預算審查：監(jiān)督好政府用的每一個銅板

王君宏　張雙山

2016年5月23日，重慶市四屆人大常委會第二十五次會議在人民大廈舉行。會上，一部重要的法規(guī)吸引了常委會組成人員的目光，這就是市人大財經委提請常委會一審的《重慶市預算審查監(jiān)督條例》。

“制定《重慶市預算審查監(jiān)督條例》，將進一步加強全市預算審查監(jiān)督，規(guī)范預算管理，推進依法理財，為促進全市經濟社會發(fā)展提供法制保障?！笔腥舜筘斀浳魅挝瘑T王元楷表示。

不留“空檔”全方位監(jiān)督

條例草案共七章四十三條，包括總則，預算的審查和批準，預算執(zhí)行的監(jiān)督，預算調整和批準，決算的審查和批準，法律責任，附則。

針對原條例涵蓋范圍不全面，原條例從名稱到實體內容均未涵蓋區(qū)縣（自治縣）人大的預算審查監(jiān)督活動，僅在附則中規(guī)定區(qū)縣（自治縣）人大常委會監(jiān)督本級預算可根據(jù)本地實際參照執(zhí)行。為此，條例草案將區(qū)縣（自治縣）人大及其常委會的預算審查監(jiān)督納入適用范圍。同時，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構設置和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的實際，條例草案規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的預算審查監(jiān)督參照本條例執(zhí)行。

不僅如此，為解決全市各類開發(fā)區(qū)和各區(qū)縣（自治縣）所屬的街道作為政府的派出機構和派出機關，預算管理體制不一，有的游離于人大監(jiān)督之外的問題，條例草案規(guī)定，各類開發(fā)區(qū)、街道等政府的派出機構和派出機關，應根據(jù)本級政府授權進行預算管理活動，并接受本級人民代表大會及其常委會的審查監(jiān)督。

條例草案還按照市人大財經委、常委會預算工委的職責，賦予了區(qū)縣（自治縣）人大財經委對預決算、預算調整方案的初步審查職權，明確常委會預算工委協(xié)助本級人大財經委承擔審查預算草案、預算調整方案、決算草案和監(jiān)督預算執(zhí)行等方面的具體工作，可以對預決算、預算調整方案進行預審。

條例草案進一步完善了預決算初步審查機制。完善預決算初步審查機制，是增強人大及其常委會審查監(jiān)督實效的重要環(huán)節(jié)，雖然新預算法對此作了原則規(guī)定，但還不夠具體，操作性不強。因此，條例草案對初步審查涉及的時間節(jié)點、前期調研、部門預決算審查、財政部門應當提交的材料、初步審查的程序和方式，以及初步審查結果的處理等作了明確規(guī)定。

重大財稅政策出臺前，

要向人大報告

加強預算執(zhí)行監(jiān)督是確保人代會審查批準的預算得到依法執(zhí)行的重要舉措。

實際工作中，存在預算約束力不強、執(zhí)行不夠均衡、資金使用績效不明顯等方面的問題。個別地方在實踐中往往超出地方經濟發(fā)展和財政承受能力，在資金來源不落實的情況下，盲目估算可用資金，甚至通過借款，大上項目、大興土木，以體現(xiàn)任期的“政績”，結果是欠了不少債。

為此，條例草案對加強預算執(zhí)行監(jiān)督進行了細化。

一是，明確報告?zhèn)浒钢贫?，要求重大財稅政策出臺前，政府應向人大常委會報告，出臺后應向人大常委會報送備案。

二是，明確監(jiān)督重點內容，規(guī)定了市、區(qū)縣（自治縣）政府應當每年向本級人大常委會分別專題報告重點支出、重大投資項目、經營性國有資產、社會保險基金、政府債務有關情況，人大常委會可以對這些專題報告進行審議，并進行滿意度測評。

三是，加強績效審查監(jiān)督，包括委托第三方對重點支出資金、重大投資項目資金、地方政府債務資金的使用績效進行評估。同時，強化了動態(tài)監(jiān)督，規(guī)定人大財經委可以與財政、稅務等部門建立信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，推動實時監(jiān)督。

