加強(qiáng)審計(jì)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋途徑的研究

黃子明

摘 要 審計(jì)全覆蓋是新形勢(shì)下完善國(guó)家治理的要求，是審計(jì)保障和監(jiān)督的全方位“升級(jí)”。審計(jì)全覆蓋包括對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的全覆蓋。目前，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋面臨的主要困難和問題有審計(jì)力量不足、審計(jì)管理模式和審計(jì)組織方式不盡適應(yīng)、審計(jì)方法及技術(shù)手段相對(duì)滯后、審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)勝任能力差距較大等。必須強(qiáng)化審計(jì)能力建設(shè)，通過改革創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的增量提質(zhì)升級(jí)，創(chuàng)新審計(jì)方法和審計(jì)技術(shù)手段，強(qiáng)化國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)“三輪驅(qū)動(dòng)”等途徑和對(duì)策，提升審計(jì)能力，推進(jìn)審計(jì)全覆蓋。

關(guān)鍵詞 審計(jì)監(jiān)督 審計(jì)全覆蓋 審計(jì)能力 創(chuàng)新

審計(jì)監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要組成部分，在依法治國(guó)中有著重要地位和作用。黨的十八屆四中全會(huì)在“中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定”中，明確提出要完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，賦予了審計(jì)工作新的內(nèi)涵和要求。2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等相關(guān)配套文件，就完善審計(jì)制度，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用，切實(shí)推進(jìn)審計(jì)全覆蓋等重大問題做出了決定。

一、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋面臨的主要困難和問題

審計(jì)全覆蓋是新形勢(shì)下完善國(guó)家治理的要求，是黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)工作提出的明確要求，是審計(jì)保障和監(jiān)督的全方位“升級(jí)”。對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)來說，既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。從目前的實(shí)際情況來看，實(shí)行審計(jì)全覆蓋還面臨著不少困難和問題，主要有：

（一）審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)力量嚴(yán)重不足矛盾突出

審計(jì)全覆蓋任務(wù)重，要求高，而目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的人力資源十分有限，審計(jì)力量不足的矛盾非常突出，以現(xiàn)有的審計(jì)力量，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的目標(biāo)，審計(jì)任務(wù)和難度是非常大的。

（二）審計(jì)計(jì)劃管理模式和審計(jì)組織方式與審計(jì)全覆蓋要求不盡適應(yīng)

由于體制、機(jī)制等原因，國(guó)家審計(jì)對(duì)象分屬中央和省、市、縣各級(jí)地方審計(jì)機(jī)關(guān)管轄，在審計(jì)的計(jì)劃管理和審計(jì)項(xiàng)目組織管理上，不免存在條塊分割、力量分散等情況，這種“分灶吃飯”的審計(jì)計(jì)劃管理模式和審計(jì)項(xiàng)目管理方式與審計(jì)全覆蓋的要求不盡適應(yīng)。

（三）審計(jì)方法、技術(shù)手段相對(duì)滯后

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及信息化的快速發(fā)展，以往的審計(jì)方法和技術(shù)手段已不適應(yīng)新的形勢(shì)的要求。但由于受自身?xiàng)l件所限，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)方法和審計(jì)技術(shù)手段相對(duì)滯后，與國(guó)際、國(guó)內(nèi)先進(jìn)的審計(jì)方法和審計(jì)技術(shù)手段相比存在著巨大的差距。

（四）審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)勝任能力與審計(jì)全覆蓋的要求差距較大

審計(jì)全覆蓋對(duì)審計(jì)人員的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、能力提出了新的更高要求，需要更多的一專多能型的復(fù)合人才和高端人才。但目前地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，審計(jì)人員以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)專業(yè)為主，投資融資、環(huán)境保護(hù)、法律、計(jì)算機(jī)、工程、經(jīng)濟(jì)管理等專業(yè)人員偏低，復(fù)合型高素質(zhì)的審計(jì)人才非常缺乏，專家型審計(jì)人才更是寥寥無(wú)幾。

從以上分析可見，制約審計(jì)全覆蓋實(shí)現(xiàn)的主要矛盾是審計(jì)能力的差距。實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，必須要抓住主要矛盾破解難題，強(qiáng)化審計(jì)能力建設(shè)。

二、加強(qiáng)審計(jì)能力建設(shè)，推進(jìn)審計(jì)全覆蓋的途徑和對(duì)策

（一）改革創(chuàng)新體制機(jī)制，提升審計(jì)能力

（1）加大改革創(chuàng)新力度，突破制度瓶頸，進(jìn)一步完善審計(jì)制度。要認(rèn)真落實(shí)并執(zhí)行中央出臺(tái)的關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見，以及關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見等相關(guān)配套文件，創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提升審計(jì)能力和水平。逐步形成與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。

