科研經(jīng)費使用與管理的問題與對策

謝新偉 楊文靜

摘 要：高校在國家創(chuàng)新體系中具有十分重要的作用。在各項科研經(jīng)費投入不斷加大的背景下，高校的科研創(chuàng)新能力有了較大提高，但也出現(xiàn)了一些科研腐敗現(xiàn)象。本文在分析高?？蒲薪?jīng)費使用和管理中存在的科研經(jīng)費屬性的認(rèn)識錯位、科研經(jīng)費法律法規(guī)缺失、預(yù)算管理意識淡薄、對腦力勞動成本補償不足等問題的基礎(chǔ)上，給出了解決上述問題的對策，以對高?？蒲薪?jīng)費使用與管理的法制化和規(guī)范化起到促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：高?？蒲薪?jīng)費；使用與管理；問題與對策

近年來，我國研發(fā)經(jīng)費投入總量呈不斷上升趨勢，先后超過英國、法國、德國和日本，成為僅次于美國的世界第二大科技經(jīng)費投入大國。2015年11月，國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2014年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》顯示：2014年，我國研發(fā)經(jīng)費投入總量為13，015.6億元，比上年增加1，169億元，增長9.9%[1]。從2015年兩項國家級科研項目立項的結(jié)果，可以看出高校在我國科學(xué)研究工作中舉足輕重的地位，國家自然科學(xué)基金面上項目立項16，709項，其中高校系統(tǒng)立項13，641項，占立項總數(shù)的81.64%[2]；國家社科基金年度項目和青年項目立項27，916項，其中高校系統(tǒng)立項24，364項，占立項總數(shù)的87.27%。[3]隨著國家對科研經(jīng)費投入的不斷加大，高校在科研經(jīng)費管理和使用中出現(xiàn)的問題日益凸顯。一方面，是高校科研經(jīng)費腐敗案件呈上升趨勢，涉案金額越來越大，犯案人員的層次越來越高，已經(jīng)引起了社會的廣泛關(guān)注。在近期通報曝光的科研經(jīng)費腐敗案例中，比較典型的有浙江大學(xué)陳英旭將科研經(jīng)費劃入自己控制的公司，貪污945萬余元；北京郵電大學(xué)宋茂強借用他人身份證辦理銀行存折，冒名領(lǐng)取勞務(wù)費68萬元；山東大學(xué)劉兆平通過開虛假發(fā)票騙取科研經(jīng)費341.8萬元等。以上案件說明：一方面，科研經(jīng)費使用、管理和監(jiān)管等環(huán)節(jié)存在較大漏洞，形成了滋生腐敗的空間；另一方面，高校產(chǎn)出的高水平科技成果與科研經(jīng)費投入的強度不匹配，科研成果轉(zhuǎn)化率低，科研經(jīng)費或超范圍開支使用或產(chǎn)生大量結(jié)余，大大降低了科研經(jīng)費的使用效益，不利于推動國家科研工作的可持續(xù)發(fā)展。因此，系統(tǒng)梳理目前高?？蒲薪?jīng)費使用和管理中存在的問題，有針對性地提出解決思路，對于充分發(fā)揮高校在國家創(chuàng)新體系中的作用具有重要意義。

目前高?？蒲薪?jīng)費使用和管理存在的主要問題

1.對科研經(jīng)費認(rèn)識的錯位

在高校方面，科研經(jīng)費的數(shù)量往往代表了一所高校的科研實力和水平，也是影響高校“排名”的重要因素之一。高校比較關(guān)注科研項目的級別、數(shù)量以及科研經(jīng)費的總額，很多高校在提取一定比例的管理費以后，實行科研經(jīng)費項目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，卻很少對科研經(jīng)費進(jìn)行嚴(yán)格的成本核算和監(jiān)督監(jiān)管，更不關(guān)注科研經(jīng)費的使用效益，主要的管理工作就是由財務(wù)部門對科研經(jīng)費進(jìn)行賬務(wù)核算。在教師方面，科研項目的申報需要花費大量的時間和精力進(jìn)行準(zhǔn)備，項目成功立項不僅需要高質(zhì)量的申報文本，還需要負(fù)責(zé)人及其項目團隊積累豐富的科研成果以及在同行中的影響力，經(jīng)過一系列艱辛的工作申請到科研經(jīng)費，教師們普遍存在一種錯誤的認(rèn)識，不論是縱向科研經(jīng)費還是橫向科研經(jīng)費，都是項目負(fù)責(zé)人憑著自己的實力爭取得來的，是由學(xué)校財務(wù)部門“幫助代管的經(jīng)費” [4]，即只要能順利完成科研合同或達(dá)到科研任務(wù)目標(biāo)，科研經(jīng)費的支出和使用理所當(dāng)然應(yīng)由項目組掌控，忽視了科研經(jīng)費公款的屬性。

