“營改增”后加強(qiáng)基層地方稅收管理的分析與思考

自5月1日起，“營改增”政策已全部落實(shí)到位，20多年來一直占據(jù)地稅部門主體地位的營業(yè)稅從此徹底退出了歷史舞臺。在這一國家做減法、企業(yè)做加法、市場做乘法的財(cái)稅政策改革關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，為了全面掌握當(dāng)前形勢，正確應(yīng)對“營改增”對地方稅收帶來的巨大影響，我們在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了探索性的分析與思考。

一、“營改增”對基層地稅的現(xiàn)實(shí)影響

（一）收入規(guī)模急劇下滑。一是主體稅種缺失，收入斷崖式下滑。從圖1我們可以明顯看出河津市地稅局2012年?duì)I改增前，營業(yè)稅占全局稅收比重為38.3%；2013年?duì)I改增第一年，營業(yè)稅占全局稅收比重即下降為36.55%；2014年隨著營改增持續(xù)深入，下降4.56個(gè)百分點(diǎn)，降至31.99%；2015年下降最狠，直降7.06個(gè)百分點(diǎn)，落至24.93%。2016年5月1日前，通過全局稅干共同努力，切實(shí)做好營業(yè)稅專項(xiàng)清理工作，4月底營業(yè)稅占當(dāng)期稅收比重出現(xiàn)反彈，增至34.01%，提高了9.08個(gè)百分點(diǎn)。而從5月1日起，隨著營業(yè)稅的消失，占地稅收入近三分之一強(qiáng)的主體稅種將不復(fù)存在，地稅部門稅收收入總體規(guī)模大幅下降，組織收入形勢極為嚴(yán)峻。

二是企業(yè)所得稅稅源萎縮，收入增長持續(xù)乏力。通過圖2可以看出，2012～2015年河津市營業(yè)稅納稅人分別入庫企業(yè)所得稅2130萬元、2210萬元、2503萬元、2657萬元，占地方稅收收入比重分別為3.88%、4.63%、5.23%、5.2%，整體平均水平約在4.73%左右。而由于“營改增”后新辦企業(yè)的所得稅全部劃歸國稅征管，老企業(yè)又會逐步改制成立新公司，地稅部門企業(yè)所得稅管戶有可能大幅減少，支撐地稅收入的又一主體稅種，會面臨增長乏力、持續(xù)萎縮的現(xiàn)實(shí)態(tài)勢。三是個(gè)人所得稅管控難度加大，存在漏征漏管風(fēng)險(xiǎn)。營改增后，地稅實(shí)行核定征收的納稅戶與“以票控稅”的個(gè)體工商戶個(gè)人所得稅管理難度加大，受納稅人納稅遵從度影響，存在潛在的稅源流失風(fēng)險(xiǎn)。四是隨營業(yè)稅附征的城建稅及附加費(fèi)也存在漏征風(fēng)險(xiǎn)。由于營改增前城建稅及相關(guān)附加費(fèi)都在營業(yè)稅征管機(jī)制下進(jìn)行附征，營改增后，雖然國地聯(lián)合辦稅服務(wù)廳設(shè)立了代征窗口，但對于增值稅自開票納稅人，依然存在附征難以落實(shí)到位的稅收風(fēng)險(xiǎn)，所以亟需完善相關(guān)管理措施。

（二）職能作用大幅下降。從圖3我們不難看出，隨著營改增政策的逐年逐步落實(shí)，地稅營業(yè)稅對河津市縣級一般公共預(yù)算收入貢獻(xiàn)率也在逐年下降，總體平均水平在24.24%左右。而營改增以后，這塊地方稅收貢獻(xiàn)將不復(fù)存在，雖然國家已初步提高了增值稅地方分配級次，著力加強(qiáng)了地方轉(zhuǎn)移支付力度，但擺在地稅人面前的難題是：地稅部門支撐地方財(cái)力的主體地位大幅下降，職能作用明顯弱化，面臨著重新定位的尷尬境遇。

