關(guān)于重大事項決定權(quán)地方立法的探索

紀(jì)榮榮

安徽省立法中就重點規(guī)范明確一類事項——人大常委會討論決定的事項，而對其他類事項——人大常委會討論可以作出決定的事項和討論而不作出決定的事項則不再作出規(guī)范，突出了應(yīng)當(dāng)由人大常委會討論決定的重大事項范圍，突出了重點，也便于操作。

縣級以上的地方各級人大常委會討論決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項，是憲法和法律賦予地方各級人大常委會的一項重要職權(quán)。在討論決定重大事項地方立法方面，安徽省人大常委會勇于突破，大膽創(chuàng)新，對討論決定重大事項的規(guī)定進行全面修訂，為切實履行討論決定重大事項職權(quán)提供了法治保障。

需要把握的幾個問題

一是推進地方人大常委會討論決定重大事項法治化是堅持和完善人民代表大會制度的重要方面。

首先，討論決定重大事項職權(quán)最能體現(xiàn)人民代表大會制度的本質(zhì)特征。人民通過國家權(quán)力機關(guān)，決定國家政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面的重大事項，充分反映了一切權(quán)力屬于人民的國家性質(zhì)，是主權(quán)在民的直接體現(xiàn)。其次，討論決定重大事項職權(quán)在人大及其常委會各項職權(quán)中處于核心地位，既是議決權(quán)的重要組成部分，又是行使監(jiān)督權(quán)的前提條件。再次，討論決定重大事項權(quán)對于沒有立法權(quán)的地方人大常委會具有更加重要的意義。可以說，沒有立法權(quán)的地方人大常委會就是通過行使討論決定重大事項權(quán)，來行使管理國家的權(quán)力。

二是推進地方人大常委會討論決定重大事項法治化必須堅持依法立法、科學(xué)立法。

首先，憲法、法律、行政法規(guī)是地方進行討論決定重大事項立法的依據(jù)。地方人大常委會在進行討論決定重大事項立法時，要依法確定各國家機關(guān)的權(quán)力邊界，不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。其次，提高立法質(zhì)量，努力推進討論決定重大事項科學(xué)立法。在立法模式上應(yīng)當(dāng)選擇走“小而精”的道路，在內(nèi)容和體例上不追求大而全，需要幾條就規(guī)定幾條，重在管用，能夠切實有效解決討論決定重大事項權(quán)行使方面的實際問題。在法規(guī)規(guī)范設(shè)計上，要更加注重法規(guī)制度的可行性、實效性，在追求法規(guī)規(guī)范精細(xì)化、具體化上下工夫，使法規(guī)易于執(zhí)行、便于操作。在立法技術(shù)上，對重大事項盡可能予以量化。

三是推進地方人大常委會討論決定重大事項法治化必須積極回應(yīng)人民群眾的關(guān)切。

地方人大常委會切實行使討論決定重大事項職權(quán)，在很大程度上就是保證人民依照法律規(guī)定，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。討論決定重大事項立法必須堅持人民主體地位，體現(xiàn)人民共同意志、保障人民當(dāng)家作主、維護人民根本利益，著力解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在法規(guī)制度上應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

習(xí)近平總書記指出：“我們要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權(quán)體制和活動原則，實行人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)，保證國家機關(guān)有效組織各項事業(yè)?！边@是國家權(quán)力機關(guān)討論決定重大事項立法應(yīng)當(dāng)遵循的指導(dǎo)思想。

地方立法中的制度創(chuàng)新

《安徽省人大常委會關(guān)于討論、決定重大事項的若干規(guī)定（試行）》修訂工作有以下幾方面重點內(nèi)容。

一是突出重點，將應(yīng)當(dāng)由人大常委會討論決定的重大事項明晰化、具體化。安徽省在立法中就重點規(guī)范明確一類事項——人大常委會討論決定的事項，而對其他類事項——人大常委會討論可以作出決定的事項和討論而不作出決定的事項則不再作出規(guī)范，突出了應(yīng)當(dāng)由人大常委會討論決定的重大事項范圍，突出了重點，也便于操作。

