運用法治思維提高首都城市治理能力

2014年2月26日，習近平總書記考察北京工作并發(fā)表重要講話，明確了首都城市戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略目標，開啟了首都北京建設(shè)、管理和發(fā)展的新篇章。中央在批復京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要時明確指出，京津冀同屬京畿重地，京津冀協(xié)同發(fā)展要對我國未來區(qū)域和城市群發(fā)展經(jīng)驗的探索、發(fā)展模式的創(chuàng)新起到引領(lǐng)和示范作用。

2016年6月，中共北京市委召開十一屆十次全會，專題研究首都城市工作。全會作出了關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見，明確了在新的歷史階段，建設(shè)一個什么樣的首都，如何建設(shè)首都；建設(shè)一個什么樣的城市，如何規(guī)劃、建設(shè)和管理特大型城市等一系列重大問題，圍繞著力提高首都城市建設(shè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，作出了一系列的制度安排。運用法治思維和法治方式，規(guī)劃、建設(shè)、管理城市，發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢和作用，加快建設(shè)法治中國首善之區(qū)，成為今后一個時期全市工作的大局。

準確理解法治思維的內(nèi)涵

黨的十八大提出：“提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力?！睒淞⒎ㄖ嗡季S，運用好法治方式，首先是黨的領(lǐng)導方式和領(lǐng)導能力問題，既是世界觀的問題，也是方法論的問題。

回顧歷史，黨的領(lǐng)導方式在不同時期也在不斷發(fā)生深刻的變化。在戰(zhàn)爭年代主要是革命思維和運動方式，在計劃經(jīng)濟時代主要是行政思維和管制方式。革命思維的特點是階級斗爭和敵我矛盾，行政思維的特點是管控思想，就是采取條塊結(jié)合、各管一攤的方法。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟改革的不斷深化，管控思路越來越不能適應社會多元化的需要，越來越無法調(diào)和多元化的利益訴求和矛盾，那種通過重大工程、重大項目來推動工作的領(lǐng)導方式，在強調(diào)管理和效率的同時，也易造成政策碎片化、見物不見人等問題。

黨的十八大以來，我國社會主義民主法制建設(shè)進入新的歷史時期，中國共產(chǎn)黨治國理政的方式正在發(fā)生重要變化，運用法治思維和法治方式治國理政成為必然的選擇。黨的十八屆四中全會作出了關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定，黨領(lǐng)導人民通過人民代表大會制度依法治國將成為新的歷史階段最顯著的特征。2014年9月5日，習近平總書記在慶祝人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：人民代表大會是好制度，是支撐我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本制度安排。

那么，什么是法治思維？有學者認為，其內(nèi)涵要義包括：一是法律至上、保障人權(quán)，法律面前一律平等的價值取向；二是科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的實踐原則。也有學者提出，法治思維是以合法性為判斷起點而以公平正義為判斷重點的邏輯推理方式，其包含五方面內(nèi)容：一是合法性思維，即任何行政措施的采取、任何重大決策的作出都要合乎法律；二是程序思維，要求權(quán)力必須在既定程序及法定權(quán)限內(nèi)運行；三是權(quán)利義務思維，即以權(quán)利義務作為設(shè)定人與人關(guān)系及人與公共權(quán)力關(guān)系的準則；四是公平正義思維，即公權(quán)力要以追求、維護公平與正義為價值尺度；五是公開透明思維，即讓一切權(quán)力在陽光下運行。

筆者認為，如果把法治思維放在實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的歷史進程中來理解，放在“四個全面”戰(zhàn)略布局中來思考，它首先是一種價值追求，是一種理想信念，是馬克思主義的世界觀在我國社會主義建設(shè)新的歷史時期的具體體現(xiàn)，其價值內(nèi)涵至少應該包括：民主、法治、改革三重要義。

第一，沒有民主意識就不可能有法治思維。在我國，堅持民主意識就是要堅持人民民主，實現(xiàn)人民當家作主；就是要按照黨的十八大要求，支持和保證人民通過人民代表大會制度行使國家權(quán)力；就是要堅持黨的群眾路線要求，從群眾中來，到群眾中去，一切依靠人民，一切為了人民，保持黨性和人民性的統(tǒng)一。而這些民主意識和民主觀念，正是中國特色社會主義法治的基礎(chǔ)，也是形成現(xiàn)代法治思維的前提。

第二，沒有法治，民主就是無序的、不可控的，真正的人民民主就不可能得以實現(xiàn)。法治思維要求將人民民主在依法有序的軌道上運行，將人民群眾個體的、分散的、無序的愿望和訴求通過民主集中制有序地表達，將黨的群眾路線制度化、法制化。正如鄧小平同志講的：要擴大社會主義民主，就必須健全社會主義法制。

