社會組織管理制度改革的十大確定性因素

當前，社會組織改革發(fā)展正處在關鍵時期。由于社會組織管理制度改革的全面性、系統(tǒng)性和復雜性，改革面臨的不確定性因素較多，但確定性因素也很多。根據黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神以及《國務院機構改革和職能轉變方案》《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》等的有關精神，從社會組織發(fā)展的規(guī)律和趨勢分析，至少有十個方面的確定性因素。這十大確定性因素，是我們研判形勢、把握方向、謀劃改革、推進發(fā)展的重要依據。

第一，重要意義：社會組織發(fā)展是國家治理體系的重要組成部分。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@一總目標的提出，開啟了中國的“治理時代”，也是今后一個時期社會組織改革發(fā)展的最大確定性因素。因為就治理的本質來說，就包括有社會組織在內的多元主體參與。如果沒有社會組織的參與，治理的現(xiàn)代化就不可能真正實現(xiàn)。這就意味著，社會組織是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要參與者、實踐者，是社會治理的重要主體，是實現(xiàn)公眾參與的載體，在“四個全面”戰(zhàn)略布局中承擔著重要任務，是必須充分依靠的重要力量。從主客觀兩方面來看，都應大力支持社會組織的發(fā)展。

第二，社會共識：保障和促進社會組織的民間化和非營利性特征。社會組織是相對獨立于公共權力系統(tǒng)和營利系統(tǒng)之外的，以公益活動或互益活動為宗旨的非營利性、非政府組織，這是目前國際社會和國內對社會組織基本特性的普遍共識。非政府性，強調的是社會組織的民間性和它與政府的區(qū)別，體現(xiàn)的是國家和社會的關系。非營利性，強調的是社會組織與營利組織的區(qū)別，體現(xiàn)的是市場和社會的關系。民間化是社會組織有效運轉的動力之源，非營利性是社會組織行為的底線要求。民間性和非營利性是目前對社會組織特征認識的最大公約數，也是識別真假社會組織的基本標準。最近民政部曝光一批“山寨社團”，其核心問題就是觸碰了非營利性和民間化運作的底線要求。因此，從保障和促進社會組織民間化和非營利性的特征出發(fā)，設計社會組織的管理制度、規(guī)范社會組織的行為，將是未來對社會組織培育扶持和監(jiān)督管理所要聚焦的重要內容之一。

第三，改革路徑：以行業(yè)協(xié)會商會脫鉤為切入點，政社分開、職能轉移、建立新型監(jiān)管體系等重大改革將協(xié)同推進。經中央批準，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》。按照《方案》要求，從2015年下半年開始，由民政部牽頭，以“五分離、五規(guī)范”為主要內容，在全國性行業(yè)協(xié)會商會中開展脫鉤試點工作，實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關在“機構、職能、資產、人員和黨建外事”等方面脫鉤。按照中央要求，各地的脫鉤試點工作也在相繼啟動進行。從中央的部署看，脫鉤不僅是一項非常重要的改革，而且是一系列重大改革的起點。隨著這場改革的深度推進，政社分開、職能轉移、建立新型監(jiān)管體系等重大改革將依次展開、協(xié)同推進。屆時，政黨權力、國家權力、社會權力都將在國家治理體系內找到合適的定位，并形成三者之間的良性協(xié)同互動，最終實現(xiàn)十八大提出的“政社分開、權責明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制。

