改革需先轉(zhuǎn)變思想

新一輪財(cái)稅體制改革是關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，推進(jìn)改革期間，各種問(wèn)題會(huì)不斷涌現(xiàn)。廣西之行，使記者對(duì)本輪改革有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，也了解了其中存在的一些具有共性的問(wèn)題。

據(jù)此，本刊采訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才和財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所區(qū)域財(cái)政研究室副主任石英華，請(qǐng)他們就這些問(wèn)題分析解讀。

《新理財(cái)》：在我們本次廣西采訪的過(guò)程中，有一些地方市縣反映，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作中存在很多困難，如評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，財(cái)政部門(mén)人手嚴(yán)重不夠，無(wú)法做到全程監(jiān)督等，您怎么看待這些問(wèn)題？

王朝才：現(xiàn)在財(cái)政部和地方都有一些標(biāo)準(zhǔn)，地方可以先看有哪些標(biāo)準(zhǔn)可用，參考自身情況，不合適的可以修改。財(cái)政部也在推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定，整體而言在逐步完善。

在預(yù)算績(jī)效管理中，財(cái)政部門(mén)的主要工作，是讓業(yè)務(wù)部門(mén)提出其績(jī)效目標(biāo)，然后根據(jù)每年的項(xiàng)目來(lái)抽查，如每年覆蓋六分之一，六年就可以全面檢查一次，因此所有的賬目必須保留六年。此外，還可以委托獨(dú)立的第三方來(lái)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，如北京財(cái)政局等。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)大多是對(duì)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，所以必須先有項(xiàng)目，確定目標(biāo)，然后才能考評(píng)?，F(xiàn)在很多情況是先拿錢(qián)再找項(xiàng)目，這哪會(huì)有目標(biāo)？怎么考評(píng)？這是一個(gè)很大的問(wèn)題。

石英華：預(yù)算績(jī)效管理本身是一個(gè)要求很高的工作，很有技術(shù)挑戰(zhàn)性，不是短期內(nèi)能做到位的。絕大部分支出很難有短期內(nèi)直接的，可以衡量的，具體的效益，與此相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也較難確定，而且一套指標(biāo)也很難適應(yīng)所有部門(mén)或者項(xiàng)目。

從理論上看，預(yù)算管理有三個(gè)層次的目標(biāo)。第一層是總量控制，講求預(yù)算收支總量控制，講求合規(guī)性;第二層是配置效率;第三個(gè)層次是運(yùn)營(yíng)、管理效率。這些層次上還要追求財(cái)政問(wèn)責(zé)。第一層是最低目標(biāo)，很多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)過(guò)了這個(gè)階段，預(yù)算管理水平較高，達(dá)到之后才關(guān)注第二層次的目標(biāo)，通過(guò)績(jī)效指標(biāo)來(lái)管理或考核。從我國(guó)預(yù)算管理體制改革進(jìn)程看，我們是既要講求合規(guī)性，也追求配置效率及運(yùn)營(yíng)管理效率，但第一個(gè)層次沒(méi)做好就開(kāi)始第二個(gè)層次，確實(shí)有一定的難度。

另外，各地的預(yù)算管理水平不盡相同，財(cái)政部門(mén)應(yīng)聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)應(yīng)探索建立健全對(duì)第三方的激勵(lì)和約束機(jī)制。全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理工作應(yīng)逐步推開(kāi)，在近一段時(shí)間內(nèi)，地方對(duì)每年的重點(diǎn)支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)較為可行。

《新理財(cái)》：高度依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付的地方，例如廣西在編制預(yù)算時(shí)，因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付到達(dá)的時(shí)間不同，導(dǎo)致預(yù)算編制的準(zhǔn)確率不高。而專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付因?yàn)樾枰涮椎仍颍瑘?zhí)行進(jìn)度又比較慢。您覺(jué)得這些問(wèn)題該怎么解決？

王朝才：《預(yù)算法》有規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)下級(jí)政府。但這里只說(shuō)給預(yù)計(jì)數(shù)，沒(méi)有規(guī)定具體哪個(gè)月給錢(qián)。日本是這樣做的，年度預(yù)算在4月份開(kāi)始執(zhí)行，就要求在4月底撥20%的一般轉(zhuǎn)移支付，到半年時(shí)撥80%，具體到某個(gè)月要下?lián)芏嗌?。這是我們所欠缺的，將來(lái)預(yù)算法實(shí)施條例有望完善這一點(diǎn)。在專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付上，在立項(xiàng)、下達(dá)、配套、評(píng)估、退出等方面《預(yù)算法》都有規(guī)定，可以按照規(guī)定辦理。

石英華：對(duì)高度依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付的地方來(lái)說(shuō)，一般性轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)在會(huì)提前下達(dá)，但不是全部下達(dá);很多專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付地方在編預(yù)算時(shí)也不知道。這就給預(yù)算編制帶來(lái)問(wèn)題，進(jìn)而影響預(yù)算的執(zhí)行。未來(lái)隨著我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付更多會(huì)以科學(xué)的、規(guī)范的因素法來(lái)確定。因素法的公式化體系逐步成熟且有足夠的透明度后，地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r匡算出來(lái)自上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)數(shù)，來(lái)提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

《新理財(cái)》：本輪預(yù)算改革包括了很多內(nèi)容，就您個(gè)人看，對(duì)廣西這種尚處于發(fā)展期的地方財(cái)政而言，最關(guān)鍵或者最先應(yīng)該開(kāi)展的是哪些工作？