第三，在當前形勢下，推進社會主義民主法制建設(shè)要有改革的精神，要用壯士斷腕的勇氣，緊緊依靠人民推動改革，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨的十八屆四中全會提出，任何改革都要于法有據(jù)，與改革同步，發(fā)揮立法對改革的引領(lǐng)、推動、規(guī)范和保障作用。執(zhí)法、司法、守法也要適應改革的需要，保持與改革協(xié)調(diào)同步推進。

所以，民主意識、法治思維、改革精神三者是密切相連的。運用法治思維本身就是價值、立場、觀點和方法上的自我革命，是一場深刻的體制機制的變革，運用法治思維和法治方式的過程就是體制改革的過程。具體到首都城市規(guī)劃建設(shè)和管理工作中，運用法治思維和法治方式提高城市治理能力，就必須著力做好以下幾個方面的工作：

一是堅持以人民為中心的發(fā)展理念，明確首都城市建設(shè)、管理和發(fā)展的目標任務；二是認清權(quán)力的屬性，建立科學規(guī)范的國家權(quán)力運行體系；三是發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢和作用，為首都規(guī)劃、建設(shè)、管理提供民主法制保障；四是推動政府自身的改革，形成科學有效的城市治理體系，提高城市治理能力。

堅持以人民為中心的發(fā)展理念

發(fā)展為了什么？為了人民。改革為了什么？黨的十八屆三中全會明確回答：改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。改革要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點。然而，如果不能樹立以人為本的理念，認清權(quán)力是人民賦予的本質(zhì)屬性，認清行權(quán)就是履責，我們就會不知不覺地迷失方向，走向本末倒置。

中共北京市委、北京市政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見，貫徹落實習近平總書記系列重要講話和考察北京工作時的重要講話精神，明確了在新的歷史階段，建設(shè)一個什么樣的首都，如何建設(shè)首都；建設(shè)一個什么樣的城市，如何建設(shè)和管理超大型城市等一系列重大問題。北京市委書記郭金龍?zhí)貏e強調(diào)，必須認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，必須牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，摒棄以經(jīng)濟增長速度和規(guī)模統(tǒng)領(lǐng)首都經(jīng)濟社會發(fā)展的思路，將戰(zhàn)略的目標和工作的重點轉(zhuǎn)向推動京津冀協(xié)同發(fā)展、落實首都城市戰(zhàn)略定位、建設(shè)國際一流的和諧宜居之都上來。然而，落實到具體工作中，當前在思想認識上也出現(xiàn)了一些新的苗頭，如果不及時統(tǒng)一思想認識，就可能影響全局。

第一，關(guān)于經(jīng)濟增長速度。前些年，我們一直糾結(jié)在如何“保八”上?！笆濉焙笃?，我們適應形勢變化將“十二五”GDP預期增長指標調(diào)到了7.5%，并將“十三五”時期的目標確定在7%左右。近年來，在疏解非首都功能的進程中，受國際、國內(nèi)形勢的影響，經(jīng)濟增長面臨極大的下行壓力。如何正確看待GDP增長速度指標，避免走向犧牲結(jié)構(gòu)調(diào)整和深化改革的機會，回到依靠固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)開發(fā)推動經(jīng)濟增長的老路，是個考驗。

第二，關(guān)于就業(yè)和人口控制指標。關(guān)于就業(yè)，北京“十三五”規(guī)劃綱要定的指標是登記失業(yè)率小于或等于3.5%。3.5%的指標還是很有彈性的。比如美聯(lián)儲判斷調(diào)整貨幣金融政策的界線是失業(yè)率是不是高于6.5%，如果高于這個值就繼續(xù)維持寬松政策，以刺激經(jīng)濟增長；如果低于這個值就要考慮收緊，以預防經(jīng)濟過熱和通貨膨脹。從實踐來看，北京市“十二五”期間實現(xiàn)了“完全充分就業(yè)”。甚至可以說，如果在“十二五”期間容忍了更高的失業(yè)率，北京的人口增長速度就不會這么快。因此，政府應該提高對就業(yè)指標的容忍度，疏解人口要和疏解功能相結(jié)合，不能是功能走了、人卻沒走。

