新時(shí)期中國地方政府債務(wù)問題探究

賈芳芳

摘 要 當(dāng)前，地方政府在《預(yù)算法》和相關(guān)法律體系框架下并沒有自主發(fā)債權(quán)和融資權(quán)，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的驅(qū)動下以及財(cái)政支出不平衡的考量下，地方政府的高額負(fù)債已經(jīng)成為誘發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。另外，地方政府的債務(wù)問題與宏觀財(cái)政體制、行政管理體制有關(guān)，其有效管理具有一定的難度。

關(guān)鍵詞 地方政府 債務(wù)問題 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 有效措施

一、新時(shí)期地方政府債務(wù)問題的現(xiàn)狀

（1）地方政府債務(wù)增長速度快、規(guī)模大、管理不善。新時(shí)期，地方政府的負(fù)債問題呈現(xiàn)出增長速度快、總量規(guī)模大、管理體系不完善等特征。第十二屆全國人大常委會在一系列報(bào)告中指出，部分地區(qū)的債務(wù)增速在幾年的時(shí)間里超過50%，有的已經(jīng)超過70%，同時(shí)有超過100個(gè)行政市、400個(gè)行政縣的負(fù)債率已經(jīng)超過了100%，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)下行壓力繼續(xù)增大有可能誘發(fā)系統(tǒng)性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于相關(guān)制度的不完善，地方政府的債務(wù)管理既缺乏有效、規(guī)范的管理機(jī)構(gòu)，又缺乏完善、標(biāo)準(zhǔn)的管理體系，造成隱形債務(wù)多、償債義務(wù)大、債務(wù)逾期等問題和比較混亂的債務(wù)管理局面，如債務(wù)資金違規(guī)使用、政府性融資機(jī)構(gòu)和融資平臺管理混亂等。

（2）地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題突出。地方政府的高額債務(wù)問題在經(jīng)濟(jì)增速減緩、融資渠道和平臺缺乏有效監(jiān)管的情況下會對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等產(chǎn)生一系列的負(fù)面影響，也容易產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。一方面，地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、整體財(cái)政體系運(yùn)轉(zhuǎn)需要的推動下，債務(wù)增速仍然處于高位的狀態(tài)；另一方面地方政府的融資結(jié)構(gòu)和融資渠道逐漸趨于復(fù)雜化，給債務(wù)管理帶來了一定的干擾和阻礙。而地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)下行背景下的償債能力減弱、融資管理體系不完善背景下的投資風(fēng)險(xiǎn)大、房地產(chǎn)市場不景氣下的金融違約風(fēng)險(xiǎn)高、短期債務(wù)問題向長期債務(wù)演變的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、融資平臺交叉相關(guān)下的關(guān)聯(lián)性和傳染性風(fēng)險(xiǎn)高等。

二、新時(shí)期地方政府債務(wù)問題產(chǎn)生的原因

（1）地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)有債務(wù)需求，行政規(guī)模擴(kuò)大推動債務(wù)問題產(chǎn)生。在地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的條件下，無論是社會公共財(cái)政支出、重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，還是填補(bǔ)巨大財(cái)政收支缺口下的資金漏洞，地方政府都需要通過舉債、貸款或者融資的方式來滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。同時(shí)，在提升社會影響力、擴(kuò)大行政規(guī)模的過程中，也要通過融資和借債的方式解決行政預(yù)算不斷擴(kuò)大、行政管理支出不斷提升的問題。但由于受到行政體制不完善、行政監(jiān)督體系相對缺乏的影響，地方政府職能轉(zhuǎn)變、行政體制改革并不是十分徹底，其行政資源擴(kuò)張、行政規(guī)模擴(kuò)大在一定程度上會推動地方政府的債務(wù)增長和債務(wù)累積。

（2）財(cái)政體制和財(cái)政政策是地方債務(wù)問題產(chǎn)生的根本原因。在現(xiàn)行的財(cái)政體制和財(cái)政政策下，地方政府在“財(cái)權(quán)縮小”和“事權(quán)擴(kuò)大”的矛盾下容易產(chǎn)生財(cái)政收支不平衡、財(cái)政收入來源窄、公共消費(fèi)品支出資金缺口大等問題，地方政府巨大的財(cái)政資金需求直接造成債務(wù)規(guī)模的快速增長。在當(dāng)前的財(cái)政體制框架下，中央政府解決地方財(cái)政資金缺口主要依賴轉(zhuǎn)移支付制度和稅收返還制度，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的地區(qū)來說，轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政返還對于財(cái)政資源的補(bǔ)充能力非常有限。同時(shí)，在事權(quán)向地方下放的背景下，地方政府需要承擔(dān)提供公共服務(wù)、維護(hù)社會治安、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)行政管理等責(zé)任，在一些由中央倡導(dǎo)和牽頭的大型建設(shè)項(xiàng)目中，地方政府需要彌合中央財(cái)政撥款的缺口，基于財(cái)政現(xiàn)實(shí)的考慮，地方政府需要通過借債或者融資進(jìn)行大量的資金配套?；谏鲜鲐?cái)政政策和財(cái)政體制等的不完善，地方政府負(fù)債規(guī)模正在不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在逐漸升級。