第四，管理體制：分類管理將貫穿于社會組織發(fā)展的全生命周期。在新一輪登記管理體制改革中，有人呼吁取消雙重登記管理體制。他們認為雙重管理體制束縛了社會組織發(fā)展，是造成我國社會組織數量不足、發(fā)展滯后、缺乏活力的主要原因。黨中央、國務院積極回應社會要求，根據《國務院機構改革和職能轉變方案》和十八屆三中全會《決定》，目前，“行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類”四類社會組織實現(xiàn)了直接登記。盡管雙重登記管理體制已被打破，但還不會被完全取消。因為考慮到具體國情，無論是政策取向還是現(xiàn)實考量，社會組織發(fā)展都必須與社會發(fā)展階段、國家體制、政黨制度相適應。可以預判的是在相當長一段時間內，雙重管理體制和直接登記將會共同存在，最終發(fā)展成更為可行的分類管理模式。從發(fā)展趨勢和國際上的通行做法看，分類管理是科學管理的基礎，是精細化管理的必然要求，是社會組織快速發(fā)展的現(xiàn)實需要。因此，實行差別化、精細化的分類管理政策，是今后對社會組織進行服務管理的務實舉措，這種發(fā)展趨勢將貫穿于社會組織登記、管理、評估、扶持、退出等各個環(huán)節(jié)。

第五，職能轉變：登記管理機關的職能向“寓管理于服務，以服務促管理”轉變。激發(fā)社會組織活力，提升社會組織能力，促進社會組織參與，將成為登記管理機關一項新的職能。“寓管理于服務，以服務促管理”，加大培育扶持與服務的力度，激發(fā)社會組織活力，發(fā)揮社會組織治理主體的作用，成為登記管理機關職能轉變的方向。在新一輪職能轉變中，北京市社團辦已經順應發(fā)展趨勢，率先進行了內部處室的職能調整：撤銷人事處、資金處，將其職能合并到原秘書處組建為新的綜合處，調整原編制處職能后更名為服務發(fā)展處，增設信用信息處和基層指導處，把社團管理處細分為社團一處、社團二處，調整充實法監(jiān)處職能后更名為政策法規(guī)處。內部職能調整后，強化了政策研究、發(fā)展規(guī)劃、基層指導、法制建設、信用信息監(jiān)管和分類管理職能，尤其是大大地強化了對社會組織的綜合服務職能。

第六，重大課題：促進社會組織結構化參與，發(fā)揮好治理主體作用。黨的十八大明確了社會組織的治理主體地位，肯定了社會組織在“四個全面”戰(zhàn)略布局中發(fā)揮著重要作用。民政部部長李立國指出：“發(fā)揮社會組織的積極作用是推進改革的根本目的，也是社會組織的價值所在。”參與治理是發(fā)揮作用的前提，也是社會組織能力建設的試金石。因此，如何促進社會組織的結構化參與，研究探索社會組織參與的內容，設計好社會組織的參與機制，提升參與的能力和參與效果，發(fā)揮好治理主體作用，將是今后政府和社會組織共同面臨的重大現(xiàn)實課題。政府的問題是如何為社會組織的參與創(chuàng)造條件、設置范圍、建立機制；社會組織的問題是如何增強參與意識，提升參與能力，提高參與效果。目前，國家已經對社會組織參與環(huán)境治理和公益訴訟、社會組織協(xié)商、“三社聯(lián)動”等方面進行了初步安排，北京市對社會力量參與大氣治理、冰雪運動、社區(qū)治安、涉法涉訴信訪化解等問題也做出了機制化設計。

第七，治理原則：強化內部治理，發(fā)揮自律自治功能成為社會組織能力建設的首要原則。打鐵還需自身硬。良好的內部治理是社會組織高效運轉的基礎，是提升自身能力和社會公信度的重要前提，是社會組織健康發(fā)展的保障。不完善的內部治理無法保證社會組織對社會成員的利益負責，更難以起到促進現(xiàn)代國家治理體系建設的作用，而且還將直接導致社會組織財務管理混亂、誠信危機、內部矛盾加重、組織行為偏離。要促進社會組織健康發(fā)展，必須首先激活社會組織的內部治理，讓社會組織成為其一切行為的第一責任主體。一是確立社會組織章程的“憲法”地位。無論是內部監(jiān)督還是外部監(jiān)督，都要把章程作為一個基本的依據和準繩，增加章程的約束作用。二是提升社會組織法人治理的有效性。依法確立和尊重社會組織的法人主體地位，引導社會組織建立“獨立自主、權責明確、運轉協(xié)調、制衡有效”的法人治理結構和完善的內部管理制度。三是充分發(fā)揮社會組織文化建設對內部治理的支撐、導向、凝聚、規(guī)范和激勵作用。