第三，關(guān)于居民收入增長指標。北京的居民收入指標有結(jié)構(gòu)性特征。這些年，金融、現(xiàn)代服務業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等高端產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)人才收入增長是比較快的，真正拖收入指標增長后腿的是中小企業(yè)、生活性服務業(yè)中的從業(yè)人員和外來流動人口。提高收入增長指標要把著力點放在通過產(chǎn)業(yè)升級提高全民勞動生產(chǎn)率上。而目前，城市居民收入增長主要歸功于房價上漲帶來的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民收入增長主要歸功于財政轉(zhuǎn)移支付的收入上，這不可持續(xù)。

第四，關(guān)于財政收入增長。事實上，GDP增長與財政增收并不一定有必然的正相關(guān)關(guān)系。也就是說，GDP增長快，財政收入增長并不必然快；反之，GDP出現(xiàn)負增長，財政收入也未必必然下降。關(guān)鍵是看產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和稅源結(jié)構(gòu)，如果產(chǎn)業(yè)是以創(chuàng)新能力和勞動生產(chǎn)率不斷提高為基礎(chǔ)的內(nèi)涵式和效益型經(jīng)濟，財政收入就能保持持續(xù)穩(wěn)定增長；如果產(chǎn)業(yè)是靠擴大生產(chǎn)規(guī)模為主的外延式發(fā)展，財政收入就缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性，看投資的臉色波動。

財政管理的要義在于：一是財政的可持續(xù)，以保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)健康發(fā)展；二是通過財政稅收調(diào)整社會財富分配，增進人民福祉和社會和諧。由此，在考慮宏觀政策的目標時可把握三個主要原則：一是保持財政適度可持續(xù)增收；二是保持財政收支總體平衡，赤字和風險總體可控；三是保持財政增收速度與居民實際收入增長相協(xié)調(diào)，即財政增收速度等于或略低于居民人均可支配收入增長速度，以促進財富在政府、企業(yè)、個人之間的合理分配。

這就要求我們始終堅持人民立場，按照習近平總書記所說的“保持戰(zhàn)略定力”，通過全面深化改革建立與首都城市戰(zhàn)略定位相適應的發(fā)展目標，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，提高全要素生產(chǎn)率，實現(xiàn)首都經(jīng)濟社會的持續(xù)、優(yōu)質(zhì)、高效的發(fā)展。具體到一些指標的安排上，筆者建議：一是放棄GDP增長預期指標約束。二是將財政增長指標放在首都體制上來考慮，建立可持續(xù)的財政支撐體系。這決不是北京“自己的事”，而是落實首都的性質(zhì)和功能的充分必要條件，是“首都的事”。三是強化對居民可支配收入增長指標的硬約束。統(tǒng)籌好GDP增長、居民增收、財政增收、物價總水平四個因素的關(guān)系，著力調(diào)整結(jié)構(gòu)，深化供給側(cè)改革，激發(fā)經(jīng)濟內(nèi)生動力，保證人民收入合理、持續(xù)的提高。人民群眾的收入和福利好了，就可以感受到改革、調(diào)整、疏解的好處而不只是代價，就會自覺地理解、順應和支持政府的政策，而不是逆向操作。四是增加衡量“城市病”治理效果的硬約束指標。治理“城市病”、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)國際一流的和諧宜居之都要有量化的指標要求。

建立科學規(guī)范的權(quán)力運行體系

方向已定，目標已明，關(guān)鍵在于落實。推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，落實首都城市戰(zhàn)略定位，推進京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略，就必須首先認清權(quán)力的屬性問題，建立科學規(guī)范的國家權(quán)力運行體系。唯如此，才能實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，才能提高首都城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。

2004年，《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》確立了“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的執(zhí)政思想。2010年，時任中共中央黨校校長的習近平同志在出席中央黨校秋季學期開學典禮時，進一步提出了“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”的重要思想。前一句話指明了權(quán)力的根本來源和基礎(chǔ)，后一句話指明了權(quán)力的根本性質(zhì)和歸宿。這是對公權(quán)力本質(zhì)上的正本清源，是馬克思主義權(quán)力觀同當代中國實際和時代特征相結(jié)合的產(chǎn)物，是人民主權(quán)思想的中國表達，是對“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的繼承和豐富，具有強烈的現(xiàn)實針對性和重要的指導意義。

黨的十八大明確提出，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力；強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導，在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的制度安排下，建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。在十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上，習近平總書記提出，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。在紀念現(xiàn)行憲法公布實施30周年大會上，習近平總書記強調(diào)，我們要按照憲法確定的民主集中制的原則、國家政權(quán)體制和活動準則，實行人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)，保證國家機關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行責任，保證國家機關(guān)統(tǒng)一有效組織各項事業(yè)。

