中國(guó)扶貧三十年演進(jìn)史

譚暢　柯言

自1986年起，三十年間，中國(guó)的反貧困戰(zhàn)役一直在“攻堅(jiān)”，政策幾經(jīng)調(diào)整：從“救濟(jì)式扶貧”到“開(kāi)發(fā)式扶貧”；從“區(qū)域性扶貧”到瞄準(zhǔn)貧困縣、“整村推進(jìn)”，再到“扶貧入戶(hù)”……現(xiàn)在，扶貧的最新關(guān)鍵詞是——“精準(zhǔn)”。

“實(shí)現(xiàn)貧困人口如期脫貧，貧困縣全部摘帽，必須實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，改革現(xiàn)行扶貧思路和方式，變大水漫灌為精準(zhǔn)滴灌。”國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任劉永富說(shuō)。

到2020年，所有貧困縣摘帽。按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)還有592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣（不含14個(gè)集中連片特困地區(qū)），至少7000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口。

在2015年11月末召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上，中西部22個(gè)省區(qū)立下了扶貧“軍令狀”。中辦國(guó)辦新印發(fā)的考核辦法稱(chēng)，如果扶貧出了問(wèn)題，省級(jí)黨政負(fù)責(zé)人將被約談甚至問(wèn)責(zé)。

1986-1993；承認(rèn)貧困，定義貧困

1986年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“領(lǐng)導(dǎo)小組”）成立，中國(guó)式扶貧——“有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)活動(dòng)”拉開(kāi)序幕。

當(dāng)年5月14日，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理田紀(jì)云主持了第一次領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議。根據(jù)會(huì)議紀(jì)要，當(dāng)時(shí)全國(guó)農(nóng)村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.2%，“部分農(nóng)民的溫飽問(wèn)題尚未完全解決”。

會(huì)議認(rèn)為，此前多年“平均分散使用力量，一般化的領(lǐng)導(dǎo)方式”，是貧困地區(qū)發(fā)展緩慢的重要原因。兩個(gè)月后的第二次領(lǐng)導(dǎo)小組全體會(huì)議宣布了國(guó)務(wù)院的決定：在原來(lái)用于扶持貧困地區(qū)資金數(shù)量不變的基礎(chǔ)上，新增加十億元專(zhuān)項(xiàng)貼息貸款。

在設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)之前，1984年，中央劃定了18個(gè)需要重點(diǎn)扶持的貧困地帶，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》。此前，中央雖有性質(zhì)類(lèi)似扶貧開(kāi)發(fā)的以工代賑計(jì)劃和“三西”農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，但政策文件中卻罕見(jiàn)“貧困”二字。

1986年，依據(jù)農(nóng)村人均年收入和縣級(jí)單位的財(cái)政狀況，國(guó)定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)第一次劃出：1985年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數(shù)民族自治縣，對(duì)民主革命時(shí)期做出過(guò)重大貢獻(xiàn)的老區(qū)縣放寬到300元。

這一階段，甄別貧困戶(hù)沒(méi)有統(tǒng)一的收入標(biāo)準(zhǔn)，只憑直觀印象：“食不果腹，衣不遮體，房不蔽風(fēng)雨”，簡(jiǎn)稱(chēng)“三不戶(hù)”。

1993年，領(lǐng)導(dǎo)小組更名為“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，其設(shè)在農(nóng)牧漁業(yè)部（現(xiàn)農(nóng)業(yè)部）的辦公室亦更名為“國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)務(wù)院扶貧辦”）。同年，農(nóng)村個(gè)人和家庭依靠收入不能維持其基本生存需要的絕對(duì)貧困人口減少到8000萬(wàn)人。

1994-2000，形勢(shì)嚴(yán)峻，投入劇增

“扶貧一直有長(zhǎng)期規(guī)劃，但到了1993年左右，中央發(fā)現(xiàn)如果不采取特殊行動(dòng)，20世紀(jì)末解決農(nóng)村溫飽問(wèn)題的任務(wù)可能完不成了?！眹?guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)委會(huì)”）成員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院貧困問(wèn)題研究中心副主任吳國(guó)寶說(shuō)。