二是規(guī)范預(yù)算外建設(shè)項目支出和新的收支政策出臺。修訂草案曾經(jīng)規(guī)定達(dá)到一定數(shù)額的預(yù)算外支出，需要立即實施的，應(yīng)當(dāng)向常委會作單項報告；其他的可在預(yù)算調(diào)整方案中一并報告。在法規(guī)修改中，經(jīng)反復(fù)研究修改，沒有對重大建設(shè)項目支出數(shù)額作出規(guī)定，規(guī)定在事項重要、需要立即實施的情況下，向省人大常委會作出單項報告，由省人大常委會批準(zhǔn)。

三是關(guān)注應(yīng)對突發(fā)事件的財政保障，增強法規(guī)的適應(yīng)性。對于因發(fā)生自然災(zāi)害等突發(fā)事件動支財政預(yù)備費或者需要調(diào)整預(yù)算的，預(yù)算法已作了明確規(guī)定。為增強法規(guī)的可操作性，明確應(yīng)對突發(fā)事件時的財政保障途徑，法規(guī)專門對此作了規(guī)定。

四是進一步落實討論決定重大事項權(quán)。有關(guān)重大事項決議、決定作出后，如何保證貫徹實施是立法中要考慮的一個重要問題，正所謂“一分部署，九分落實”。法規(guī)用多個條款對重大事項決議、決定的貫徹落實作了規(guī)定。

幾點思考

通過討論、決定重大事項立法實踐，筆者有幾點深切體會。

一是要正確認(rèn)識重大事項決定權(quán)與其他職權(quán)的夫系。憲法法律已經(jīng)明確賦予地方人大及其常委會的各項職權(quán)，實踐中存在的一些問題，從根本上說，最主要還是憲法法律賦予的職權(quán)沒有行使到位的問題，這是一個突出問題。

“重大”本身是一個相對概念。因此，行使重大事項決定權(quán)立法必然涉及人大常委會各方面權(quán)限，想一勞永逸制定一部法規(guī)，把人大常委會行使重大事項權(quán)予以全面、明確規(guī)范是有困難的，在法理上也是不可行的。如在現(xiàn)有的各地立法中，都將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整方案、計劃調(diào)整方案、預(yù)算調(diào)整方案，列入人大常委會討論決定的重大事項。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，這些事項又是人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的事項。很顯然，人們認(rèn)為人大常委會行使重大事項決定權(quán)方面存在的一些不足，在很大程度上與人大常委會行使其他方面職權(quán)不到位有很大關(guān)系。

我們應(yīng)當(dāng)辯證認(rèn)識憲法法律賦予人大及其常委會的各項權(quán)能，不能孤立、割裂地看待某一方面權(quán)能，應(yīng)把行使重大事項決定權(quán)與人大常委會依法全面履職結(jié)合起來，從而在更高水平上把重大事項決定權(quán)行使好。

二是正確處理重大事項決定立法與行使重大事項決定權(quán)實踐創(chuàng)新的關(guān)系。首先，要認(rèn)識到相關(guān)法律對各國家機關(guān)的權(quán)力邊界有明確規(guī)定。對明確屬于“一府兩院”職權(quán)的事項，可以要求其向人大常委會報告，聽取意見和建議，落實黨的十八屆三中全會提出的“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”要求；對明確屬于人大常委會職權(quán)的事項，應(yīng)當(dāng)由人大常委會討論決定。

其次，要在現(xiàn)有法律框架下，積極進行實踐創(chuàng)新。從法律規(guī)定看，行使重大事項決定權(quán)的空間還是很大的。從現(xiàn)實情況看，除法律明確規(guī)定的事項外，“一府兩院”積極主動報告重大事項的情況還是有限的，這就更多地需要地方各級人大常委會通過制度創(chuàng)新和工作創(chuàng)新去推動、去實踐。

（作者系安徽省人大常委會法工委副主任）