（三）征管難度隨之加大。一是“營改增”后，營業(yè)稅發(fā)票改為增值稅發(fā)票，地稅“以票控稅”的手段失去功效，管戶的控管能力受到影響。企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和地方教育附加費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)因?yàn)榘l(fā)票管理權(quán)限喪失，征收難度加大。特別是住宿、餐飲等個(gè)體工商戶，取得增值稅發(fā)票后，能否主動申報(bào)其它地方稅費(fèi)，取決于納稅人的誠信納稅意識和地稅部門的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。二是隨著地稅部門納稅申報(bào)主體的改變、納稅服務(wù)與咨詢對象也有所變動，地稅征管信息系統(tǒng)需要重組，稽查選案指向需要重新調(diào)整，征管查制度的實(shí)施與考核也需重構(gòu)，稅源普查與收入計(jì)劃任務(wù)的下達(dá)更需科學(xué)合理設(shè)計(jì)，這些都會隨之加大地稅部門的管理成本，影響工作效率的發(fā)揮。

（四）征納思想有所觸動。一是部分基層管理員難以適應(yīng)。過去以票控稅多，征管相對容易。如今主體稅種沒有了，僅征收部分附加稅，并且征收管理一無發(fā)票，二無第一手?jǐn)?shù)據(jù)，依據(jù)都得靠納稅人主動如實(shí)申報(bào)或國稅部門數(shù)據(jù)支持。這極容易招致部分管理人員產(chǎn)生負(fù)面情緒，對納稅人聽之任之，所以極有可能增大基層管理人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是少數(shù)納稅人心存僥幸。“營改增”后大部分納稅人不用再到地稅機(jī)關(guān)領(lǐng)票辦稅了，在國稅報(bào)多少稅，地稅部門并不能第一時(shí)間知曉。這無形中助長了納稅人的納稅隨意性，致使部分納稅人存在僥幸心理，在地稅機(jī)關(guān)少申報(bào)或零申報(bào)，利用管理“空檔”達(dá)到偷逃稅款的目的。

二、“營改增”對地稅征管的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）組織收入面臨減收與盡收的雙重考驗(yàn)。組織收入是地稅機(jī)關(guān)永遠(yuǎn)不變的中心任務(wù)。營改增后，壓在地稅人肩上的重任是：既要盡快化解營業(yè)稅消失帶來的收入壓力，又要確保應(yīng)收盡收、絕不虛收探收。具體地說，就是在增量減、存量弱的情況下，如何切實(shí)提高各項(xiàng)收入質(zhì)量。

（二）職能作用面臨弱化與回歸的雙重考驗(yàn)。培植稅源是地稅發(fā)展的根本前提。營改增后，地方稅源極度萎縮，在國家相關(guān)政策出臺前，地稅人面臨的考驗(yàn)是：如何通過夯實(shí)稅基、激活資源、創(chuàng)優(yōu)環(huán)境、深化服務(wù)，為地方發(fā)展培植涵養(yǎng)稅源，切實(shí)完成職能弱化與職能回歸的華麗轉(zhuǎn)身。

（三）征收管理面臨夯基與合作的雙重考驗(yàn)。征收管理是地稅人永扛肩頭的職責(zé)與擔(dān)當(dāng)。營改增后，“以票控稅”失去意義，如何在完善基礎(chǔ)管理上夯實(shí)根基、在加強(qiáng)國地兩稅合作上防范風(fēng)險(xiǎn)，無疑成為地稅人加強(qiáng)日常管理的兩大難點(diǎn)，需要全力以赴，認(rèn)真應(yīng)對。

（四）征納關(guān)系面臨理解與互信的雙重考驗(yàn)。征納和諧是地稅人深化服務(wù)的根本要義。營改增后，隨著納稅主體的變化、管理手段的調(diào)整以及管理措施的加強(qiáng)，如何取得納稅人的理解與支持，切實(shí)提高他們的誠信意識和遵從意識，將成為征納和諧的“方向標(biāo)”，需要地稅人抓早抓好，著力加強(qiáng)。

三、營改增后加強(qiáng)地稅征收管理的措施及建議

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)管理，扎穩(wěn)根子。一是進(jìn)一步夯實(shí)征管基礎(chǔ)工作。把現(xiàn)有稅種認(rèn)真地管起來，對企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、土地使用稅、土地增值稅和房產(chǎn)稅、資源稅、城市建設(shè)維護(hù)稅等剩余稅種，要結(jié)合地域稅源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和政策改革趨勢，強(qiáng)化稅源培植，注重挖潛堵漏，進(jìn)一步加大征收管理力度，做實(shí)做細(xì)日常稅源管理，通過嚴(yán)征細(xì)管，力保地稅收入在這一關(guān)鍵時(shí)期整體平穩(wěn)過渡。二是做好“一清”、“二估”、“三整”、“四盡收”等工作。即：徹底澄清管戶底冊，做到管戶數(shù)據(jù)電子化；認(rèn)真開展納稅評估，做到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估前置化；著力強(qiáng)化營改增專項(xiàng)整治和資源稅稅源普查，做到稽查選案聚焦化；全力以赴應(yīng)收盡收，做到估、整、查、收同步化。