解決“屢審屢犯” 難題

加強人大對審計結果的監(jiān)督，是人大加強預算審查監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。

現(xiàn)實中，人們經常發(fā)現(xiàn)，對于審計出來的問題是年年審，年年犯，屢審屢犯，屢犯屢審。這說明審計查出問題整改的效果還不夠理想，從體制制度上建立根本解決問題的機制還不夠，審計監(jiān)督的作用還沒有得到充分的發(fā)揮。人大推動審計查出問題整改工作的力度還需要進一步加強。

針對問題，條例草案規(guī)定，市、區(qū)縣（自治縣）人大常委會對預算執(zhí)行中的重大事項，可以要求本級政府責成審計部門進行專項審計，審計結果應當向本級人大常委會報告。

人大常委會審議審計工作報告時，有關被審計單位主要負責人應當?shù)綍犎∫庖?，并接受人大常委會組成人員的詢問。審計查出問題的單位的整改結果情況應當作為審計查出問題整改情況報告的附件；人大常委會審議審計查出問題整改情況報告時，可以開展專題詢問。

代表可聯(lián)名提出預算修正案

人大預算審查是一項專業(yè)知識要求很強的工作，需要一定專業(yè)水平；同時，預算又是一項涉及社會方方面面的工作，要想審查更具廣性和代表性，就應當在進行人大專業(yè)審查的同時，注重吸收好代表及社會有關方面的意見建議。

人大代表是國家權力機關的主體。為了更好地發(fā)揮人大代表在預算審查監(jiān)督中的作用，充分保障人大代表和社會公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，條例草案對建立預算審查監(jiān)督聯(lián)絡員機制、組織人大代表參與對預算編制情況的調研、邀請人大代表參加預算初步審查、人大代表可以依法聯(lián)名提出本級預算草案的修正案、常委會組成人員可以依法聯(lián)名提出預算調整方案的修正案等作出了規(guī)定。

條例草案規(guī)定，市、區(qū)縣（自治縣）人民代表大會每屆第一次會議召開時，各代表團推舉二至三名代表作為本屆預算審查監(jiān)督聯(lián)絡員，在代表大會期間協(xié)助本代表團開展預算審查工作，閉會期間聽取和反映關于預算方面的意見和建議，參與本級人大財經委（人大常委會預算工委）組織的關于預算審查監(jiān)督的相關活動。

條例草案規(guī)定，人民代表大會會議期間，人大代表十人以上聯(lián)名可以按照收支平衡的原則提出本級預算草案修正案。

當然，由于預算監(jiān)督專業(yè)性強，肩負重大使命的基層人大代表要真正發(fā)揮作用和行使監(jiān)督權，就必須通過各種途徑熟悉和掌握新預算法等相關法律，同時還要學習了解預算專業(yè)知識，才能看好政府的“錢袋子”，切實監(jiān)督每一筆財政資金的去向。

而為提高財政運行的透明度，條例草案對預算公開的形式、內容進一步進行了細化。

條例草案規(guī)定，市、區(qū)縣（自治縣）政府、部門、單位的預決算應當依法向社會公開。政府預決算和部門預決算應當公開到支出功能分類的項級科目；部門預決算公開到基本支出和項目支出，以及重點支出和重大投資項目的績效情況等。市、區(qū)縣（自治縣）政府關于預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告和審計查出問題整改情況報告，應當及時向社會公開。市、區(qū)縣（自治縣）人民代表大會及其常務委員會履行預算審查監(jiān)督職責的情況，應當及時向社會公開。

人大預算審查監(jiān)督工作的最終落腳點，是推動政府規(guī)范預算管理，實現(xiàn)依法理財、民主理財、科學理財?！吨貞c預算審查監(jiān)督條例（草案）》在完成立法程序之后將出臺實施。我們相信，經過市人大常委會的充分審議，條例將更加完善。而條例的出臺實施，將使全市人大的預算監(jiān)督內容會更全面完整，監(jiān)督思路和方式會更科學，監(jiān)督過程和結果會更加公開透明，讓百姓知道政府的錢“怎樣花”“花到哪里”“效果怎樣”。