從上海二手車牌新政看公共政策的規(guī)劃

摘 要 私有客車額度管理是一個典型的從社會問題逐步進(jìn)入公共決策問題的案例。為抑制過快上漲的二手車牌價格，上海市于2014年9月底出臺新政，明確規(guī)定“在用客車額度不得擅自轉(zhuǎn)讓，持有人確需轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的拍賣平臺進(jìn)行拍賣”。這反映了一個有為有效政府對社會問題的回應(yīng)性、代表性和責(zé)任性。其次，新政的規(guī)劃符合“卡普蘭規(guī)劃七原則”中的五項(xiàng)，在公正無偏原則和持續(xù)進(jìn)行原則上存在爭議。最后，該案例對后續(xù)政策的規(guī)劃具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞 私車額度管理 二手車牌新政 公共政策規(guī)劃

隨著上海車牌中標(biāo)率的急劇下降，俗話所說的“滬牌”儼然已經(jīng)變成了一種既要投入大量資金、又需要超高運(yùn)氣的奢侈品。為此，上海市人民政府辦公廳于2014年9月底正式出臺《上海市在用非運(yùn)營性客車額度管理試行辦法》，明確規(guī)定“在用客車額度不得擅自轉(zhuǎn)讓，持有人確需轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的拍賣平臺進(jìn)行拍賣”，并自2014年11月1日起施行，有效期至2016年10月31日。這已成為社會關(guān)注度非常高的一項(xiàng)公共政策。

一、新政符合一個政府有為有效的標(biāo)準(zhǔn)

從新公共服務(wù)理論的視角來看，所謂“有為有效的政府”即是具有回應(yīng)性、代表性、責(zé)任性及可靠性的政府。而能否實(shí)現(xiàn)上述四個特性，則取決于政府如何制定和實(shí)施相關(guān)的公共政策。伯納德·曼寧等人認(rèn)為：如果一個政府在制訂公共政策時能參考公民的偏好，那么這樣的政府就是具有回應(yīng)性的；[1]同時，如果公民可以通過現(xiàn)行的公共政策來判定政府是否保障了他們的利益，并且具有合法有效的反饋手段來實(shí)現(xiàn)保留優(yōu)秀的、撤職失敗的，那么這就是具有責(zé)任心的政府。

從1994年開始，上海對中心城區(qū)（外環(huán)線以內(nèi)區(qū)域）新增私車額度實(shí)行投標(biāo)拍賣的方式，以此達(dá)到控制新增機(jī)動車總量、緩解交通擁堵的目的，這一政策開創(chuàng)了國內(nèi)城市“限牌”先河。[2]依據(jù)原有的拍賣政策，上海私家車車主可以通過以下兩條途徑擁有上海車牌：一是走國拍行的拍賣程序。二是從二手車牌市場購買，而其轉(zhuǎn)讓費(fèi)一般高于當(dāng)月拍賣成交均價。

上海新牌拍賣價格近年來持續(xù)走高，從最初不到1萬元已漲到2013年3月的91898元，成為歷史最高價。[3]一張牌照抵得上2輛普通國產(chǎn)家用小轎車，確實(shí)可以稱得上是“史上最貴鐵皮”。居高不下的價格也推高了民怨之聲，可以說“倒逼”上海政府出臺了“警示價”制度——實(shí)為通過技術(shù)手段限制價格過快上漲，強(qiáng)行將車牌拍賣的增速拉下來，于是2013年下半年以來上海的車牌拍賣價在穩(wěn)定在7.4萬元左右進(jìn)行小幅波動，僅10月份價格突破8萬元。

然而，與價格走高形成鮮明對比的是中標(biāo)率持續(xù)低下——2014年7月上海私人轎車額度拍賣投放量為7400張，參與競拍的人數(shù)達(dá)到了136098人，[4]中標(biāo)率僅5.44%，為上海開始實(shí)行私車額度拍賣制度以來的最低點(diǎn)。當(dāng)通過拍賣程序獲得車牌的可能性越來越少，大量車主們轉(zhuǎn)而改走第二條路，即在二手車牌市場購買車牌，這個市場也因此迎來了爆發(fā)式增長，一張二手車牌最高可以賣到12萬元。

對于上述問題，上海市政府一方面依然實(shí)行限價拍賣；另一方面積極研究新政。表明了市政府回應(yīng)了民眾的需求，代表了多數(shù)民眾要求改變現(xiàn)行牌照政策的需求，承擔(dān)了政府應(yīng)承擔(dān)的維護(hù)車牌市場穩(wěn)定的義務(wù)，履行了職責(zé)。切實(shí)履行了一個有為有效政府的回應(yīng)性、代表性和責(zé)任性。

