省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

張路路， 蔡玉梅， 鄭新奇

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 信息工程學(xué)院，北京100083；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100053)

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省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

張路路1， 蔡玉梅2， 鄭新奇1

(1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 信息工程學(xué)院，北京100083；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100053)

摘要：主體功能區(qū)規(guī)劃是指導(dǎo)國(guó)土空間開發(fā)的宏觀和戰(zhàn)略性規(guī)劃。隨著規(guī)劃進(jìn)入實(shí)施階段，實(shí)施評(píng)價(jià)研究亟待展開。以省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃為對(duì)象設(shè)計(jì)了總體框架，探討了結(jié)果—過程評(píng)價(jià)相結(jié)合的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)思路，分別從規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、分區(qū)功能落實(shí)情況、規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制和規(guī)劃社會(huì)影響評(píng)價(jià)4個(gè)方面，選擇31個(gè)具有代表性的指標(biāo)確定了規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，并對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化、評(píng)價(jià)方法等進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)；省級(jí)；量化模型

主體功能區(qū)規(guī)劃是一項(xiàng)具有重大現(xiàn)實(shí)意義及其對(duì)中華民族可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的空間規(guī)劃實(shí)踐[1]。規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的根本目的在于改進(jìn)規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)已逐步演化為規(guī)劃實(shí)施和管理的重要保障機(jī)制[2]。隨著主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)入實(shí)施階段，亟待開展實(shí)施評(píng)價(jià)研究。

規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)在國(guó)外起步較早，更多的是在城市規(guī)劃范疇內(nèi)開展，從對(duì)規(guī)劃方案及其決策的技術(shù)手段的評(píng)價(jià)開始[3-4]。從發(fā)展歷程來看，規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)經(jīng)歷了從側(cè)重單一的“結(jié)果評(píng)判”向關(guān)注多元的“過程檢測(cè)”的理性轉(zhuǎn)變，其重點(diǎn)分別是規(guī)劃編制評(píng)價(jià)、規(guī)劃實(shí)施結(jié)果與規(guī)劃實(shí)施過程評(píng)價(jià)[4-5]。人們逐漸認(rèn)識(shí)到規(guī)劃方案與最終結(jié)果的一致性將不是評(píng)判的最終和唯一標(biāo)準(zhǔn)[5]。規(guī)劃編制的成果及其所依據(jù)的目標(biāo)和原則在決策中是否得到貫徹成為評(píng)價(jià)的核心，規(guī)劃的相關(guān)主題是如何轉(zhuǎn)化到下級(jí)政府的政策得到了更多關(guān)注[6]。國(guó)內(nèi)關(guān)于規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)起步較晚，目前集中于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)等方面[7]。眾多學(xué)者圍繞評(píng)價(jià)的內(nèi)涵[4,8]、類型劃分[3，5]、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建[9]、評(píng)價(jià)模型[3-4，10-13]等開展了理論分析和實(shí)證研究。雖然已認(rèn)識(shí)到在不確定性環(huán)境中對(duì)實(shí)施過程和相關(guān)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)的重要性[14-16]，但從現(xiàn)有研究成果來看，以結(jié)果評(píng)判和技術(shù)導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯脑u(píng)價(jià)方法占主流，并未超出結(jié)果評(píng)判的范疇[14]，一般將規(guī)劃與結(jié)果進(jìn)行一致性比較，評(píng)價(jià)思路主要通過構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系，采用數(shù)量分析方法建立評(píng)估模型，求算綜合分值獲得評(píng)估結(jié)論[17]，對(duì) “規(guī)劃—決策(行動(dòng))”的轉(zhuǎn)換過程則重視不足。由于規(guī)劃從制定到實(shí)施之間遵循著“規(guī)劃(P)—決策(D)—行動(dòng)(A)—結(jié)果(R)”邏輯[18]，只有將“規(guī)劃—結(jié)果”一致性和“規(guī)劃—決策(行動(dòng))”符合性評(píng)價(jià)相結(jié)合才是基本完整的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)[5]。

目前學(xué)術(shù)界對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃評(píng)價(jià)的研究還比較薄弱?，F(xiàn)有研究多從服務(wù)政府考核角度出發(fā)，構(gòu)建基于不同主體功能區(qū)域類型的差別化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)[19-21]，缺少以規(guī)劃視角度量主體功能區(qū)規(guī)劃整體實(shí)施情況的研究。作為宏觀層面的框架性規(guī)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃自身并不具備落實(shí)空間管制方案的手段[22]，需要配套政策與規(guī)劃的落實(shí)才能保障規(guī)劃實(shí)施，這也為規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)提出了新的挑戰(zhàn)。省級(jí)尺度主體功能區(qū)規(guī)劃宏觀指導(dǎo)性和可操作性強(qiáng)，因此本文以省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃為對(duì)象，重點(diǎn)探討規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的理論、內(nèi)容，嘗試構(gòu)建基于結(jié)果與過程性的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系框架，包括規(guī)劃總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、不同主體功能區(qū)主體功能實(shí)現(xiàn)程度，以及建設(shè)方式和政策手段是否科學(xué)合理等內(nèi)容，旨在為主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)提供參考和借鑒。