學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，要求各級黨委都要完善黨的領(lǐng)導方式，堅持制度自信和制度自覺，在堅持黨的領(lǐng)導的前提下，自覺堅持好、運用好人民代表大會這一根本政治制度，運用法治思維，全面深化改革，形成既合理分工又統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序制約的權(quán)力運行格局。具體到北京市，就是要在市委的領(lǐng)導下，“一府兩院”由人大產(chǎn)生，向人大負責，接受人大監(jiān)督，各級國家機關(guān)都按照憲法和法律的要求開展活動，形成科學有效的權(quán)力運行體系。這是建立首都城市治理體系、實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。

人民代表大會制度是黨領(lǐng)導人民治理國家的根本政治制度，是國家政權(quán)運行中的民主集中制。那么，如何堅持好、運用好、發(fā)展好人民代表大會制度？最核心的是要搞清楚制度的本質(zhì)特征和內(nèi)在優(yōu)勢是什么？怎么把其內(nèi)在優(yōu)勢發(fā)揮出來？區(qū)別于西方“三權(quán)分立”，人民代表大會制度的本質(zhì)特征是“三者有機統(tǒng)一”，即黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的民主集中制。這既是我們國家政治制度區(qū)別于其他任何一個國家政治制度的核心所在，也是最符合我國國情的優(yōu)勢所在。有人說，“三者有機統(tǒng)一”統(tǒng)一到哪里？我認為，一定要追問統(tǒng)一到哪里，實質(zhì)上是權(quán)力思想，是行政思維，是條塊分割的工作方法。對于三者有機統(tǒng)一的實現(xiàn)方式，重要的是用法治思維來研究，而不是用行政思維來研究。法治思維要求黨的政策方針、人大制定的法律法規(guī)和政府行政決定的出臺，任何行政、司法、執(zhí)法行為都要把握以下原則：

一是在價值認同上，要實現(xiàn)“共求說得對”。通過暢通利益表達機制，搭建利益整合平臺，化解矛盾分歧，協(xié)調(diào)好長遠利益與當前利益、全局利益和局部利益，國家、政府、法人和個人利益，形成全體利益相關(guān)體的最大公約數(shù)。

二是在體制機制上，要建立和完善公共治理的制度。其中包括利益表達機制、利益協(xié)調(diào)機制、利益保障機制、信息公開機制、考核問責機制等，從程序和實體上規(guī)范國家權(quán)力與市場的關(guān)系，規(guī)范國家權(quán)力與社會的關(guān)系，平等保護公民、法人的合法權(quán)益，實現(xiàn)黨的決策機制、人大決定機制、政府行政以及兩院司法機制的有效銜接，依法規(guī)范高效運行。

三是在方式方法上，要用統(tǒng)籌兼顧和公共治理的辦法，既強調(diào)不同參與主體責權(quán)利對等、清晰、制衡，又強調(diào)公平、協(xié)調(diào)、有序。比如在政府行政層面，要處理好部門之間合理分工與協(xié)調(diào)制約、垂直管理和分級設(shè)置、屬地管理的有機融合；在立法、執(zhí)法、司法、守法的全過程中，強調(diào)黨委領(lǐng)導、政府主導、社會協(xié)同、人民群眾廣泛參與，實現(xiàn)公共治理的善治。

發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢

黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，既是人民代表大會制度的本質(zhì)特征，也是這一制度區(qū)別于任何其他政治制度的內(nèi)在優(yōu)勢。其優(yōu)越性體現(xiàn)在：黨的領(lǐng)導、民主集中、依法有序。

一是堅持黨的領(lǐng)導，保證能夠集中力量來辦大事。二是實行民主集中制，保證依靠民主法制辦對事。人大是集體行使職權(quán)，個人無權(quán)；人大代表具有廣泛的代表性，是選舉產(chǎn)生的。因此，通過人大制度既可以將黨的意圖轉(zhuǎn)化成國家意志，也可以最大限度地匯集民意、集中民智，整合資源，凝聚社會共識，形成改革發(fā)展的合力。三是權(quán)力制約協(xié)調(diào)有序。按照憲法確定的民主集中制的原則、國家政權(quán)體制和活動準則，實行人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)，保證國家機關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行責任，保證國家機關(guān)統(tǒng)一有效組織各方力量，發(fā)展各項事業(yè)。

2014年9月，郭金龍同志在首都紀念人民代表大會成立60周年座談會上提出，人民代表大會制度是做好首都工作離不開、少不了的好制度，是全面推進依法治國的可靠制度依托。我們必須全面落實中央指示要求，切實推進社會主義民主政治建設(shè)，更好地發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢，為首都改革發(fā)展穩(wěn)定提供更加堅實和完善的制度保障。