（二）優(yōu)化納稅服務(wù)，搭好臺子。一是全面強(qiáng)化營改增政策后續(xù)宣傳輔導(dǎo)。根據(jù)營改增后的稅收變化趨勢，對現(xiàn)有辦稅資源重新進(jìn)行優(yōu)化配置，探索增設(shè)綜合服務(wù)窗口，組織政策精熟、業(yè)務(wù)精通的骨干力量，進(jìn)行線上線下咨詢輔導(dǎo)，及時(shí)解答納稅群眾關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)問題，切實(shí)化解其思想疑慮。二是認(rèn)真推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+納稅服務(wù)”行動落地。一方面，積極宣傳和引導(dǎo)納稅人通過網(wǎng)上辦稅平臺及自助辦稅終端進(jìn)行多渠道自主辦稅，切實(shí)提高辦稅效率，降低納稅人辦稅成本。另一方面，充分利用納稅服務(wù)QQ、短信、微信群等平臺，為納稅人進(jìn)行提醒服務(wù)、預(yù)約服務(wù)、綠色通道服務(wù)，進(jìn)一步提高服務(wù)水平和服務(wù)效率。

（三）推進(jìn)征管改革，調(diào)好步子。一是全面落實(shí)市局征管改革“變道并軌”工程。調(diào)整設(shè)立新的基礎(chǔ)管理所和納稅評估所，逐步推進(jìn)基層稅收管理員由“管戶制”向“管事制”轉(zhuǎn)變，切實(shí)還權(quán)還責(zé)與納稅人，進(jìn)一步降低基層管理員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是按照“重點(diǎn)稅源精細(xì)化、一般稅源規(guī)范化、個(gè)體稅源定額化”的專業(yè)化管理要求，在抓好一般稅源和個(gè)體稅源的基礎(chǔ)上，將征管力量向支柱產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)稅源傾斜，進(jìn)一步提高征管的時(shí)效和作用。三是建立重點(diǎn)稅源全月高度監(jiān)控機(jī)制，實(shí)行月末分析預(yù)測、月初調(diào)度落實(shí)、征期監(jiān)控入庫的重點(diǎn)稅源收入調(diào)度辦法，全面提高重點(diǎn)稅源申報(bào)入庫質(zhì)量，最大限度減少稅款流失。

（四）強(qiáng)化部門合作，拉緊網(wǎng)子。一是認(rèn)真研究分析“營改增”政策變化后的收入結(jié)構(gòu)，準(zhǔn)確普查統(tǒng)計(jì)，科學(xué)合理制定計(jì)劃任務(wù)，在確保經(jīng)濟(jì)與稅收相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)工作的立足點(diǎn)和突破口；二是堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，加大社會綜合治稅力度，持續(xù)探索多部門合作治稅模式，推進(jìn)“銀稅互動”，探索“共贏”、“多贏”的服務(wù)模式，強(qiáng)化欠稅清繳，加大稅務(wù)稽查，積極主動將納稅信用融入社會誠信體系建設(shè)中，以現(xiàn)有的欠稅公告、納稅信用等級評定、稅收違法違章處罰公示等制度為基礎(chǔ)，讓納稅人在付出稅收違法成本的同時(shí)，也付出經(jīng)營方面的其他代價(jià)，激發(fā)納稅人依法誠信納稅的內(nèi)生動力，為地稅征管提供基礎(chǔ)支持；三是做實(shí)稅收征管大數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，動態(tài)掌握財(cái)政、工商、發(fā)改委、工信局等政府職能部門的涉稅數(shù)據(jù)，深入挖掘隱藏其中的稅源信息并加以有效利用，進(jìn)一步提高第三方稅收數(shù)據(jù)的實(shí)際應(yīng)用水平；四是進(jìn)一步促進(jìn)國地稅征管融合。一方面，對營改增后隨增值稅征收的城建稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加費(fèi)、二手房交易稅、建筑企業(yè)項(xiàng)目經(jīng)理個(gè)人所得稅征收管理等，可借用國地聯(lián)合辦稅服務(wù)廳這一平臺，與國稅部門探索實(shí)現(xiàn)先稅后票、以票控稅模式，嚴(yán)防稅收流失；另一方面，加強(qiáng)國地稅信息共享機(jī)制建設(shè)，建立定期召開國地稅合作辦稅聯(lián)席會議制度，總結(jié)國地稅合作經(jīng)驗(yàn)，解決合作中可能出現(xiàn)的各種問題。