1主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)內(nèi)涵界定

本文結(jié)合已有規(guī)劃評(píng)價(jià)特點(diǎn)，認(rèn)為主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是對(duì)主體功能規(guī)劃進(jìn)行“回顧”、“總結(jié)”以“發(fā)現(xiàn)問題”，繼而“分析原因、提出調(diào)整建議”的過程。目的是檢驗(yàn)規(guī)劃是否得到實(shí)施，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是否起作用，規(guī)劃目標(biāo)是否得到實(shí)現(xiàn)，也包括對(duì)實(shí)施過程中各類保障措施的轉(zhuǎn)化落實(shí)情況分析，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)提升空間發(fā)展效益。本文所指實(shí)施評(píng)價(jià)屬于規(guī)劃后評(píng)價(jià)范疇。

2評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

主體功能區(qū)規(guī)劃是綜合、基礎(chǔ)性規(guī)劃，存在極為豐富的要素指標(biāo)。指標(biāo)選擇應(yīng)遵循科學(xué)性、代表性、可比性、可量化性、數(shù)據(jù)可得性以及區(qū)劃特殊性等原則，特別是指標(biāo)體系應(yīng)反映主體功能區(qū)規(guī)劃下不同類型功能區(qū)的實(shí)施情況。

在規(guī)劃制定和實(shí)施之間，存在著“規(guī)劃—決策—行動(dòng)—結(jié)果”的邏輯環(huán)節(jié)。其中，從決策到行動(dòng)的過程決定了政府的行動(dòng)和最終實(shí)施結(jié)果，代表了規(guī)劃與結(jié)果之間的符合性程度；而由行動(dòng)到結(jié)果的過程側(cè)重于技術(shù)執(zhí)行層面，顯然從我國(guó)政府有效的執(zhí)行力來看，其對(duì)規(guī)劃實(shí)施的重要性要弱于前者。所以應(yīng)綜合這兩個(gè)環(huán)節(jié)的一致性與適應(yīng)性情況，并可依據(jù)“結(jié)果—過程—影響”的思路構(gòu)建指標(biāo)體系。指標(biāo)體系可分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層次，其中目標(biāo)層反映規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)總目標(biāo)；準(zhǔn)則層包括規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、不同功能區(qū)功能落實(shí)情況、規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制以及規(guī)劃的社會(huì)影響4大準(zhǔn)則；指標(biāo)層則為具體表征準(zhǔn)則層的指標(biāo)，共計(jì)31個(gè)指標(biāo)(表1)。

在準(zhǔn)則層設(shè)計(jì)中，規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度評(píng)價(jià)是對(duì)照規(guī)劃指標(biāo)在評(píng)價(jià)期日的數(shù)值與規(guī)劃目標(biāo)值，以度量規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，這也是當(dāng)前大多數(shù)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)實(shí)踐工作的重點(diǎn)內(nèi)容[17]。結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)[23]，一般從空間結(jié)構(gòu)、空間利用效率、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性及生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面選擇指標(biāo)。空間結(jié)構(gòu)參考了土地規(guī)劃中相關(guān)控制指標(biāo)，采用體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展承載基礎(chǔ)的建設(shè)用地的比重和城市空間規(guī)模，保障糧食安全的耕地和基本農(nóng)田面積，以及表征生態(tài)水平的森林覆蓋率等指標(biāo)；空間效率主要考慮國(guó)土空間整體的效率，以及城市空間和農(nóng)用地的產(chǎn)出效率。區(qū)域發(fā)展與社會(huì)公眾的福利息息相關(guān)，其協(xié)調(diào)性可用居民生活水平和功能區(qū)之間的差距反映，本研究嘗試考慮不同功能區(qū)間城市居民和農(nóng)民純收入差距指標(biāo)，采用極差、標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)、泰爾指數(shù)[24]等計(jì)算結(jié)果反映區(qū)域差異水平。生態(tài)環(huán)境則重點(diǎn)選擇了城市空間的人均公園綠地面積及能耗水平。