2.科研經(jīng)費管理法律法規(guī)的缺失

高?？蒲薪?jīng)費來源渠道多元化，既有來自財政性撥款的縱向項目（如自然科學(xué)基金及社會科學(xué)基金等），又有與企事業(yè)單位合作的橫向科研經(jīng)費，還有各單位經(jīng)費自籌的科研項目。但目前我國尚無科研經(jīng)費管理的法律法規(guī)，各種科研項目經(jīng)費多以規(guī)范性文件的形式來管理，如科技部的《國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃專項經(jīng)費管理辦法》、國家自然基金委員會的《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》、全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦的《國家社會科學(xué)基金項目經(jīng)費管理辦法》等。以上管理辦法和文件眾多，但存在應(yīng)用面窄、差異性大、法律效力低的問題，在一定程度上加大了科研經(jīng)費管理的難度。為了適應(yīng)新形勢新要求、進(jìn)一步規(guī)范科研經(jīng)費的管理，主管部門及各地方政府不定期出臺一些文件，如教育部、財政部出臺的《關(guān)于加強中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》，北京市教育委員會、北京市財政局出臺的《關(guān)于加強市屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》等文件，為科研經(jīng)費的規(guī)范使用和管理“打補丁”。

3.科研經(jīng)費預(yù)算意識薄弱

目前，科研項目“重立項申報、輕預(yù)算編制”的現(xiàn)象普遍存在，科研項目經(jīng)費的預(yù)算編制流于形式，對預(yù)算編制科學(xué)性以及科研經(jīng)費后續(xù)使用的合理性重視不夠。不同性質(zhì)的科研經(jīng)費在支出范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費比例等方面具有較大差異。許多項目負(fù)責(zé)人在尚未吃透項目管理辦法，或未結(jié)合科研項目的實際需要進(jìn)行合理的經(jīng)費支出測算的情況下，提交預(yù)算；在被批復(fù)后，科研經(jīng)費的實際支出需求和預(yù)算偏差大，有的項目支出科目經(jīng)費結(jié)余很多，而有的項目支出科目經(jīng)費缺口較大，從而容易導(dǎo)致科研項目無法結(jié)題或者結(jié)題不結(jié)賬的問題。

高校教師承擔(dān)科研項目具有明顯的“扎堆”現(xiàn)象，即科研項目主要集中于若干科研“大腕”名下。一位教授經(jīng)常同時主持各類科研項目少則幾項、多則十幾項，在重點大學(xué)這種現(xiàn)象更為明顯。由于項目負(fù)責(zé)人忙于申報、研究或結(jié)題等工作，項目立項編制預(yù)算時常由課題組其他成員代勞，更有甚者由研究生代為編制預(yù)算，由于編制預(yù)算者不能全面了解項目實施過程和經(jīng)費需求，預(yù)算編制的質(zhì)量可想而知。有些教師編制預(yù)算時，喜歡“撒芝麻鹽”的方法，對一些軟性支出（差旅費、會議費、國際合作與交流費等項目）都填報一些預(yù)算額度。例如：預(yù)算1萬元的會議費，由于會議費屬于“七公”經(jīng)費之一，有嚴(yán)格的管理辦法和報銷程序，舉辦會議應(yīng)列入學(xué)校的會議計劃，需在會議定點機構(gòu)召開，會議有最少人數(shù)的限制和外校人員參加的要求。按目前會議費管理辦法的規(guī)定，小型會議應(yīng)安排在校內(nèi)會議室召開，此項會議費預(yù)算基本無法執(zhí)行和支出。

4.科研經(jīng)費對腦力勞動成本補償不足

目前，絕大部分縱向項目可發(fā)放項目組外的外單位專家咨詢費、聘用人員工資或?qū)W生的勞務(wù)費，不得發(fā)放項目組在職人員工資或勞務(wù)費。制度的設(shè)計是基于高校在職教師已從學(xué)校獲得了工資和各種福利，不能重復(fù)享受工資性收入，這一點上也符合國際慣例。例如：美國取得全年工資的高校教師也不允許從科研項目中獲得報酬和收入。但我國高校教師的收入與美國等國家相比差距較大，據(jù)《紐約時報》報道，在全球的大學(xué)教師薪酬排行中，中國的大學(xué)教師平均工資排名倒數(shù)第三，而新入職的青年教師工資，甚至全球墊底。香港大學(xué)教授的工資待遇比較高，屬于典型的高薪養(yǎng)廉制度，科研經(jīng)費一般全部用在項目研究上。相比之下，國（境）內(nèi)的教授待遇比較低，科研項目經(jīng)費動輒上百萬、上千萬，工資收入與科研經(jīng)費的巨大反差容易導(dǎo)致一些腐敗現(xiàn)象或違規(guī)使用經(jīng)費問題的出現(xiàn)。研究工作主要是研究人員腦力勞動的付出，而現(xiàn)行的科研經(jīng)費管理制度無法體現(xiàn)出科研人員腦力勞動價值的付出，即對人力成本的補償不足已成為科研經(jīng)費管理制度性的缺陷。

