農業(yè)供給側結構性改革需關注三大重點

[摘要] 農業(yè)供給側結構性改革首先要培育和壯大新型農業(yè)經營主體，并努力在補短板、去庫存、降成本、調結構等方面深化改革，在推進過程中應始終把糧食產業(yè)放在第一位、堅持農民為主體、促進一二三產業(yè)融合發(fā)展作為改革的重要目標。

[關鍵詞] 供給側 農業(yè) 改革

2016年中央一號文件提出了“推進農業(yè)供給側結構性改革”的戰(zhàn)略構想，這是對2015年中央一號文件提出的“推進農業(yè)結構調整”政策思路的深化。與1998年中央提出的“農業(yè)結構的戰(zhàn)略性調整”不同，這次供給側結構性改革著眼于農業(yè)領域體制機制的創(chuàng)新，是農業(yè)領域新的革命。具體說來，需要重點解決三大問題：一是誰來改，二是改什么，三是怎樣改。

誰來改

誰來改是供給側結構性改革的首要問題。我國是擁有近2億農戶的農業(yè)大國，戶均土地不足1公頃，且被分成4塊左右，農戶經營呈現(xiàn)出高度的兼業(yè)化狀態(tài)。這樣兼業(yè)化的小農是很難承擔建設現(xiàn)代農業(yè)、推進供給側結構性改革的重任的。從供給角度看，超小規(guī)模農戶的顯著特點就是同一區(qū)域內產業(yè)結構的趨同性，農產品供給的“蛛網”特征十分明顯，一哄而上，一哄而下，造成谷賤傷農的現(xiàn)象周期性出現(xiàn)，不僅農民收入很難持續(xù)提高，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的基礎也一直十分脆弱，既經受不了較大的自然風險，又經受不了較大的市場風險。近年來全國各地頻繁出現(xiàn)的蔬菜、水果等不耐儲存農產品的賣難現(xiàn)象，本質上就是經營主體不適應市場規(guī)律的結果。盡管全國已經注冊了150多萬家農民專業(yè)合作社，但平均每個合作社的成員數只有不足70人，絕大多數只能做一些提供信息和技術推廣工作，對本地市場都產生不了影響，更談不上區(qū)域市場乃至全國性市場，單個合作社所面臨的問題實際上就是小規(guī)模農戶面臨問題的集合。截至2015年年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.47億畝，占比達33.3%，在此基礎上形成的經營面積在50畝以上的專業(yè)大戶和家庭農場超過430萬戶，但單個農場的規(guī)模依然偏小。事實上，前述農產品賣難現(xiàn)象，就是在新型農業(yè)經營主體有了一定發(fā)展水平的背景下出現(xiàn)的。

因此，農業(yè)供給側結構性改革的首要任務，就是實現(xiàn)新型經營主體的再造，使之成為推進農業(yè)供給側結構性改革、提高農業(yè)競爭力的主導力量。具體說來，主要有三個大問題亟須解決。第一，加快農村土地制度改革的步伐，推進新型經營主體的發(fā)展。土地制度是農村制度體系的基礎，幾乎每一項制度都是在土地制度基礎上派生出來的，農村改革也是從土地制度開始的。當前，繼續(xù)推進農村土地制度改革，首先要做好農戶承包地的“確權、頒證、登記”工作，讓農民精確地知道自己究竟承包了多少土地，這是實現(xiàn)《物權法》賦予農民承包經營權用益物權的基礎，也是實現(xiàn)黨的 十七屆三中全會提出的“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”的基礎。只有承包經營權精確并穩(wěn)定了，其中的經營權才能穩(wěn)定地轉讓，土地流轉才能穩(wěn)定并長期化，各類新型經營主體才能在此基礎上穩(wěn)定發(fā)展起來。第二，家庭農場的聯(lián)合。截至2015年年底，全國流轉土地總面積4.47億畝，其中，流入農戶2.62億畝，占58.6%。按照430萬個專業(yè)大戶和家庭農場計算，每個平均為609畝，一般為200-300畝之間，不可能單家獨戶面對市場，依然需要聯(lián)合與合作。現(xiàn)實中看，由家庭農場聯(lián)合組建、領辦或者加入農民專業(yè)合作社都是可行的路徑。實際上，大部分合作社都是由專業(yè)大戶領辦的，在山東、安徽等地已經出現(xiàn)了家庭農場聯(lián)合起來成立合作社的案例，說明了即使大戶也存在著聯(lián)合闖市場的可能性和緊迫性。因此，有關部門在政策制定上就要適應這一趨勢，不僅要支持專業(yè)大戶和家庭農場的發(fā)展，更要推進它們之間的聯(lián)合與合作。第三，積極推進農民專業(yè)合作社聯(lián)合社的發(fā)展。目前，全國已經有十余個省出臺了相關政策法規(guī)推進農民專業(yè)合作社聯(lián)合社的發(fā)展，大都允許除合作社以外的其他市場主體（如企業(yè)）加入，從而有可能發(fā)展出家庭農場和大戶搞經營、合作社搞服務、企業(yè)做市場的現(xiàn)代農業(yè)綜合體，有利于提高農業(yè)的競爭力。