表1　主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

對(duì)不同功能區(qū)的落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)能夠體現(xiàn)區(qū)劃的特征。從功能區(qū)層面反映規(guī)劃實(shí)施情況，可比較不同功能區(qū)的主導(dǎo)功能是否與預(yù)期水平一致。如優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的區(qū)域，因此可選擇人口和經(jīng)濟(jì)集聚程度作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，此外該區(qū)也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)區(qū)域，因此將城鎮(zhèn)化水平作為衡量功能是否實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)。限制建設(shè)區(qū)一般為保障食物安全的農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)等，因此可選擇糧食產(chǎn)量、森林蓄積量作為評(píng)價(jià)指標(biāo)。規(guī)劃實(shí)施過程與措施評(píng)價(jià)是針對(duì)“決策—行動(dòng)”過程，重點(diǎn)分析主體功能區(qū)規(guī)劃運(yùn)行中，相關(guān)管理部門為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)而采取的規(guī)劃措施及其有效性與協(xié)調(diào)性，通常包括保障措施落實(shí)和規(guī)劃實(shí)施兩方面。以國(guó)家或省級(jí)出臺(tái)相關(guān)的財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化等政策為依據(jù)，重點(diǎn)探析省級(jí)職能部門(包括財(cái)政、國(guó)土資源、監(jiān)察、科技、經(jīng)濟(jì)和信息化、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利等)在規(guī)劃執(zhí)行過程中是否依照規(guī)劃制定配套的規(guī)劃和政策，落實(shí)差別化運(yùn)行目標(biāo)。此外，還要判斷這些政策是否完備，能否支撐規(guī)劃的落實(shí)。具體操作上，可通過對(duì)職能部門、專家座談、調(diào)研等方式開展定性和定量綜合評(píng)價(jià)。

規(guī)劃認(rèn)可與遵守程度評(píng)價(jià)重點(diǎn)考察政府管理部門與社會(huì)公眾認(rèn)可、遵守及滿意程度。主體功能區(qū)規(guī)劃具有鮮明的社會(huì)目標(biāo)和眾多參與者的特征，對(duì)政府部門具有較強(qiáng)的約束能力。此外，公眾了解及民主監(jiān)督對(duì)規(guī)劃實(shí)施具有重要作用，可減少不符合主體功能區(qū)規(guī)劃行為的發(fā)生。

3實(shí)施評(píng)價(jià)方法

當(dāng)前規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)定量研究思路，包括構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、建立評(píng)價(jià)模型、計(jì)算評(píng)價(jià)分值、制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并判斷結(jié)果所處水平及分析規(guī)劃實(shí)施的效果等步驟。其中，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、合適的綜合方法、指標(biāo)變換對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果至關(guān)重要。

3.1指標(biāo)量化模型

評(píng)價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化處理是將不同量綱、數(shù)量級(jí)的數(shù)據(jù)歸一化，應(yīng)針對(duì)不同指標(biāo)體系選擇相適應(yīng)的直線型和非直線型兩類模型。

(1)

(2)

(3)

(4)

式中：ai、bi分別代表指標(biāo)i的上下限；x0為指標(biāo)i對(duì)應(yīng)的比較基數(shù)，m為刻畫模糊度的常數(shù)，一般m>1，值越小模糊度越低；s、t為常數(shù)，一般取s=40，t=60；Xi為第i個(gè)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化后的值；xi為第i個(gè)指標(biāo)的實(shí)際值；i為指標(biāo)個(gè)數(shù)。

前三種是直線型的效用函數(shù),第四種為非線性函數(shù)。在現(xiàn)實(shí)生活中,許多評(píng)價(jià)對(duì)象的價(jià)值水平與指標(biāo)值的關(guān)系是非線性的,應(yīng)該采用一些非線性標(biāo)準(zhǔn)化方法[25]。許多與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境相關(guān)的指標(biāo)呈現(xiàn)著非線性變化形態(tài)，可用非線性函數(shù)進(jìn)行指標(biāo)量化，精確反映出指標(biāo)變化對(duì)實(shí)施評(píng)價(jià)產(chǎn)生的影響。

3.2指標(biāo)權(quán)重確定和指標(biāo)合成方法

現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定最常見方法包括特爾菲法、主成分分析法和層次分析法[26]?？紤]到主體功能區(qū)規(guī)劃內(nèi)容提供的數(shù)據(jù)有限，在確定指標(biāo)權(quán)重時(shí)要綜合人的主觀判斷、數(shù)據(jù)可得性和計(jì)算的簡(jiǎn)便性，不能單純依靠客觀賦權(quán)法，通過主、客觀相結(jié)合的方法綜合確定。

指標(biāo)綜合方法常用的是加權(quán)綜合，適用于指標(biāo)間相互獨(dú)立的情況，其實(shí)質(zhì)是將指標(biāo)經(jīng)過無量綱化所得的結(jié)果，用加權(quán)平均的方法綜合成一個(gè)綜合評(píng)價(jià)值。具體公式如下：