加強和改善高?？蒲薪?jīng)費使用和管理的對策

1.正確認(rèn)識科研經(jīng)費的財政資金屬性

教育部和財政部2005年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強高?？蒲薪?jīng)費管理的若干意見》中明確指出，高校取得的各類科研經(jīng)費，不論其資金來源渠道，均為學(xué)校收入，必須全部納入學(xué)校財務(wù)部門統(tǒng)一管理、集中核算，并確保科研經(jīng)費?？顚Ｓ?。各高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視科研經(jīng)費管理工作，采取有效措施，切實加強科研經(jīng)費管理，進(jìn)一步提高科研經(jīng)費的使用效益。在此文件的指導(dǎo)下，各高校應(yīng)加大規(guī)范使用科研經(jīng)費的宣傳教育力度，強化科研經(jīng)費的財政資金屬性，提高學(xué)校教師對科研經(jīng)費的正確認(rèn)識，及時通報近年來科研經(jīng)費的腐敗案件，給科研項目負(fù)責(zé)人及項目組成員敲響警鐘。項目負(fù)責(zé)人應(yīng)自覺接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查，按有關(guān)規(guī)定及時辦理科研項目結(jié)題及結(jié)賬手續(xù)，并對科研經(jīng)費使用的真實性、有效性承擔(dān)經(jīng)濟與法律責(zé)任。

2.加強科研經(jīng)費管理的規(guī)章制度建設(shè)

從美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家的科研經(jīng)費管理來看，各國政府針對不同資金渠道的科研經(jīng)費制定了法律法規(guī)，使科研經(jīng)費的使用和管理有章可循。因此，具有較強約束力的法律、法規(guī)是保證科研經(jīng)費有效合理使用和監(jiān)督的前提與基礎(chǔ)。我國應(yīng)制定并出臺科研經(jīng)費管理的法律法規(guī)，對不同資金來源的科研經(jīng)費，從經(jīng)費的預(yù)算管理、經(jīng)費使用、績效評價、監(jiān)督檢查、信息公開以及責(zé)任追究等，建立起一整套明晰的規(guī)則。各級政府、科研項目管理部門及高校自身應(yīng)加強科研經(jīng)費的規(guī)章制度建設(shè)，完善科研項目的經(jīng)費開支范圍、開支比例、審批權(quán)限以及成本核算等，建立完整的科研經(jīng)費財務(wù)管理體系，形成科研經(jīng)費分類管理和統(tǒng)一監(jiān)督的規(guī)范，為科研經(jīng)費的使用、執(zhí)行和科研任務(wù)的實現(xiàn)奠定制度基礎(chǔ)。

3.加強科研經(jīng)費的預(yù)算編制管理

預(yù)算管理在科研經(jīng)費管理中具有舉足輕重的作用，科學(xué)合理的科研經(jīng)費預(yù)算是項目執(zhí)行的基礎(chǔ)和保障。項目負(fù)責(zé)人和項目組成員應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)項目的管理辦法。項目管理辦法既是預(yù)算制定的依據(jù)，也是項目執(zhí)行的依據(jù)，還是結(jié)題審計的依據(jù)。編制科研經(jīng)費預(yù)算時，應(yīng)該緊密結(jié)合科研活動的特點和實際需要，按照目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性和經(jīng)濟合理性的原則，科學(xué)、合理、真實地編制科研經(jīng)費預(yù)算，保證科研資金合理有效利用。

由于科研課題的研究需要很強的專業(yè)性，項目負(fù)責(zé)人要切實承擔(dān)起科研項目預(yù)算的職責(zé)，各高校應(yīng)探索科研經(jīng)費預(yù)算管理（包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整、預(yù)算績效考核等）的協(xié)同管理監(jiān)督機制，形成以項目負(fù)責(zé)人為主，科研部門以及財務(wù)部門共同參與的課題預(yù)算機制。發(fā)揮科研部門在科研政策和管理方面的優(yōu)勢和財務(wù)部門經(jīng)費管理方面的特長。預(yù)算編制形成初稿后，校內(nèi)可組織相關(guān)職能部門、咨詢專家或中介機構(gòu)對相關(guān)科研項目進(jìn)行預(yù)算評審，特別是對勞務(wù)費、重大設(shè)備儀器購置、重要文本文獻(xiàn)及外協(xié)經(jīng)費等重點把關(guān)，提出預(yù)算審核建議。項目負(fù)責(zé)人要根據(jù)審批意見對預(yù)算進(jìn)行修改，直到完全符合規(guī)定后定稿或上報。