改什么

一是補短板。在從農業(yè)大國到農業(yè)強國的道路上，中國有很多短板要補，其中最緊迫的是新型農業(yè)社會化服務體系建設。黨的十七屆三中全會指出：“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協(xié)調的新型農業(yè)社會化服務體系?！边@是新時期農業(yè)社會化服務體系建設的基本方向。具體說來，有三大方面的內容。制度建設方面：要按照十七屆三中全會的要求，在農業(yè)技術推廣服務、農業(yè)生產社會化服務、農村商品流通服務、農村金融服務、農村信息服務、農產品質量安全服務等方面形成基本的制度框架，形成為農服務的長效機制。主體建設方面：首先要加強農業(yè)公共服務能力建設，在全國范圍內普遍健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域性農業(yè)實用技術推廣、動植物疫病防控等公共服務機構，并逐步建立村級農業(yè)服務站點。其中，縣級農業(yè)技術推廣機構的改革是建立新型農業(yè)社會化服務體系的重點之一。這類機構的服務一般都應該是免費的，是公益性服務。其次，支持農民專業(yè)合作社、農業(yè)專業(yè)服務組織、農民專業(yè)技術協(xié)會、農民經紀人、龍頭企業(yè)市場化主體等提供多種形式的農業(yè)生產經營服務。這類機構的服務一般都是收費的，是經營性服務（合作社、協(xié)會為成員服務除外）。再次，要促進產學研、農科教結合，支持高等院校、科研院所與農民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、農戶開展多種形式的技術合作。最后，各級供銷社改革要按照中央11號文件的要求，為農、務農、姓農，聯(lián)結公益性服務機構和經營性服務機構，不斷探索新的為農服務模式，如土地托管等，通過改革成為農業(yè)社會化服務的主力軍和國家隊。市場建設方面：主要是市場秩序和市場體系建設，推進農村流通的現(xiàn)代化，發(fā)展農產品現(xiàn)代流通方式，為農業(yè)社會化服務主體的發(fā)展提供優(yōu)良的市場環(huán)境。

二是去庫存。目前，中國農產品的庫存主要表現(xiàn)在玉米、稻谷等，其中東北地區(qū)的玉米庫存可能達到一年的產量，南方地區(qū)質量較低的稻谷也有一部分進入了庫存。庫存過大，一方面國家要花費巨額保管費用；另一方面，糧食在庫里保存的時間越長，新糧變舊糧，再變成陳化糧，價值越來越低，對糧食本身也是巨大的浪費。去庫存，首先要把財政對糧食收購、儲存的費用由暗虧變明虧，庫存的糧食按飼料、燃料酒精等途徑進行限期消化，除了企業(yè)庫存等民間庫存外，要以聯(lián)合國糧農組織建議的一個國家或地區(qū)年消費量17%～18%為基礎，加上中國作為人口大國的彈性，計算出國家?guī)齑娴募Z食數量，正常情況下不要超過這個數量。其次，著力推進糧食流通體制改革。目前，玉米流通政策正在以前臨時收儲政策的基礎上進行改革，要點是由價內補貼改為價外補貼，價格隨行就市。其市場化的大方向是沒有問題的，但關鍵是如何保護糧農的利益，這是改革能否成功的關鍵。要在玉米價格改革成功的基礎上有序推進小麥、稻谷的最低收購價格制度改革。改革的總體目標，就是在保障供給的基礎上，提高糧食產業(yè)的市場競爭力。

去庫存還有一個被政策界和學術界忽視的重要方面，就是蔬菜、水果等不耐儲存農產品產銷不銜接，導致區(qū)域性賣難，大量農產品積壓在農民家中爛掉，甚至由于收獲成本高于銷售價格而任其在田間腐爛。這一現(xiàn)象嚴重損害了農民利益，挫傷了農民的生產積極性。從長期看，解決這一問題的關鍵除了給農民提供準確的市場信息外，最重要的是發(fā)展新型農業(yè)經營主體，依靠新型經營主體的再造聯(lián)結生產、市場與消費，減少流通環(huán)節(jié)，延長農產品價值鏈。

