日益嚴(yán)峻的食品安全形勢,有效實施和發(fā)揮食品召回制度的作用成為形勢的需要.因此,亟需利用《食品安全法》重新修訂的契機(jī),對我國的食品召回制度進(jìn)行改進(jìn)和完善.

2.1 完善食品召回的法律制度體系

筆者認(rèn)為,應(yīng)將“食品召回”作為《食品安全法》的單獨章節(jié)對食品召回制度進(jìn)行確認(rèn)和細(xì)化,同時重新修訂《食品召回管理規(guī)定》.鑒于后者立法層級較低,有必要由國務(wù)院進(jìn)行立法,如頒布《食品召回管理條例》.同時還需要對后者的內(nèi)容進(jìn)行修訂,使后者的立法與其上位法《食品安全法》的規(guī)定相統(tǒng)一.

為適應(yīng)2013年進(jìn)行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革,我國應(yīng)對《食品安全法》進(jìn)行修改,進(jìn)一步明確食品召回的監(jiān)管主體,確立單一部門的集中式食品召回監(jiān)管體制,全面落實責(zé)任制和責(zé)任追究制,要依據(jù)權(quán)責(zé)相一致的原則,賦予監(jiān)管部門更大的監(jiān)管和處罰權(quán)力.現(xiàn)階段,可以借鑒澳大利亞比較完善的監(jiān)管模式,在國家層面設(shè)立統(tǒng)一的食品召回協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),賦予其較大的權(quán)力,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)做具體工作的食品安全監(jiān)管部門,對全國的食品召回事件負(fù)責(zé).事實上,單一部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理食品召回工作,集中式的組織管理機(jī)制也逐漸成為世界食品召回的發(fā)展趨勢[20].

2.2 立法擴(kuò)大食品召回主體的范圍

因我國召回主體僅限于食品生產(chǎn)者,范圍過于狹窄.筆者建議,食品批發(fā)商、零售商以及進(jìn)口商也應(yīng)成為食品召回的主體,食品召回主體的范圍應(yīng)當(dāng)立法予以擴(kuò)大.因為食品從農(nóng)田到餐桌的生產(chǎn)是一個多環(huán)節(jié)的過程,批發(fā)商和零售商應(yīng)當(dāng)承擔(dān)流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量安全責(zé)任和召回義務(wù),同時,銷售商發(fā)現(xiàn)食品安全隱患進(jìn)行召回食品會更加及時,可以有效減少不安全食品對公眾的危害.進(jìn)口商對其進(jìn)口的境外不安全食品負(fù)召回義務(wù),有利于減少境外食品企業(yè)拖延召回的風(fēng)險[21].

2.3 建立和完善食品企業(yè)信用法律制度

食品企業(yè)信用系統(tǒng)對于企業(yè)的發(fā)展和長期利益有很大的影響,要將主動召回作為考核企業(yè)誠信和信用程度的一項重要指標(biāo),對違反召回規(guī)定的單位要進(jìn)行及時通報,降低其信用等級.這樣可以極大增加違法企業(yè)的違法成本.食品企業(yè)信用系統(tǒng)的建立是一個綜合性工程,需要政府多個部門的相互協(xié)作和溝通,因此需要建立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各部門信息,加強(qiáng)信息的征集匯總.信息的收集和匯總發(fā)布都需要以法律的形式加以確認(rèn),具體負(fù)責(zé)部門與操作程序應(yīng)該在《食品安全法》及相關(guān)《食品安全法實施條例》的修訂中進(jìn)一步明確,做到有法可依,權(quán)責(zé)分明.

2.4 在《食品安全法》中提高召回違法成本

目前,違反召回規(guī)定最高3萬元的行政處罰還不足以起到震懾食品經(jīng)營者的作用,因此要大幅度加大違反召回規(guī)定的行政處罰力度,不僅要提高行政處罰的數(shù)額,還要根據(jù)情況采取警告、沒收違法所得和沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證和執(zhí)照、拘留等行政措施,必要時對刑法進(jìn)行修訂,將拒不召回納入刑事處罰的范圍,提高違反召回規(guī)定的成本.

3 結(jié)束語

民以食為天,食品安全關(guān)系到每個人的健康和生命安全.食品召回制度作為預(yù)防食品安全事故發(fā)生和避免食品安全損害范圍擴(kuò)大的一項重要措施,因在我國確立時間較短,其在《食品安全法》中規(guī)定的較為原則,不具有操作性.同時存在相關(guān)法律法規(guī)沖突、監(jiān)管主體不明、召回主體過窄、違法成本過低的問題,影響了食品召回作用的發(fā)揮.2013年《食品安全法》修訂在即,食品召回制度必將成為主要修訂內(nèi)容之一.建議在整合法律規(guī)定、統(tǒng)一監(jiān)管主體、擴(kuò)大召回主體、增加違法成本方面對我國《食品安全法》進(jìn)行相應(yīng)的修訂,進(jìn)一步完善我國食品召回制度,發(fā)揮食品召回的作用.

[1] 陳承.肯德基隱瞞自檢結(jié)果 食品召回制度形同虛設(shè)[N/OL].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道,2012-12-20(2)[2013 07-07].http：∥epaper.21cbh.com/html/2012-12/20/content_40513.htm?div=-1.

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[10] 中國網(wǎng).酒鬼酒塑化劑超標(biāo)260%,毒過三聚氰胺可致肝癌[EB/OL].(2012-11-19)[2013-07-10]http： ∥ finance.china.com.cn/consume/puguang/20121119/1140854.shtm.

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[15] 陳靜濤.兩飲料巨頭自曝橙汁飲料含殺菌劑西安銷售正常[EB/OL].(2012-01-19)[2013-06-08]http：∥news.hsw.cn/system/2012/01/19/051219842.shtml.

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