（2）創(chuàng)新審計(jì)資源管理方式，優(yōu)化審計(jì)資源配置。一是要加大資源整合力度，科學(xué)統(tǒng)籌，合理配置審計(jì)資源，整合審計(jì)力量，對(duì)重大的全國(guó)性、行業(yè)性、區(qū)域性的審計(jì)項(xiàng)目，加強(qiáng)各專業(yè)、跨區(qū)域聯(lián)合審計(jì)和協(xié)作，統(tǒng)一組織、整體作戰(zhàn)，條塊結(jié)合，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成規(guī)模效應(yīng)。二是各審計(jì)機(jī)關(guān)要優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理調(diào)整和搭配審計(jì)力量。在充分利用已有審計(jì)成果、協(xié)助外調(diào)有關(guān)資料等方面加強(qiáng)合作，相互支持。

（3）創(chuàng)新審計(jì)計(jì)劃管理，實(shí)現(xiàn)審計(jì)計(jì)劃全覆蓋。要提高審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃制定的科學(xué)性。在摸清審計(jì)對(duì)象底數(shù)的基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲?jì)對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，分類確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)頻次，編制中長(zhǎng)期審計(jì)項(xiàng)目規(guī)劃和年度計(jì)劃，消除審計(jì)監(jiān)督盲區(qū)。要把握審計(jì)對(duì)象、審計(jì)范圍、審計(jì)重點(diǎn)，重復(fù)審計(jì)，實(shí)行審計(jì)計(jì)劃的全覆蓋。

（4）創(chuàng)新審計(jì)組織方式，提升整體工作效能。一是靈活運(yùn)用“上審下”、“交叉審”、統(tǒng)一編組、扁平化管理等行之有效的組織方式，既保障審計(jì)的獨(dú)立性，又提高工作效率。二是將“上審下”與“同級(jí)審”、“交叉審”與“聯(lián)合審”，“就地審”與“送達(dá)審”，“事后審”與“事中審”及“分階段跟蹤審”有機(jī)結(jié)合，做到一審多項(xiàng)、一審多用、一審多果，減少重復(fù)進(jìn)點(diǎn)、重復(fù)取證、重復(fù)征求意見等環(huán)節(jié)。三是充分利用行業(yè)審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查覆蓋面廣、涉及單位多的優(yōu)勢(shì)，集中力量，重點(diǎn)突破，全面揭示和反映問題，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的整體性和宏觀性作用，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督整體效能。

（二）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍的增量提質(zhì)升級(jí)，提升審計(jì)能力

（1）增加審計(jì)人員編制和聘請(qǐng)專家，充實(shí)審計(jì)力量。要根據(jù)審計(jì)工作的任務(wù)量，科學(xué)測(cè)算審計(jì)機(jī)關(guān)人員編制總量，充實(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)尤其是基層審計(jì)機(jī)關(guān)人員力量，解決審計(jì)工作任務(wù)量與人員規(guī)模比例嚴(yán)重失調(diào)的問題。建立相關(guān)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)＜規(guī)?，聘?qǐng)專家參加審計(jì)工作，特別是對(duì)專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的科技創(chuàng)新、工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境評(píng)估、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、計(jì)算機(jī)信息技術(shù)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的審計(jì)工作，不求所有，但求所用，緩解審計(jì)任務(wù)重與審計(jì)力量不足的矛盾。

（2）改進(jìn)審計(jì)人員準(zhǔn)入制度，優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。完善審計(jì)機(jī)關(guān)人員準(zhǔn)入制度，一是根據(jù)公務(wù)員法和審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)，建立適應(yīng)審計(jì)工作需要的審計(jì)人員分類管理制度，建立審計(jì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員職務(wù)序列。二是構(gòu)建多元化結(jié)構(gòu)審計(jì)隊(duì)伍，引進(jìn)和充實(shí)高層次、高素質(zhì)、多門類、復(fù)合型的專業(yè)人才，包括法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、信息化技術(shù)、工程建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等多學(xué)科的專業(yè)人才，擴(kuò)大有實(shí)際經(jīng)濟(jì)工作經(jīng)驗(yàn)的人員的比例。三是加強(qiáng)審計(jì)人才交流和崗位交流力度。審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人要異地任職，避免受地域、人情等社會(huì)因素的影響，保證審計(jì)獨(dú)立性。上下級(jí)審計(jì)部門之間、審計(jì)機(jī)關(guān)與經(jīng)濟(jì)管理部門人員之間通過交流任職、掛職鍛煉、輪崗交流等形式，拓寬審計(jì)人員的視野和知識(shí)面，培養(yǎng)復(fù)合型人才。

（3）完善審計(jì)干部教育培訓(xùn)機(jī)制，提高審計(jì)人員的專業(yè)能力。增強(qiáng)審計(jì)干部教育培訓(xùn)的系統(tǒng)性、計(jì)劃性和科學(xué)性。采取分級(jí)管理、分類培訓(xùn)等辦法，滿足審計(jì)人員不同層次的學(xué)習(xí)需求，立足審計(jì)工作實(shí)際，加大案例教學(xué)、審計(jì)模擬實(shí)驗(yàn)室及網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)學(xué)習(xí)平臺(tái)的應(yīng)用和推廣力度，不斷提升審計(jì)人員的實(shí)戰(zhàn)技能，拓展思路、開闊視野，盡快提升專業(yè)能力。