(5)

式中：F為綜合得分；w為指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)；xi為單指標(biāo)得分。

由于綜合指數(shù)F是一個(gè)高度抽象和概括的數(shù)值，忽略了很多評(píng)價(jià)細(xì)節(jié)，應(yīng)用描述統(tǒng)計(jì)方法補(bǔ)充評(píng)價(jià)結(jié)果。最后，為直觀表示規(guī)劃的實(shí)施成效，參考相關(guān)研究，將綜合指數(shù)劃分為4個(gè)級(jí)別(表2)。

表2　主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

4結(jié)論和建議

主體功能區(qū)規(guī)劃是協(xié)調(diào)開發(fā)國(guó)土空間的重要舉措。適時(shí)開展規(guī)劃評(píng)價(jià)并根據(jù)評(píng)估結(jié)果可為規(guī)劃提出修改或調(diào)整建議。本文以規(guī)劃視角對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)價(jià)進(jìn)行了初探，設(shè)計(jì)了省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的總體框架，分析了規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的內(nèi)涵和指標(biāo)體系，并對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定、標(biāo)準(zhǔn)化方法等進(jìn)行探討。結(jié)合已有規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的研究，提出主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施的結(jié)果和過程相結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，深入分析主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施過程中政府圍繞核心要點(diǎn)的決策脈絡(luò)，各項(xiàng)配套政策與規(guī)劃制定的目標(biāo)與原則是否一致，在此基礎(chǔ)上結(jié)合外部環(huán)境的變化和空間實(shí)施結(jié)果對(duì)決策做出合理解釋，從而為主體功能區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容調(diào)整提供參考。本研究?jī)H僅是建立了省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的框架，有待于具體案例來進(jìn)行驗(yàn)證。

與傳統(tǒng)的“規(guī)劃—結(jié)果”的一致性評(píng)價(jià)相比，“規(guī)劃—決策”的符合性評(píng)價(jià)的重要意義在于其為規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整提供了依據(jù)和方向。前者僅能給出一個(gè)結(jié)果，缺乏機(jī)制和過程分析，無論符合還是不符合，無法給出客觀的價(jià)值判斷。后者從規(guī)劃實(shí)施過程解析，能發(fā)現(xiàn)環(huán)境等外界變化與政府決策之間的相互關(guān)系，清晰把握實(shí)施過程的節(jié)點(diǎn)、過程和脈絡(luò)，增強(qiáng)了理解規(guī)劃實(shí)施的能力，為規(guī)劃的價(jià)值判斷提供了支撐。但本研究?jī)H對(duì)實(shí)施政策進(jìn)行半定量化的研究，規(guī)劃實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)的復(fù)雜過程，尋求可定量化的政策評(píng)價(jià)方法，將規(guī)劃實(shí)施置于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下深入過程評(píng)估內(nèi)容，是下一步研究的方向。

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Evaluation of Implementation of Major Function-Oriented Zoning Planning

ZHANGLu-lu1，CAIYu-mei2，ZHENGXin-qi1

(1.School of Information Engineering,China University of Geosciences,Beijing 100083,China;2.China Land Surveying and Plan Institute,Beijing 100035,China)

Abstract:Major function-oriented zoning planning is the macro and strategic plan of guiding the development of land and space.As the plan enters the implementation phase,it is urgent to carry out the evaluation study.The paper designed overall frame by taking the provincial major function oriented zoning planning as object,and explored the principles of evaluation index selection.Based on those principles,the paper selected 31 representative indicators and built the evaluation index system from four aspects,such as the realization degree of planning goal,the implementation of the partition function,the planning and implementation of security mechanism and the social impact assessment of planning.Furthermore,the paper also discussed how to define some other aspects of implementation evaluation of main functional area planning,such as determination of the index weight and the methods of index standardization and evaluation,and so on.

Key words:major function oriented zoning;evaluation of the implement;provincial;quantitative models

中圖分類號(hào)：F301.24

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-4210-(2016)01-080-06

作者簡(jiǎn)介：張路路(1985—)，男，博士研究生，從事土地信息技術(shù)與應(yīng)用、土地利用規(guī)劃等研究。E-mail：zhanglulu0391@126.com通信作者：蔡玉梅(1970—)，女，博士，研究員，從事空間規(guī)劃與環(huán)境影響評(píng)價(jià)等研究。E-mail: caiyumei@263.net

基金項(xiàng)目：國(guó)家國(guó)際科技合作專項(xiàng)項(xiàng)目(2015DFA01370)

收稿日期：2015-05-26；改回日期：2015-09-21

doi:10.3969/j.issn.1009-4210.2016.01.011