1994年，著名的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》出臺(tái)，開(kāi)篇第一句出白1992年鄧小平南巡時(shí)的論斷：“社會(huì)主義要消滅貧窮?！?/p>

“八七”的含義是：在20世紀(jì)的最后7年，集中力量基本解決全國(guó)農(nóng)村8000萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。

根據(jù)“四進(jìn)七出”標(biāo)準(zhǔn)（凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國(guó)家貧困縣扶持范圍，凡是高于700元的原國(guó)定貧困縣一律退出），列入“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”的國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣共有592個(gè)，占全國(guó)縣級(jí)單位的27%，云南、陜西、貴州、四川、甘肅省的貧困縣均在40個(gè)以上。

“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”前期，吳國(guó)寶曾在一個(gè)有國(guó)務(wù)院扶貧辦官員參加的會(huì)議上談及當(dāng)時(shí)的突出問(wèn)題：中央要減貧，地方政府并非不愿配合，但自身財(cái)政狀況堪憂(yōu)。

1996年，第一次高規(guī)格的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議在北京召開(kāi)，時(shí)任中共中央總書(shū)記江澤民重申：“今后五年扶貧任務(wù)不管多么艱巨，時(shí)間多么緊迫，也要下決心打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，啃下這塊硬骨頭，到本世紀(jì)末基本解決貧困人口溫飽問(wèn)題的目標(biāo)絕不能動(dòng)搖?！?/p>

吳國(guó)寶認(rèn)為，1996年是中國(guó)扶貧政策的一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：“我們現(xiàn)在看到的很多扶貧政策都是1996年以后出臺(tái)的，比如鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織參與扶貧。”

持續(xù)十年的實(shí)際扶貧資金下降的局面也得以扭轉(zhuǎn)?！鞍似叻鲐毠?jiān)計(jì)劃”實(shí)施的七年間，中央政府累計(jì)投入扶貧資金1240億元，相當(dāng)于年度財(cái)政支出的5%～7%。

“隨著國(guó)家投入資金越來(lái)越多，地方在扶貧工作上把眼睛向上，向國(guó)家討要的力度也越來(lái)越大?！崩羁塑娫谀硣?guó)家級(jí)貧困縣當(dāng)縣委書(shū)記，2016年1月21日，他向記者回憶，“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)的“開(kāi)發(fā)式扶貧”，基層官員主要理解為爭(zhēng)取國(guó)家資金項(xiàng)目，“很多優(yōu)惠政策只投向國(guó)家級(jí)貧困縣，我們叫進(jìn)了‘國(guó)家隊(duì)。”

1993至2000年，中國(guó)農(nóng)村貧困人口從8000萬(wàn)下降到3200萬(wàn)，年均下降速度比改革開(kāi)放以來(lái)的平均減貧速度高3.6個(gè)百分點(diǎn)。專(zhuān)委會(huì)成員、中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授汪三貴主持的一項(xiàng)研究顯示，在此期間國(guó)定貧困縣的糧食、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)戶(hù)純收入增長(zhǎng)高于全國(guó)平均水平，但扶貧投資對(duì)貧困人口的數(shù)量沒(méi)有表現(xiàn)出比較強(qiáng)的影響，說(shuō)明家庭收入增長(zhǎng)中較大的份額可能被“國(guó)家隊(duì)”的非貧困居民分享。

2001-2010，整村推進(jìn)，十年評(píng)估

“國(guó)家隊(duì)”的名單在新世紀(jì)頭十年遭遇了一次調(diào)整，總數(shù)仍保持在592個(gè)。不同于1994年，此番“競(jìng)爭(zhēng)”異常激烈。

地方爭(zhēng)奪貧困縣的同時(shí)，中央扶貧政策把目標(biāo)降低到村級(jí)，實(shí)施“整村推進(jìn)”。2001年在全國(guó)確定了14.8萬(wàn)個(gè)貧困村。這一調(diào)整源于許多學(xué)者的研究建議，專(zhuān)委會(huì)成員、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院原院長(zhǎng)李小云是其中一位。