（五）轉(zhuǎn)變征管理念，拓開路子。進(jìn)一步強(qiáng)化稅費(fèi)并重意識，切實(shí)把基金（費(fèi)）征收管理納入稅收管理同等重要的位置，充分利用現(xiàn)有的稅收征管體系和平臺，抓好基金（費(fèi)）征收管理工作，實(shí)現(xiàn)與稅收管理目標(biāo)同征、同管、同查、同考核，力求把基金（費(fèi)）做實(shí)、做大、做強(qiáng)，為下一步國家可能實(shí)施的水資源及環(huán)保費(fèi)稅改革工作打好堅(jiān)實(shí)的管理基礎(chǔ)。

（六）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，定準(zhǔn)調(diào)子。一是借用風(fēng)險(xiǎn)防控中心這一平臺，重點(diǎn)解決金三系統(tǒng)操作流程不規(guī)范、對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)應(yīng)對不全面、對稅收政策執(zhí)行不到位等問題；二是牢固樹立“數(shù)據(jù)就是稅源”的理念，加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)日常監(jiān)控分析，對納稅人進(jìn)行分級分類管理，為稅務(wù)干部量身定制風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對崗位，在保證收入質(zhì)量的同時(shí)，進(jìn)一步降低基層稅務(wù)干部執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和納稅人的潛在稅收風(fēng)險(xiǎn)；三是注重日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督，對沒有應(yīng)對到位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)要進(jìn)行日常監(jiān)督核查，切實(shí)做到防患于未然，堵漏于日常。

（七）深化隊(duì)伍建設(shè)，轉(zhuǎn)換腦子。一是培養(yǎng)人才打造新機(jī)制。大力實(shí)施“人才強(qiáng)稅”戰(zhàn)略，以市局干部隊(duì)伍“優(yōu)生態(tài)”建設(shè)為立足點(diǎn)，探索建立一整套能及時(shí)發(fā)現(xiàn)人才、著力培養(yǎng)人才、全面鍛煉人才的的制度體系，使基層稅務(wù)干部發(fā)展自我見基臺、展示夢想有舞臺、干事創(chuàng)業(yè)登平臺、成就事業(yè)上梯臺，努力鍛造出一支充滿幸福感、極具奮斗感的基層干部隊(duì)伍，徹底消除“營改增”對基層稅務(wù)人員的思想影響。二是規(guī)范執(zhí)法塑造新形象。按照“制度+科技”的思路完善內(nèi)控機(jī)制，探索建設(shè)“執(zhí)法痕跡工程”，進(jìn)一步規(guī)范基層管理員進(jìn)戶執(zhí)法行為，使稅務(wù)干部始終在法制化軌道下，忠實(shí)履行自己的工作職責(zé)，著力塑造“為民務(wù)實(shí)清廉”的形象標(biāo)簽。三是提高素質(zhì)營建新團(tuán)隊(duì)。面對營改增后的新稅源管理形勢，組織業(yè)務(wù)骨干對不同行業(yè)納稅人的運(yùn)營模式、涉稅問題、財(cái)務(wù)會計(jì)和稅收政策等進(jìn)行分類研究，總結(jié)歸納各種務(wù)實(shí)管用的征管辦法。同時(shí)，著力發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)分行業(yè)的專業(yè)化征管能手和稽查能手，重點(diǎn)營建業(yè)務(wù)嫻熟的征管業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)和“稽查鐵軍”，切實(shí)確保稅收管理日趨專業(yè)化、稅收執(zhí)法日趨規(guī)范化、團(tuán)隊(duì)素質(zhì)日趨精湛化、稅收服務(wù)日趨優(yōu)質(zhì)化。（作者單位：河津市地方稅務(wù)局）