石英華：深化預(yù)算管理制度改革的內(nèi)容很豐富，包括七大方面二十多項(xiàng)，有一些方面需要中央的頂層設(shè)計(jì)，但很多方面地方可以先行試點(diǎn)，如加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。地方可以在原來(lái)的基本支出定額、項(xiàng)目支出定額的基礎(chǔ)上逐步完善定額標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)將來(lái)預(yù)算安排的科學(xué)性很重要。有一些已經(jīng)開(kāi)展的試點(diǎn)，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為今后的改革奠定基礎(chǔ)。我們也知道廣西在試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，但試編之后信息怎么用，未來(lái)進(jìn)一步改革時(shí)還有哪些工作要做，等等，都是未來(lái)要面對(duì)的一些實(shí)際課題。此外，編制中期財(cái)政規(guī)劃、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制等只要符合預(yù)算改革精神的事都可以著手做，在工作中解決問(wèn)題。

《新理財(cái)》：新一輪稅制改革中，您覺(jué)得廣西的機(jī)遇在哪里？

王朝才：新一輪稅制改革總體上是減稅，如營(yíng)改增、小微企業(yè)免稅等。正如廣西基層財(cái)政反映的，這對(duì)地方收入確實(shí)有一定的影響。新常態(tài)下，既要保收入，又要保發(fā)展，我個(gè)人認(rèn)為難以顧全平衡，所以中央的大方針是先保發(fā)展。

地方要發(fā)展，一定要轉(zhuǎn)變思想，首先要看有哪些資源利用，其次要差異化發(fā)展，可以發(fā)展文化、旅游、養(yǎng)老服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。政府的主要職能，是做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共服務(wù)。財(cái)政收入不夠，要想辦法減少支出，有些項(xiàng)目先別上。現(xiàn)在產(chǎn)能過(guò)剩這么嚴(yán)重，上大工業(yè)項(xiàng)目有什么用？

石英華：將來(lái)要改哪些稅，現(xiàn)在已經(jīng)有共識(shí)了，包括增值稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅等。未來(lái)要明確適合地方征稅的一些新的財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)，作為地方主體稅種。與地方公共產(chǎn)品提供更有對(duì)應(yīng)性的稅，要把大頭留在地方，要讓地方在基本公共服務(wù)支出上有財(cái)力保障。

《新理財(cái)》：廣西財(cái)政在專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面采用了競(jìng)爭(zhēng)性立項(xiàng)等措施，而且強(qiáng)調(diào)績(jī)效考核，有地方財(cái)政人士認(rèn)為這對(duì)貧困地區(qū)不公平，因?yàn)樨毨У貐^(qū)無(wú)法與經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)。您怎么看這個(gè)問(wèn)題？

王朝才：我同意績(jī)效，反對(duì)效率，績(jī)效不是形成多大產(chǎn)值、掙多少錢(qián)的概念，而是政府做了必須要做的事，重點(diǎn)在成績(jī)而不是效率。比如在廣東和甘肅建同樣的項(xiàng)目，廣東的項(xiàng)目帶來(lái)很大產(chǎn)值，甘肅的項(xiàng)目解決了人們就業(yè)問(wèn)題，也推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，甘肅項(xiàng)目的績(jī)效不見(jiàn)得比廣東小。要辯證地看問(wèn)題。

石英華：競(jìng)爭(zhēng)性分配我覺(jué)得有其積極作用，能夠調(diào)動(dòng)使用專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的地方的積極性。貧窮地區(qū)可能因?yàn)樨?cái)力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施等原因，申請(qǐng)不到部分競(jìng)爭(zhēng)性專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。對(duì)這樣的地方，要通過(guò)完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，增加地方整體財(cái)力水平，來(lái)逐漸形成一個(gè)良性循環(huán)。另一方面，這些地方在申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，要考慮自己的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，看是否符合當(dāng)?shù)氐闹黧w功能區(qū)劃，是否有利于推進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能否提高當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)水平，不能只是為了要錢(qián)而申請(qǐng)。

《新理財(cái)》：12月1日，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉為《人民日?qǐng)?bào)》撰文提出要推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。這是否意味著政府間事權(quán)劃分的改革啟動(dòng)？

王朝才：事權(quán)劃分不是財(cái)政一家的事，是整個(gè)國(guó)家的事。比如建什么醫(yī)院、怎樣管理，應(yīng)該是市縣的事，衛(wèi)生部管了，結(jié)果出現(xiàn)種種問(wèn)題。樓部長(zhǎng)的大思路是對(duì)的，國(guó)外也有現(xiàn)成的成功案例可以借鑒，但現(xiàn)在思路還不統(tǒng)一，而且在部門(mén)利益上，現(xiàn)在還沒(méi)有調(diào)和。因此我們從財(cái)政層面可以先行，但也有許多問(wèn)題需要解決。

另外，《預(yù)算法》修訂后依然只字未提“省直管縣”，提的是五級(jí)預(yù)算，其中一些鄉(xiāng)財(cái)政可以由縣、省代編制預(yù)算、代為管理?！笆≈惫芸h”問(wèn)題很多，先行的浙江省也在反思，在研究怎樣發(fā)揮中心城鎮(zhèn)的作用。因此如何調(diào)整，不僅是廣西，也是其他地區(qū)需要研究的一個(gè)問(wèn)題。

石英華：三項(xiàng)改革都有形成共識(shí)、逐步推進(jìn)的過(guò)程。我個(gè)人認(rèn)為，事權(quán)的劃分是財(cái)稅改革的核心，事權(quán)劃分不清楚，分稅、轉(zhuǎn)移支付等很難做到位。