私有客車額度管理是一個典型的從社會問題逐步進(jìn)入公共決策問題的案例。當(dāng)“私人客車額度”成為一種特別的稀缺資源，社會問題就變?yōu)楣矄栴}，經(jīng)過放大后成為全社會的公共議題，最后由政府相關(guān)的職能部門進(jìn)行公共決策分析。公共決策是公共組織干預(yù)私人生活的行為，這是公共決策最核心的特征。[5]因此，在其他三、四線城市可以經(jīng)管理部門備案后自由進(jìn)行的私車購買和行駛行為，在上海從“行政備案”級別上升到了“行政許可”級別。

無論是1994年開創(chuàng)“限牌”先河、2013年劃定拍賣“警示價”還是2014年的“二手牌納入平臺”新政，政府始終是通過公共決策來實(shí)現(xiàn)其導(dǎo)向、調(diào)控、分配和象征性四大功能。[6]按照市交通委負(fù)責(zé)人的說法，一、二手車牌“并軌”是車牌競拍管理的儲備政策之一，[7]主要是在二手車牌價格持續(xù)被炒高，同時滬牌競拍的中標(biāo)率又不斷下跌的情況下，才抉擇了該方案。

二、新政符合“卡普蘭規(guī)劃七原則”中的五項(xiàng)原則

公共決策的規(guī)劃設(shè)計需要按照一定的原則進(jìn)行，以保證決策沿著正確的方向前進(jìn)。亞伯拉罕姆·卡普蘭把公共決策的原則概括為七條。將二手車牌新政對照卡普蘭的規(guī)劃七原則，筆者認(rèn)為其符合其中的五條。

第一，緊急處理原則。本次出臺的二手車牌管理新政，是在緊鑼密鼓出臺車牌競拍“警示價”、臨時居住證人員不能參與車牌競拍、參與競拍需持有駕駛證等舉措后的又一個新政，是針對上海私車牌照競拍價格“過快上漲”的一個目標(biāo)清晰的應(yīng)對策略，具有很強(qiáng)的時效性。

第二，個人受益原則。新政的目的在于肅清二手車牌交易黑市，規(guī)范車牌管理，長遠(yuǎn)來看是惠及民眾的好事。

第三，弱勢族群利益最大化原則。如果僅從車牌拍賣的角度，將二手額度納入統(tǒng)一平臺后，可以增加拍新牌的中標(biāo)率，對于久拍不中的“拍牌弱勢群體”而言也算是一種政策傾斜。

第四，分配普遍原則。政府在行使公共政策規(guī)劃的職能時，其自身不應(yīng)該從公共政策中得益。新政的規(guī)劃保證了拍牌者最大程度公平地獲得車牌，雖然限制了原有車牌持有者3年不準(zhǔn)交易，但對一個真正需要用車的人來說應(yīng)該不算什么限制。

第五，人民自主原則。個人認(rèn)為車牌管理問題交由民間是無法順利解決的，新政的制定也不算越俎代庖，并不違反這條原則。

但是新政的設(shè)計與規(guī)劃很有可能與公正無偏原則和持續(xù)進(jìn)行原則相沖突，僅就實(shí)施現(xiàn)狀來看，上海政府似乎已陷入了無限責(zé)任與有限能力的沖突中。

首先，二手車額度納入統(tǒng)一管理平臺的政策在一定程度上損害了原有車牌持有者的利益。二手車牌市場價格大幅高出競拍價格的這部分利益，并非是相關(guān)車主的“非法所得”，而是上海私車牌照管理政策與供求關(guān)系極度不平衡的溢價，而且可以說具有一定正當(dāng)性的資產(chǎn)收益。這就好比近些年上漲迅速的商品房價格，溢價部分仍是屬于房屋所有者的產(chǎn)權(quán)，政府可以通過限購、征收房產(chǎn)稅等手段來限制商品房價格過快上漲；但如果采用統(tǒng)一收回房屋進(jìn)行拍賣的行政手段來抑制房價，就頗為荒謬了。

中國傳媒大學(xué)法學(xué)院張鴻霞副院長認(rèn)為：立足于公共利益的話，可以通過一些行政手段對市場進(jìn)行適度干涉，但已經(jīng)發(fā)放出去的二手車牌應(yīng)該說是在用車輛的一種合法識別信息，不屬于市場的調(diào)控范圍，所以政府沒有理由干涉它。