（4）推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)，建立具有審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度。根據(jù)審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)，建立分類科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的審計(jì)人員管理制度和職業(yè)保障機(jī)制，確保審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)化水平。實(shí)施審計(jì)人員職稱與薪酬待遇掛鉤的辦法，提高審計(jì)干部隊(duì)伍的職業(yè)化水平和履職能力。

（三）創(chuàng)新審計(jì)方法和審計(jì)技術(shù)手段，提升審計(jì)能力

（1）創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)手段，構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式。推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)審計(jì)和計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)。適應(yīng)大數(shù)據(jù)審計(jì)需要，構(gòu)建國(guó)家審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)和數(shù)字化審計(jì)平臺(tái)，逐步建立審計(jì)數(shù)據(jù)中心，依托大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加大業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、單位數(shù)據(jù)與行業(yè)數(shù)據(jù)以及跨行業(yè)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)的綜合比對(duì)和關(guān)聯(lián)分析力度，提高運(yùn)用信息化技術(shù)查核問題、評(píng)價(jià)判斷、宏觀分析的能力，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度，提高審計(jì)效率。

（2）創(chuàng)新審計(jì)方法，提高審計(jì)質(zhì)量水平。改變過去“眉毛胡子一把抓”、“賬簿憑證全面翻”的陳舊方法，創(chuàng)新審計(jì)方法。一是運(yùn)用審計(jì)重要性與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)理論，以及審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型，準(zhǔn)確判斷審計(jì)重要性水平，評(píng)估審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)并采取應(yīng)對(duì)措施，突出審計(jì)重點(diǎn)。二是以內(nèi)控制度測(cè)評(píng)為入口，對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)控制度的健全性、符合性進(jìn)行測(cè)評(píng)，找準(zhǔn)內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)和審計(jì)突破口。三是以資金流向?yàn)橹骶€，向資金收付的單位、環(huán)節(jié)和項(xiàng)目延伸，順藤摸瓜，發(fā)現(xiàn)問題，揭露嚴(yán)重違法違紀(jì)問題和查處大案要案。四是對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)安全的重點(diǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)資金實(shí)行動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移。

（3）突出重點(diǎn)，打造財(cái)政審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、投資審計(jì)三個(gè)綜合性審計(jì)平臺(tái)。一是構(gòu)建財(cái)政審計(jì)平臺(tái)。按照財(cái)政審計(jì)大格局的要求，以預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為主體，囊括部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、社保資金審計(jì)、稅收征管審計(jì)等專業(yè)審計(jì)，豐富預(yù)算執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容。二是構(gòu)建經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)平臺(tái)。將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、績(jī)效審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)結(jié)合起來。三是構(gòu)建政府投資審計(jì)平臺(tái)，將招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)、全程跟蹤審計(jì)、竣工決算審計(jì)結(jié)合起來。擴(kuò)大審計(jì)覆蓋范圍，放大審計(jì)效應(yīng)，提高審計(jì)效率。

（四）國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)“三輪驅(qū)動(dòng)”，提升審計(jì)能力

國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)這“三駕馬車”構(gòu)成了我國(guó)審計(jì)監(jiān)督體系，要在國(guó)家審計(jì)主導(dǎo)下，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)的作用，“三輪驅(qū)動(dòng)”，形成審計(jì)機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)共同作戰(zhàn)的整體合力。

一是要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作用。要按審計(jì)法的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)審機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，把內(nèi)部審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的“第一道防線”，有針對(duì)性、有重點(diǎn)地指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)有效地開展工作，合理運(yùn)用內(nèi)審成果，為審計(jì)機(jī)關(guān)的深度審計(jì)創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)。一些大的行業(yè)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查可以抽調(diào)內(nèi)審人員參加，采取“以審代培”、“并肩作戰(zhàn)”的實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)方式。運(yùn)用好內(nèi)部審計(jì)力量開展審計(jì)基礎(chǔ)性工作和督促審計(jì)整改，提高審計(jì)監(jiān)督成效。

二是有效利用社會(huì)審計(jì)力量。特別是在專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績(jī)效審計(jì)上，靠審計(jì)機(jī)關(guān)自身技術(shù)力量難以完成，可以采取聘用制、購(gòu)買社會(huì)服務(wù)等方式，充分利用社會(huì)審計(jì)力量，彌補(bǔ)國(guó)家審計(jì)人員不足和專業(yè)化程度不足。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定，除涉密項(xiàng)目外，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施需要，向社會(huì)購(gòu)買審計(jì)服務(wù)；另一方面，在審計(jì)力量不足、相關(guān)專業(yè)知識(shí)不能滿足審計(jì)工作需要時(shí)，從外部聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員參與審計(jì)。

（作者單位為廣州城建職業(yè)學(xué)院）

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