個(gè)稅改革應(yīng)如何決策

阿計(jì)

個(gè)稅改革的公眾參與理應(yīng)全方位、多角度地展開(kāi)，突入改革的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而不是仍然圍繞著個(gè)稅起征點(diǎn)打轉(zhuǎn)。

近期，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委向有關(guān)部門(mén)提出建議，在個(gè)人所得稅制改革中統(tǒng)籌考慮人大代表所提意見(jiàn)，適時(shí)提出修法建議。有消息稱(chēng)，由財(cái)政部擬制的個(gè)稅改革方案已經(jīng)初步成型。

作為牽涉面最廣的一種稅種，個(gè)人所得稅被賦予實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的使命。然而多年以來(lái)，我國(guó)個(gè)稅征收始終實(shí)行單一的分類(lèi)稅制。雖然具有征管方便等優(yōu)勢(shì)，卻有違稅負(fù)公平的原則，亦難以真正實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)貧富差距的功能。個(gè)稅在很大程度上已淪為社會(huì)詬病的“工薪稅”，甚至造成高低收入者“稅負(fù)倒掛”、“劫貧濟(jì)富”等負(fù)面效應(yīng)。

近年來(lái)，要求個(gè)稅改革的社會(huì)呼聲不絕于耳。十八屆五中全會(huì)提出“加快建立綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制”，個(gè)稅改革方案進(jìn)入快車(chē)道，正是回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，個(gè)稅改革究竟應(yīng)當(dāng)遵循何種決策程序？個(gè)稅涉及到無(wú)數(shù)納稅人的切身利益，由民眾參與改革設(shè)計(jì)，防止政府壟斷乃至濫用征稅權(quán)力，乃是民主社會(huì)的基本要求。從目前的情形看，財(cái)政部在擬制改革方案的過(guò)程中，已多次召開(kāi)相關(guān)部門(mén)和專(zhuān)家的研討會(huì)，這固然符合稅制設(shè)計(jì)的專(zhuān)業(yè)要求，但如果僅僅止步于“部門(mén)”、“精英”的小眾層面，很可能堵塞民意表達(dá)的空間，甚至存在被不當(dāng)利益綁架的危險(xiǎn)。

正如此次全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委鄭重提醒應(yīng)重視民意代表的意見(jiàn)，個(gè)稅改革理應(yīng)秉持開(kāi)門(mén)決策的精神，盡力打開(kāi)公眾參與的通道，以最大程度地傾聽(tīng)民聲、汲取民智。

更進(jìn)一步，此次個(gè)稅改革的公眾參與不僅需要廣度，更需要深度。以往歷次個(gè)稅改革均局限于個(gè)稅起征點(diǎn)的調(diào)整，由此也束縛了公眾參與和公共討論的手腳。但事實(shí)證明，個(gè)稅起征點(diǎn)的小修小補(bǔ)并不能真正解決公平問(wèn)題。相較之下，此次個(gè)稅改革乃是真正具有治本意義的實(shí)質(zhì)性改革，雖然“綜合與分類(lèi)征收相結(jié)合”的改革方向已基本達(dá)成共識(shí)，但細(xì)節(jié)性的制度安排仍存大量爭(zhēng)議。

比如，何種收入所得應(yīng)納入綜合征收？何時(shí)落實(shí)按家庭為單位的征收模式？哪些家庭開(kāi)支可予以稅前扣除？如何重新調(diào)整稅率？是否應(yīng)下放個(gè)稅起征點(diǎn)的地方自主權(quán)，等等，都是個(gè)稅改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。可謂制度設(shè)計(jì)差之毫厘，稅負(fù)公平失之千里。正因此，個(gè)稅改革的公眾參與理應(yīng)全方位、多角度地展開(kāi)，突入改革的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而不是仍然圍繞著個(gè)稅起征點(diǎn)打轉(zhuǎn)。

同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，個(gè)稅改革方案最終需要通過(guò)修改個(gè)人所得稅法予以確認(rèn)，這既是稅收法定原則的要求，同時(shí)也提供了改革方案更趨公正合理的時(shí)機(jī)。代表人民行使權(quán)力的立法機(jī)關(guān)理當(dāng)嚴(yán)把審查關(guān)，而非輕易頒發(fā)法律通行證。在此過(guò)程中，同樣需要啟動(dòng)各種民主立法機(jī)制，使改革方案更廣泛、更深入地接受民意檢閱。

其中，尤其值得重視的是立法聽(tīng)證。追溯起來(lái)，2005年9月修改個(gè)稅法時(shí)，曾經(jīng)就個(gè)稅起征點(diǎn)召開(kāi)了全國(guó)人大立法史上的首個(gè)立法聽(tīng)證會(huì)，初露“民主稅政”的曙光。然而十年過(guò)去，國(guó)家立法迄今仍無(wú)立法聽(tīng)證的續(xù)篇，其停滯狀態(tài)與制度導(dǎo)向極不匹配。

2015年3月立法法修改后，已經(jīng)明確“法律案有關(guān)問(wèn)題存在重大意見(jiàn)分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進(jìn)行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)”。而個(gè)稅改革，恰恰符合立法法所界定的聽(tīng)證需求。個(gè)稅改革目標(biāo)早在1996年就已提出，之所以拖延20年未能突破，除了技術(shù)因素外，根本原因在于牽扯復(fù)雜的利益糾葛，以至各方爭(zhēng)議相持不下，難有定論。基于個(gè)稅改革的難度和立法法的規(guī)定，未來(lái)修改個(gè)稅法時(shí)能否再次激活立法聽(tīng)證，令人期待。

尤其是，與公布法律草案征求意見(jiàn)等民主機(jī)制相比，立法聽(tīng)證具有獨(dú)特的功能。圍繞個(gè)稅改革的立法聽(tīng)證一旦展開(kāi)，將為不同利益主體提供直接表達(dá)、公平博弈的平臺(tái)，幫助立法機(jī)關(guān)更有效率地采集各方利益訴求、尋求改革的最大公約數(shù)，亦能促使公眾更好地理解、支持個(gè)稅改革。更進(jìn)一步，個(gè)稅聽(tīng)證的再度啟動(dòng)，也將打破立法聽(tīng)證的沉悶困境，催動(dòng)立法聽(tīng)證漸漸走向常態(tài)化，開(kāi)創(chuàng)立法民主的新氣象。

個(gè)稅改革的復(fù)雜性、利益性等特質(zhì)都決定了，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)生長(zhǎng)于民主的土壤，而非閉門(mén)造車(chē)的產(chǎn)物。倘若借助此次改革契機(jī)，個(gè)稅改革能夠最終成為民主決策的樣板，提升上至公共權(quán)力、下至社會(huì)大眾的民主素養(yǎng)和能力，并促進(jìn)關(guān)涉民眾切身利益的公共政策和改革方案都能行進(jìn)于決策民主化的軌道上，那么此次個(gè)稅改革的意義，顯然將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)改革本身。