李小云從上個(gè)世紀(jì)90年代起研究扶貧，當(dāng)時(shí)他重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問(wèn)題：誰(shuí)是窮人？窮人需要什么？對(duì)于未能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受益的人，如何通過(guò)扶貧措施使其受益？他認(rèn)為，瞄準(zhǔn)村級(jí)才能瞄準(zhǔn)窮人，令他們真正受益。

2007年，農(nóng)村最低生活保障制度建立。國(guó)務(wù)院相關(guān)通知稱(chēng)，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問(wèn)題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活。

吳國(guó)寶告訴記者，2004年初，他和時(shí)任亞洲開(kāi)發(fā)銀行駐中國(guó)代表處首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家湯敏在一次亞行會(huì)議上就提出了類(lèi)似動(dòng)議，“那次會(huì)議發(fā)改委、財(cái)政部、民政部、扶貧辦等關(guān)鍵部委的司局長(zhǎng)都在，除了財(cái)政部有些擔(dān)憂(yōu)資金問(wèn)題，其他部委都認(rèn)為這是非常合理的建議?！?/p>

同在2007年，王小魯、李實(shí)、汪三貴等學(xué)者撰寫(xiě)的《中國(guó)發(fā)展報(bào)告2007：在發(fā)展中消除貧困》引起了國(guó)務(wù)院扶貧辦的重視。

“當(dāng)時(shí)在政策層面，更多是就貧困談貧困，沒(méi)有從更廣義的角度看到貧困問(wèn)題。那份報(bào)告提出了一些新的扶貧理念，比如不僅要看到絕對(duì)貧困，還要看到相對(duì)貧困（與社會(huì)平均水平相比，收入水平少到一定程度時(shí)維持的社會(huì)生活狀況）；除了收入貧困，也要看到教育、衛(wèi)生、生活水平等多維貧困。”專(zhuān)委會(huì)成員、北京師范大學(xué)中國(guó)收入分配研究院執(zhí)行院長(zhǎng)李實(shí)告訴記者。

國(guó)務(wù)院扶貧辦官員找到李實(shí)，委托他對(duì)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010）》的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)評(píng)估。李實(shí)作為課題組組長(zhǎng)，邀請(qǐng)了十多位扶貧領(lǐng)域的專(zhuān)家共同評(píng)估?！八麄儯▏?guó)務(wù)院扶貧辦）沒(méi)有提任何要求，我們基本是從學(xué)者的角度，對(duì)十年的政策實(shí)施進(jìn)行了實(shí)事求是的系統(tǒng)評(píng)價(jià)?！?/p>

這是中國(guó)扶貧歷史上，第一次由官方委托第三方對(duì)階段性扶貧工作進(jìn)行總體評(píng)價(jià)。報(bào)告在肯定扶貧成果的同時(shí)提出了不少問(wèn)題，例如扶貧標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大制約扶貧效果、貧困戶(hù)在扶貧資金分配中沒(méi)有受到優(yōu)待等。

“當(dāng)時(shí)雖然沒(méi)有‘精準(zhǔn)扶貧的概念，但是思路已經(jīng)明確提了出來(lái)：一定要把區(qū)域發(fā)展和個(gè)人幫扶結(jié)合起來(lái)，使得扶貧效果有效集中在貧困人口身上。以往貧困地區(qū)在發(fā)展過(guò)程中可能非貧困人口受益更多，這種情況下怎么更集中地幫扶貧困人口，這是當(dāng)時(shí)的重點(diǎn)?！崩顚?shí)說(shuō)。

十八大后；精準(zhǔn)扶貧的條件成熟了

進(jìn)入新世紀(jì)第二個(gè)十年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》提出，到2020年要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。

2011年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議宣布，將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)比2009年提高了92%，對(duì)應(yīng)的扶貧對(duì)象規(guī)模到2011年底約為1.28億人。

十八大以后，“精準(zhǔn)扶貧”成為一切扶貧工作的中心。李實(shí)認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略有一個(gè)歷史的演進(jìn)過(guò)程，在貧困問(wèn)題比較普遍時(shí)，扶貧瞄準(zhǔn)個(gè)人要花費(fèi)大量人財(cái)物，因此只能采取開(kāi)發(fā)式區(qū)域性扶貧。經(jīng)過(guò)三十年，大部分貧困問(wèn)題得以解決，只剩下幾千萬(wàn)最難脫貧的人口，精準(zhǔn)扶貧的條件成熟了。