（3）地方政府債務(wù)問題的歷史性因素和區(qū)域性因素。地方政府的債務(wù)問題產(chǎn)生也有歷史性和區(qū)域性的因素。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，中央政府為了提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，通過擴(kuò)大內(nèi)需、刺激內(nèi)需等政策引導(dǎo)銀行逐漸放寬了貸款的條件，而地方政府在融資和借貸需求的推動下，通過政府性融資平臺向銀行貸款成為地方債務(wù)的主要形式和渠道，前些年相對寬松的貸款政策和貸款環(huán)境是地方債務(wù)規(guī)模迅速累積產(chǎn)生的重要條件。此外，在當(dāng)前的行政考核體系下，政績要求、政府工作評價(jià)、地區(qū)間的競爭都需要一定的財(cái)政資金支持來完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政績工程，從而促使一些地方政府不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力大額舉債。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的有效措施

（1）規(guī)范財(cái)政體制和財(cái)政政策，合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府在社會公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障、公共就業(yè)等方面的資金需求和財(cái)政支出越來越大，這與當(dāng)前財(cái)政體制和財(cái)政分權(quán)制度下“財(cái)權(quán)收窄”和“事權(quán)放大”存在一定的矛盾，地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)存在結(jié)構(gòu)性的不匹配。為了解決這種問題，就需要綜合考慮行政效率、行政成本等方面的因素，對各級政府的事權(quán)范圍、財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行合理的劃分和明確。對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政資金缺口大問題，要通過規(guī)范有效的轉(zhuǎn)移支付制度和財(cái)政資金補(bǔ)貼制度進(jìn)行協(xié)調(diào)，有效解決地方政府財(cái)政缺口和資金困難問題，消除地方政府的借債和融資需求，引導(dǎo)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中合理利用債務(wù)杠桿。

（2）加強(qiáng)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識，厘清政府和市場之間的關(guān)系。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素的快速累積與地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識差、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平不高等因素有關(guān)，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理與有效轉(zhuǎn)變政府職能、建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和預(yù)警機(jī)制等多方面都有關(guān)聯(lián)。首先，要結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際明確地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，建立和債務(wù)總量、債務(wù)結(jié)構(gòu)相匹配的債務(wù)管理和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素累積的過程中及時(shí)采取有效措施消除阻礙。其次，從長遠(yuǎn)的角度來說，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理必須厘清政府和市場之間的關(guān)系，有效轉(zhuǎn)變市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下政府在創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、調(diào)節(jié)社會公共服務(wù)管理方面的職能，從競爭性領(lǐng)域、經(jīng)營性領(lǐng)域有效退出，增強(qiáng)政府與市場經(jīng)濟(jì)的共生性和互補(bǔ)性。

（3）深化行政體制改革，變革地方政府債務(wù)管理模式。當(dāng)前行政體制下，地方政府存在財(cái)政負(fù)擔(dān)重、償債能力差、債務(wù)管理不規(guī)范等問題，深化行政體制改革、變革地方政府債務(wù)管理模式是減少地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)過程中的財(cái)政負(fù)擔(dān)、完善地方政府投資和融資體制的關(guān)鍵措施。第一，要結(jié)合地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面的財(cái)政預(yù)算管理，將地方政府的債務(wù)納入到統(tǒng)一歸口的監(jiān)管體系中來。第二，要變革政府的評價(jià)和考核體制，重視領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)和政府部門考核，將地方政府的財(cái)政結(jié)構(gòu)狀況、政府投資收益和管理風(fēng)險(xiǎn)的長期性指標(biāo)納入到地方官員的考核評價(jià)體制中來，增強(qiáng)地方政府負(fù)債融資決策的科學(xué)性和合理性。第三，要規(guī)范地方政府的債券市場、融資平臺、投資渠道的監(jiān)管制度，提升財(cái)政資源使用的效率和效益。

四、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段，中國地方政府的債務(wù)問題逐漸進(jìn)入人們的視野，也引發(fā)了社會和中央政府的廣泛關(guān)注。地方政府債務(wù)問題的產(chǎn)生和財(cái)政體制、財(cái)政政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多種因素有關(guān)。因此，加強(qiáng)債務(wù)管理要從行政體制改革、優(yōu)化中央和地方財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)等方面入手。

（作者單位為云南大學(xué)旅游文化學(xué)院）

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