三是降成本。新世紀以來主要農產品成本持續(xù)、全面上升是中國農業(yè)發(fā)展面臨的突出問題。僅以2009年以來的變動為例，2009年，稻谷、小麥、玉米三大主糧作物畝均成本分別為683.12元、567.00元、551.10元，而美國同類農產品生產成本分別為952.03元、325.79元、615.12元，稻谷、玉米的生產成本均低于美國；到了2014年，三種作物畝成本分別為1176.55元、965.13元、1063.89元，美國同類產品分別為1030.8元、318.71元、696.84元，稻谷、玉米的生產成本均高于美國，小麥成本從2009年高74.07%上升到高3倍以上，完全沒有競爭力可言。從成本結構比較看，中國農產品生產的人工成本上升快是總成本上升的主要原因，因此，通過技術創(chuàng)新、提高農業(yè)生產的機械化水平是降成本的根本手段。

四是調結構。這次農業(yè)結構調整，首先要樹立大國土、大糧食觀念，即從單純的糧食拓展到所有食物，包括肉、蛋、奶、菜、水產品，以及馬鈴薯主糧化以后所帶來的膳食結構和營養(yǎng)結構的變化；從單純的20億畝耕地視野拓展到所有可以利用的國土資源，包括46.9億畝林地、58.9億畝草原，以及大量的荒山荒坡和海洋、河流的灘涂等，如果充分利用這些資源，就可以生產出數量更多、種類更豐富的食物。其次，要促進糧食作物、經濟作物和飼草飼料作物三元種植結構協(xié)調發(fā)展，擴大青儲玉米種植面積，推進糧改飼、經改飼，用地養(yǎng)地相結合，不斷提高單位面積產出水平和收益率。再次，充分利用國內、國際兩種資源、兩個市場，發(fā)揮比較優(yōu)勢，在不斷提高國內農產品競爭力的基礎上，積極推進優(yōu)勢農產品出口，對于個別高度依賴國際市場的勞動密集型農產品（如大豆），也要制定一個對我有利的進口策略，并逐漸影響國際市場價格，而不是被動接受國際市場的影響。

怎樣改

一是始終把糧食產業(yè)放在首要位置。作為一個人口大國，糧食具有公益性產業(yè)的特征，必須保證一定的自給率，不能把飯碗完全交給市場，這就必須行使政府宏觀調控的職能；而作為一個農業(yè)大國，糧食產業(yè)又具備一般產業(yè)的特征，必須通過競爭獲得生存地位，通過市場實現(xiàn)價值。改革開放以來，中國的糧食政策就是在這兩者之間徘徊的，目前又到了平衡二者之間關系的關鍵點上。農業(yè)供給側結構性改革，一定會減少糧食種植面積和產量，比如農業(yè)部門已經制定規(guī)劃，要調減“鐮刀彎”地區(qū)玉米的種植面積，去年和今年玉米價格下調，東北和華北地區(qū)玉米種植面積也會調減。但不管怎樣調，一定要確?！肮任锘咀越o，口糧絕對安全”，并在調整中逐步提高糧食產業(yè)的競爭力和糧農的種糧積極性。

二是始終堅持農民是改革的主體。中國農村改革的經驗表明，什么時候把農民的利益放在首要位置，尊重農民的選擇，改革就能獲得成功，否則就會走彎路。當然，在新時期，農民群體也在發(fā)生分化，有430萬家專業(yè)大戶和家庭農場，有數千萬個經營面積以承包地為主的專業(yè)農戶（微型家庭農場），也有很多的兼業(yè)小農。供給側結構性調整就要兼顧所有農民的利益，但改革要以專業(yè)化的農戶為主，即專業(yè)大戶、家庭農場和微型家庭農場。通過供給側改革，提高農業(yè)生產的專業(yè)化水平和市場競爭力。

三是始終把促進一二三產業(yè)融合發(fā)展作為改革的重要目標。在改革開放以來的中國農業(yè)發(fā)展中，主要農產品供給和農業(yè)競爭力提高一直是矛盾的統(tǒng)一體。近年來，一些地方通過推進一二三產業(yè)融合發(fā)展，延長農產品價值鏈，提高農產品附加值，既提高了農民收入，又提高了農業(yè)競爭力，能夠比較有效地把二者結合在一起。促進產業(yè)融合，要以新型經營主體為核心，充分挖掘農業(yè)的文化價值、教育價值、生態(tài)價值、景觀價值，大力發(fā)展農業(yè)旅游、體驗、休閑、養(yǎng)生等第三產業(yè)，實現(xiàn)農產品的多元化、多維化、多功能化、高附加值化，以三產帶動二產和一產，實現(xiàn)農業(yè)的高質量、全面發(fā)展。

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（作者簡介：孔祥智，中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院二級教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，國家社會科學基金重點項目“農業(yè)現(xiàn)代化體制機制創(chuàng)新與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展研究（13AZD003）”首席專家）

責任編輯：梁齊勇