最難脫貧的人口還剩多少，目前存在兩個(gè)數(shù)據(jù)：7000多萬(wàn)和8900多萬(wàn)。據(jù)汪三貴介紹，7000萬(wàn)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局將7000多個(gè)樣本村的抽樣調(diào)查結(jié)果反推至全國(guó)農(nóng)村人口，估計(jì)出的處于貧困狀況的人數(shù)；8900萬(wàn)則是2013至2014年全國(guó)建檔立卡識(shí)別出的貧困人口。

“收入調(diào)查和消費(fèi)調(diào)查是技術(shù)性很強(qiáng)的工作，地方真正做精準(zhǔn)識(shí)別時(shí)沒(méi)有這樣的基礎(chǔ)，主要靠民主評(píng)議。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局完全按經(jīng)濟(jì)指標(biāo)估計(jì)的人口，和基層按照民主評(píng)議估計(jì)的人口，中間對(duì)得上來(lái)的只有一半左右。”汪三貴說(shuō)。

李小云告訴記者：“精準(zhǔn)扶貧，第一步就是明確誰(shuí)是窮人。你到村里問(wèn)收入，比較難弄清楚，但下面開(kāi)會(huì)，誰(shuí)是最窮的，一下就能識(shí)別出來(lái)?！?/p>

這項(xiàng)工作，貴州畢節(jié)市大方縣從2014年底開(kāi)始啟動(dòng)，前后做了大半年。據(jù)大方縣扶貧辦主任胡珺介紹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各小組通過(guò)“民主評(píng)困”會(huì)議評(píng)選貧困對(duì)象，在村里張榜公示，無(wú)異議后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯總，進(jìn)行二次公示，再申報(bào)到縣里?！澳壳拔覀兛h的貧困名單是54664戶(hù)，18.16萬(wàn)人。省里要求我們?cè)佟仡^看，防止有錯(cuò)漏的對(duì)象?！?/p>

2020年，7000萬(wàn)人口脫貧

脫貧攻堅(jiān)成為了“十三五”期間的頭等大事和第一民生工程，壓力層層向下傳遞。2015年中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議期間，中西部22個(gè)省份黨政主要負(fù)責(zé)人向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)，立下“軍令狀”。

2015年12月15日的新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)務(wù)院扶貧辦政策法規(guī)司司長(zhǎng)蘇國(guó)霞表示，這次政策的“含金量”比較高：“從財(cái)政投入說(shuō)，文件（指《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》）要求各級(jí)的財(cái)政投入要和中央打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決心相匹配。據(jù)我們現(xiàn)在初步了解到的，2016年中央和省級(jí)的財(cái)政扶貧投入都會(huì)有大幅度的增加……國(guó)家真的拿出了真金白銀來(lái)支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，兵馬未動(dòng)，糧草先行。”

除財(cái)政投入外，金融資金也將成為助力扶貧的一大亮點(diǎn)。根據(jù)中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議透露的消息，我國(guó)將設(shè)立扶貧再貸款并實(shí)行比支農(nóng)再貸款更優(yōu)惠的利率，通過(guò)稅收優(yōu)惠、貼息支持、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)及過(guò)橋貸款、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，鼓勵(lì)金

融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品和服務(wù)，引導(dǎo)資會(huì)、土地、人才、技術(shù)、管理等各種要素向貧困地區(qū)聚集。

“‘十三五期間我國(guó)將對(duì)1000萬(wàn)左右貧困人口開(kāi)展易地搬遷，這需要大量資金，僅靠財(cái)政支持很難完成?！蓖羧F介紹，必須創(chuàng)新金融扶貧產(chǎn)品予以支持。

那么到2020年，7000萬(wàn)人口脫貧后，中國(guó)就沒(méi)有貧困了嗎？汪三貴的答案是：并非如此。

“貧困是相對(duì)的。到2020年以后，也許我們又會(huì)提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，在新的標(biāo)準(zhǔn)下解決貧困問(wèn)題。那又是新一輪扶貧了。”

（資料來(lái)源：《南方周末》、新華網(wǎng)）