4.完善課題組勞務(wù)付出的補償機制

2014年1月22日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)：“科研工作者是科技創(chuàng)新的主力軍，要完善分配政策，改革科技評價和獎勵制度，積極理順薪酬體制和激勵機制，讓他們體面地、有尊嚴(yán)地工作和生活，讓創(chuàng)造性智力活動得到應(yīng)有的回報，讓科技創(chuàng)新的核心要素真正活起來。”為了體現(xiàn)對教師智力成本的補償，只要科研項目研究質(zhì)量達(dá)到預(yù)期要求，在科研總經(jīng)費中明確規(guī)定一定比例用于科研課題組人員勞動補償支出，避免過多依賴發(fā)票報銷現(xiàn)象的發(fā)生。[5]

目前，一些科研項目已進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，如湖北省為鼓勵科研人員為企業(yè)服務(wù)，提高科研人員科研勞務(wù)報酬，在《關(guān)于推動高校院所科技人員服務(wù)企業(yè)研發(fā)活動的意見》中規(guī)定，承擔(dān)省內(nèi)企業(yè)委托研發(fā)項目的高校研發(fā)團隊和科技人員，可在項目經(jīng)費中獲得科研勞務(wù)收入，其中軟件開發(fā)類、設(shè)計類、規(guī)劃類和咨詢類項目的比例最高可達(dá)團隊使用經(jīng)費部分的70%，其他項目比例最高可達(dá)50%；又如一些“2011協(xié)同創(chuàng)新中心”發(fā)布的項目管理辦法規(guī)定，協(xié)同創(chuàng)新中心的研究經(jīng)費可按一定的比例和上限列支校內(nèi)外專兼職科研人員、管理人員薪酬，包括工資、績效獎勵、勞務(wù)費等支出，按照聘用協(xié)議約定的工作任務(wù)、薪酬標(biāo)準(zhǔn)、績效標(biāo)準(zhǔn)考核和發(fā)放；再如《國家科技支撐計劃管理辦法》規(guī)定，在項目的間接費用中可列支一定比例的績效獎勵。以上規(guī)定的陸續(xù)出臺和落地，對科研經(jīng)費補償項目組成員人力成本的付出進(jìn)行了有益嘗試，讓教師能夠依法合規(guī)地從科學(xué)研究中獲得收益，讓教師的科研工作業(yè)績與貢獻(xiàn)得到經(jīng)濟上的合理回報。這對于進(jìn)一步調(diào)動廣大教師積極性、高質(zhì)量地完成科研項目具有重要意義。這里需要注意的是，目前國家和地方政府對各高校實行績效工資總量控制，科研經(jīng)費中的績效支出將對高校的績效工資體系產(chǎn)生影響，如何科學(xué)、合理地核定各高校的績效工資總量，將會成為工資主管部門需要研究和破解的問題。

科研經(jīng)費管理是個系統(tǒng)工程，需要各級政府、科研主管部門及高校共同努力，針對當(dāng)前高校在科研經(jīng)費管理方面存在的問題，進(jìn)一步完善各項規(guī)章制度、加強高?？蒲薪?jīng)費管理，明確經(jīng)濟責(zé)任，提高資金使用效益，確?？蒲泄ぷ鹘】蛋l(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 2014年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報[EB/OL].[2015-12-21]http：//www.ceweekly.cn/2015/1221/136492.shtml.

[2] 國家自然科學(xué)基金資助項目統(tǒng)計資料（2015年度）[EB/OL]. [2015-10-31]http：//www.nsfc.gov.cn/nsfc/cen/xmtj/pdf/2015_table.pdf.

[3] 2015年國家社科基金年度項目和青年項目立項結(jié)果公布[EB/OL].[2015-06-25]http：//www.npopss-cn.gov.cn/n/2015/0625/c219469-27206694.html.

[4] 邵積榮，鄭惠芬.高?？蒲薪?jīng)費管理現(xiàn)狀及對策探討[J] .教育財會研究，2012（4）.

[5]黃永林，李茂峰.我國高校科研經(jīng)費管理政策與制度存在的主要問題及其對策建議[J].教育與經(jīng)濟，2013（3）.

（作者單位：北京信息科技大學(xué)財務(wù)處）

[責(zé)任編輯：卜 珺]