預(yù)算修正議案：尋找公共利益的平衡點

徐楓

中國現(xiàn)行的法律、法規(guī)對人大的預(yù)算修正權(quán)沒有明確的規(guī)定，人大在表決預(yù)算草案時，只有“整體否決”或“整體通過”兩種選擇。如何加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督？浙江溫嶺市預(yù)算修正議案制度，呼應(yīng)了人大代表的資源申請，調(diào)整了政府的預(yù)算安排，優(yōu)化了預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)，使人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)進(jìn)一步發(fā)揮了作用。

公共預(yù)算的審查監(jiān)督是人大及其常委會的一項重要職權(quán)。浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)率先在全國試水的預(yù)算修正議案，優(yōu)化了預(yù)算的結(jié)構(gòu)，使資金的安排更加貼近民意，也使人大這一掌握國庫的核心權(quán)力真正發(fā)揮了作用。

中國鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人代會中的

預(yù)算修正議案

2005年7月，在民主懇談與預(yù)算相結(jié)合的過程中，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)啟動了參與式預(yù)算改革，在人代會召開之前增加了半天時間專門用于預(yù)算初審懇談。

新河鎮(zhèn)預(yù)算修正議案的程序由提出、辯論和表決三個階段組成。在經(jīng)過前期預(yù)算初審民主懇談會，政府聽取代表們的審議意見并進(jìn)行修改之后，如果仍有不同意見的，在人大主席團(tuán)規(guī)定的提交議案截止時間之前，通過5 名以上人大代表聯(lián)名，可以提出預(yù)算修正議案。

預(yù)算修正議案必須對所提議案的案由、案據(jù)和具體方案作出說明，其修正的權(quán)限包括削減、否決或增加某項預(yù)算的收支。其中要求增加某項預(yù)算的議案，必須同時提出其他支出項目的削減，以保持預(yù)算的整體平衡。

預(yù)算修正議案提出之后，經(jīng)人大主席團(tuán)審查決定是否提交人代會全體會議表決。在表決之前，還要組織全體代表對即將付諸表決的修正議案進(jìn)行集中辯論，由領(lǐng)銜代表向大會說明案由，讓支持者和反對者的觀點充分展示。最后，全體會議投票表決預(yù)算修正議案，獲得出席全體會議代表過半數(shù)贊成即為通過，預(yù)算修正議案通過之后，鎮(zhèn)政府就必須按此對整個預(yù)算作出修改。

2006年是新河鎮(zhèn)人大代表行使預(yù)算修正權(quán)的第一年。當(dāng)年，人大代表共提出8 件預(yù)算修正議案，其中6 件由于格式不規(guī)范、沒有涉及到具體金額的調(diào)整、與預(yù)算內(nèi)容無關(guān)等原因，被作為普通意見處理。僅有兩件可提交表決，一是由趙敏華代表領(lǐng)銜提出的“把計生四項手術(shù)及外出調(diào)查經(jīng)費(fèi)100 萬元中減少50 萬元，增加對農(nóng)村村莊整治50 萬元”；二是由陳元方代表領(lǐng)銜提出的“垃圾清運(yùn)經(jīng)費(fèi)追加50 萬元，在鎮(zhèn)預(yù)備費(fèi)中劃撥” 預(yù)算修正議案，提交大會表決，并均獲全票通過。

中國市（縣）級人代會中的

預(yù)算修正議案

在全面總結(jié)新河和全市各鎮(zhèn)預(yù)算修正議案經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，2015年，溫嶺市人大又進(jìn)一步在市（縣）級人代會上試行預(yù)算修正議案。

2015年3月8日，在溫嶺市第十五屆人民代表大會第四次會議預(yù)備會議上，通過了《預(yù)算修正議案處理辦法》，該處理辦法共有十七條具體規(guī)定。

1、第四條規(guī)定了基本要求。代表提出預(yù)算修正議案，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，遵循統(tǒng)籌兼顧，勤儉節(jié)約，量力而行，講求績效，確保重點，收支平衡的原則，優(yōu)先保障民生項目。

2、第五條規(guī)定了基本條件：由代表十名以上聯(lián)名向市人民代表大會提出；內(nèi)容屬于市人民代表大會預(yù)算審查職權(quán)范圍內(nèi)的事項；要求列入市人民代表大會會議議程的事項。

3、第六、七條規(guī)定了基本內(nèi)容。

4、第八條規(guī)定了時間要求。預(yù)算修正議案應(yīng)當(dāng)在大會會議期間提出，由各代表團(tuán)在大會規(guī)定的議案截止時間前送交大會秘書處。

以上第四條至第八條都屬“條件修正”，構(gòu)成了對預(yù)算修正的約束條件。其中第四條是法理方面的要求；第五條是意見充分性方面的要求；第六、七兩條是資源有限性方面的要求；第八條是時間方面的要求。