第八，綜合監(jiān)管：政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、內部治理和行業(yè)自律相結合，構建多維度的新型監(jiān)管體系。監(jiān)管的目的是為了保證社會組織活動依法進行，確保其獨立性、公益性和防止其對社會資源的濫用。在強化政府監(jiān)管的同時，下一步將逐步引入社會監(jiān)督，做實社會組織的內部監(jiān)督和行業(yè)自律，構建多維度的新型監(jiān)管體系。政府監(jiān)管，重點聚焦于對章程和法律法規(guī)遵守情況的監(jiān)督。建立登記管理機關、業(yè)務主管單位、行業(yè)主管部門和相關職能部門各司其職、協(xié)調配合的聯(lián)合監(jiān)管體系，形成監(jiān)管合力；加強社會組織執(zhí)法監(jiān)察，強化法律監(jiān)督的剛性；完善退出機制，清理長期不開展活動不參加年檢的“僵尸社團”，形成有進有出、優(yōu)勝劣汰的動態(tài)發(fā)展格局。行業(yè)自律，主要依托行業(yè)性、聯(lián)合性、支持性的“樞紐型”組織，進行規(guī)范行為、反映訴求、協(xié)調利益，實現(xiàn)自我發(fā)展、自我服務，自律自治。社會監(jiān)管，重點是加大信息公開，建立第三方評估機制，搭建媒體監(jiān)督的有效平臺，建立暢通快捷的舉報反饋和查處機制，將外部監(jiān)督的壓力轉化為社會組織內部約束的動力。

第九，黨建引領：加強社會組織黨建，發(fā)揮黨組織的政治核心作用。中辦印發(fā)的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，進一步明確社會組織是黨聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶，在促進經濟發(fā)展、繁榮社會事業(yè)、創(chuàng)新社會治理、提供公共服務等方面發(fā)揮著越來越重要的作用?！兑庖姟穼ι鐣M織黨建的一些重要問題進行了明確和規(guī)范。加強社會組織黨建工作，堅持黨的領導與社會組織依法自治相統(tǒng)一，是中國特色社會組織管理制度的最大特色，對于引領社會組織正確發(fā)展方向、激發(fā)社會組織活力、促進社會組織在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中更好發(fā)揮作用具有重要意義。按照“應建盡建，有效覆蓋”的原則，下一步，社會組織黨建工作將堅持問題導向，結合社會組織的特點和發(fā)展規(guī)律，分類指導，分類推進，社會組織黨組織的“政治核心”作用將逐步得到有效發(fā)揮。

第十，法制保障：加快社會組織領域立法，保障社會組織健康發(fā)展。法制建設是社會組織規(guī)范管理和健康發(fā)展的重要保障?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要“加強社會組織立法，發(fā)揮社會組織在法治建設中的積極作用”。目前社會組織領域的立法工作還存在很大的差距。但隨著社會組織戰(zhàn)略地位的提升、影響力的擴大和社會組織對社會治理的深度介入，社會組織領域的立法工作將提上重要日程，并加速推進。2015年國家已密集出臺了關于行業(yè)協(xié)會脫鉤、社會組織黨建、社會組織教育培訓、社會組織第三方評估等一系列重要政策文件。2016年初，《慈善法》已正式出臺并于9月份實施?！毒惩夥钦M織管理法》（草案）已向社會公開發(fā)布征求意見，也有望在今年正式出臺。《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》已相繼啟動修訂工作?？梢灶A判的是，未來幾年，社會組織領域的立法工作將進一步加快。隨著社會組織法律規(guī)范體系的完善和法治化水平的提高，社會組織依法自治的條件將逐漸成熟。

（作者：魏朝陽，北京市社團辦副主任）

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