其次，新政意味著拍牌是車主獲得私車使用額度的唯一途徑，而二手車市場將只剩下純車輛交易。作為稀缺資源的上海車牌，現(xiàn)行政策不僅限制了它的交易價格，同時還嚴(yán)格限制了交易對象。由指定平臺統(tǒng)一回收和拍賣二手車牌的新政，在一定程度上違反了市場自由和公平交易的原則，也忽視了市場交易中雙方均為自愿這一基礎(chǔ)。在客觀上，新政還抑制了二手車賣家更換新車的欲望，直接影響到了二手車市場的銷售，從而對新車市場產(chǎn)生了間接的負(fù)面影響。

最后，本次新政的實(shí)施期限是2014年11月1日至2016年10月31日，同時廢止《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市商務(wù)委等三部門關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范本市二手車交易行為若干意見的通知》。后者于2013年3月22日頒布，明確注明“本意見自印發(fā)之日起施行，有效期至2017年12月31日”。預(yù)計施行近四年的政令，僅僅在生效一年半之后即遭廢止，讓人不免擔(dān)心起二手車牌新政，預(yù)計生效兩年會不會也同樣遭遇政策執(zhí)行的虎頭蛇尾，甚至有頭無尾。

三、具有借鑒意義的二手車牌新政

考慮到二手滬牌新政的規(guī)劃與公正無偏原則和持續(xù)進(jìn)行原則似乎存在沖突，因此該案例也從以下兩個方面為后續(xù)政策的規(guī)劃制定提供了借鑒意義。

第一，引入聽證制度。聽證會提供了一個相對開放和公正的平臺，讓社會各界均可以自由發(fā)聲，最大限度地去平衡各個利益群體的權(quán)益，為政策制定的科學(xué)性、民主性提供有力的保障。同時，經(jīng)過公開聽證環(huán)節(jié)的政策，在執(zhí)行時可以減少遭受的阻力，并及時發(fā)現(xiàn)政策在實(shí)施過程中的主要不足。[8]因此，上海政府應(yīng)加強(qiáng)私車額度管理領(lǐng)域的聽證制度建設(shè)，在出臺重大且牽涉面廣的政策前舉行聽證，并要把事前聽證與事后聽證結(jié)合起來。在“強(qiáng)收二手車牌”這一新政實(shí)施將滿三個月之際，建議盡快召開政策實(shí)施事后聽證，作為政策可持續(xù)施行與后續(xù)優(yōu)化的有力支撐。

第二，完善公共政策終結(jié)制度。長期以來在我國公共政策領(lǐng)域存在過于關(guān)注政策制定或執(zhí)行而忽視政策終結(jié)的傾向，導(dǎo)致政策終結(jié)失范、政府資源浪費(fèi)和政策效率低下。[9]上海這次出臺二手車牌管理新政，同一時間即廢止了剛出臺實(shí)施了僅滿一年的管理規(guī)范和操作辦法，并未向社會公布任何政策廢止可行性調(diào)研報告。而作為終止無效政策的行為過程，必須以科學(xué)而全面的政策評估為基礎(chǔ)。滬牌管理新政作為一個實(shí)踐中失范的切入點(diǎn)，對我國公共政策的終結(jié)提出了迫切的完善需求。

不可否認(rèn)，新政的實(shí)行初衷是好的，但一定要在執(zhí)行的過程中及時、客觀地評價新政取得的社會效益、緩解車牌難求問題的效率和充分程度，以便對新政做出最快速、最準(zhǔn)確的優(yōu)化和調(diào)整。防止把一項(xiàng)基于公共利益考慮的民心政策變成了失民心的政策。

（作者單位為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡介：侯瑱（1986—），女，就讀于上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻(xiàn)

[1] 伯納德·曼寧.論合法性與政治協(xié)商[M].陳家剛，摘譯.天津人民出版社，2010.

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[3] 金恒.上海私家車為啥掛“蘇浙”牌照——探秘掛外地牌照上海車的“前世”“今生”和“來世”[N].新民晚報，2006.

[4] 歷年全國汽車保有量增長趨勢[N].上海汽車報，2014.

[5] 米切爾·黑堯.現(xiàn)代國家的政策過程[M].趙成根，譯.中國青年出版社，2004.

[6] 曾峻.公共管理新論——體系、價值與工具[M].人民出版社，2006.

[7] 劉寶興，方海平.滬牌新政被指刻舟求劍，拍賣制度20周年再惹爭議[J/OL] . http：//money.163.com/special/view550/.

[8] 何亮亮.論我國公共政策終結(jié)及其實(shí)施機(jī)制的完善——以個性化車牌選擇權(quán)的回歸為視角[J].法制與社會，2008（34）.

[9] 黃劍青，李緯緯.論我國公共政策領(lǐng)域的聽證制度——以個性化車牌緊急叫停為例[J].云南行政學(xué)院學(xué)報，2005 （2）.