5、第十、十一、十二、十四、十五條規(guī)定了基本程序。

在溫嶺市第十五屆人民代表大會第四次會議上，共收到代表10人以上聯(lián)名提出的預(yù)算修正議案9件，內(nèi)容涉及：太湖水庫清淤、白龍?zhí)端畮靸羲畯S及管線建設(shè)、礁山港漁用碼頭建設(shè)等方面。經(jīng)計劃預(yù)算審查委員會審查，大會主席團(tuán)研究，建議將林于法等12名代表提出的《關(guān)于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案》作為大會預(yù)算修正議案，其余8件預(yù)算修正議案改作預(yù)算審議意見處理。

2015年3月13日，溫嶺市十五屆人大四次會議舉行全體會議，票決通過了《關(guān)于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案》。

2016年3月24日，溫嶺市人大常委會組織住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局、交通運(yùn)輸局、城市管理行政執(zhí)法局等部門（單位）負(fù)責(zé)人專程到市治堵辦專題調(diào)研。大家一致認(rèn)為：2015年預(yù)算修正議案調(diào)增的交通治堵項目經(jīng)費(fèi)500萬元，重點用于交通治堵嚴(yán)管區(qū)域、嚴(yán)管路段整治、停車設(shè)施建設(shè)、公交優(yōu)先、新建咪表車位、假日交通優(yōu)化等，改善了交通硬環(huán)境，取得了一定成效。

鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）與市（縣）預(yù)算

修正議案的比較研究

1、對不符合基本要求的預(yù)算修正議案的處置

預(yù)算修正議案的提出，有時會出現(xiàn)不符合基本要求的現(xiàn)象，譬如：格式不規(guī)范、沒有涉及到具體金額的調(diào)整、與預(yù)算內(nèi)容無關(guān)等。這在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級試行時，經(jīng)大會主席團(tuán)審查，對不符合基本要求的，被作為普通意見處理，不列入大會票決。而向上延伸至市（縣）一級時，則明確規(guī)定：退回代表，由代表決定修改后提出，或撤回。

2、辯論程序的設(shè)置

自2008年起，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級在預(yù)算修正議案票決之前，還增加了辯論這一程序，先由領(lǐng)銜代表向大會說明案由，然后讓支持者和反對者充分辯論，并允許領(lǐng)銜人撤回議案。這有利于與會代表在投票時更好地把握自己的態(tài)度，使投票更具理性。

而這在溫嶺市《預(yù)算修正議案處理辦法》上沒有明確的規(guī)定，只是提到：領(lǐng)銜代表應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式，使參加聯(lián)名附議的代表了解預(yù)算修正議案內(nèi)容。這可能與會議的規(guī)模有關(guān)。溫嶺鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級的人大代表，人數(shù)一般在100人左右，而溫嶺市的人大代表則達(dá)到將近400人。

3、提交大會票決的修正議案多少才是合適的

無論鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）還是市（縣）一級，都設(shè)置了經(jīng)大會主席團(tuán)決定修正議案是否列入大會議程這一程序。當(dāng)預(yù)算修正議案的門打開之后，往往會出現(xiàn)擁擠的“排隊”現(xiàn)象，需要有一個“過濾”裝置，這是必要的。問題在于多少才是合適的？多了便會有兩個顧慮：時間和精力夠不夠？會不會對整個預(yù)算造成“傷筋動骨”？從實踐來看鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級一般是選擇2至3個，這次溫嶺市一級是9個當(dāng)中選了1個。

沒有預(yù)算修正議案制度，代表提出的預(yù)算意見往往得不到足夠的重視，而有了這項制度，符合要求的修正議案提出來之后如果不被采納，會不會影響其積極性的發(fā)揮？

預(yù)算修正案呼應(yīng)了人大代表的資源申請，調(diào)整了政府的預(yù)算安排，優(yōu)化了預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)，也使人大的預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)真正發(fā)揮了作用。

預(yù)算修正議案的價值在于補(bǔ)“短板”。交通治堵是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，是新出現(xiàn)的問題，是“短板”所在。人大代表林于法關(guān)于要求增加交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案，反映了這一社會民生問題的緊迫性，預(yù)算修正議案的表決通過，為補(bǔ)“短板”提供了可靠的資源保障，找到了公共利益的平衡點。

在溫嶺市的參與式預(yù)算實踐中，在公眾和人大代表通過“預(yù)算民主懇談”“專題審議”等多種方式，對政府的預(yù)算報告“說長道短”之后，政府會主動修改預(yù)算，如果人大代表對預(yù)算仍“不滿意”，可以通過預(yù)算修正議案進(jìn)一步表達(dá)，預(yù)算修正議案一經(jīng)表決通過，政府必須按此執(zhí)行，這一“剛性”約束可以破解“霍布森選擇”（沒有選擇的選擇）的困局。

（作者單位：浙江省溫嶺市委黨校）