一方面，在落實首都城市戰(zhàn)略定位方面充分發(fā)揮人民代表大會制度的重要作用。要發(fā)揮好人民代表大會制度在組織和動員群眾方面的特殊優(yōu)勢，通過人大的法定程序，把首都工作的目標和任務轉(zhuǎn)化為全市人民的共同愿望和行動，進一步調(diào)動人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，共同完成這一重大歷史任務。特別是面對調(diào)整疏解非首都功能、調(diào)控人口規(guī)模、治理“城市病”、構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推動京津冀協(xié)同發(fā)展等關(guān)系首都可持續(xù)發(fā)展的重點難點問題，必須通過人大卓有成效的工作，凝聚全市各方面的智慧和力量，尋求解決問題的有效措施和治本之策，群策群力、攻堅克難，推動工作不斷取得新進展。同時，發(fā)揮好人大的監(jiān)督作用，落實好市委的決策部署，督促各級和各部門敢于擔當、積極作為，確保各項工作落到實處、取得實效。

另一方面，在推進首都城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面充分發(fā)揮人民代表大會制度的重要作用。全市各級黨委、政府都要按照中央要求，提高運用法治思維和法治方式治理城市的能力，善于用法治精神引領(lǐng)城市治理、用法治思維謀劃城市治理、用法治方式破解城市治理難題，推進城市治理走上法治化軌道。并且，及時把推進創(chuàng)新驅(qū)動、保護和傳承歷史文化、加強城市管理、節(jié)約資源、保護環(huán)境等方面的要求轉(zhuǎn)化為相關(guān)的法規(guī)和制度，為提高城市治理水平提供制度支撐和法制保障。最大限度調(diào)動廣大人民群眾參與城市治理的熱情和積極性，努力推動首都城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

推動政府自身的改革

城市是一個復雜的多面發(fā)展的結(jié)合體，不單單是個經(jīng)濟體，需要多個領(lǐng)域復雜的互動，要留下自主創(chuàng)新的空間。中共北京市委十一屆十次全會從建立科學高效的規(guī)劃管控體系、構(gòu)建國際一流水平的城鄉(xiāng)建設(shè)格局、建立精細智能的城市管理體制等方面提出了一系列的制度安排，推出了“多規(guī)合一”、規(guī)劃和國土資源管理合一、組建新的首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會、完善城市綜合執(zhí)法體系等一系列改革舉措。

筆者認為，在貫徹落實市委決策的過程中，在建立適合首都特點的城市治理體系的進程中，推動政府職能轉(zhuǎn)變最根本的在于資源配置去行政化，真正減政放權(quán)，把市場的交給市場、社會的交給社會。切實轉(zhuǎn)變權(quán)力觀念，充分認識公權(quán)力的本質(zhì)屬性是人民賦予、是責任，行權(quán)就是履責，自覺規(guī)范公權(quán)力的行使，自覺推進公開透明，讓人民監(jiān)督我們的政府。將政府職能切實轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造良好環(huán)境、維護市場公平秩序、提供良好公共產(chǎn)品和服務、維護社會公平正義上來。于此，筆者建議，可否在方式上實行某種分離，即在經(jīng)濟管理領(lǐng)域，行政資源（公共資源）向市級部門集中，以方便市級統(tǒng)籌（包括改革發(fā)展、規(guī)劃、計劃、用地、科技創(chuàng)新等）；在社會管理領(lǐng)域，行政資源按等級改造，適當下放管理權(quán)限（包括社會治安、公共服務、應對人口老齡化等）。

一是在市區(qū)兩級合理分工，劃清管理權(quán)限，市級側(cè)重宏觀指導、政策制訂、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、公共福利制度和政策制訂。區(qū)級側(cè)重市場監(jiān)管、行政執(zhí)法、公共產(chǎn)品和服務提供、社會綜合治理等。

二是在機構(gòu)上不搞市區(qū)對應，區(qū)級政府機構(gòu)中可大幅減少經(jīng)濟管理功能的部門和行政審批許可部門，將編制和人員充實到公共產(chǎn)品和服務、行政執(zhí)法等部門，充實到街道辦事處和社區(qū)一線，推進社會管理體制的改革，真正實現(xiàn)“黨委領(lǐng)導、政府主導、社會參與、公共治理”的格局。香港、新加坡等都有近800萬人口，行政管理只有一個層級，其中有很好的成功經(jīng)驗可以借鑒。