論新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展研究*

◎趙靜華

人口是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)要素之一。而老齡化趨勢(shì)的不斷增強(qiáng)、養(yǎng)老保障制度的不盡完善，則愈發(fā)對(duì)正處在深度改革期的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)生了消極影響。截止到2017年年底，我國(guó)60歲以上人口已經(jīng)達(dá)到了2.4億人，65歲以上人口為1.58億人，且以每年接近1000萬(wàn)人的數(shù)量繼續(xù)增長(zhǎng)。其中農(nóng)村老年人口為1.53億，占比為63.7%，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)也達(dá)到了5.13億人。而在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率持續(xù)提高、運(yùn)作體系不斷鞏固的同時(shí)，也需要看到，由于社會(huì)意識(shí)的滯后性、政策制度的不完善以及利益考量的差異化等因素的制約，當(dāng)前仍有數(shù)量龐大的農(nóng)村老齡人口，不能得到及時(shí)、充分的保障，由此也產(chǎn)生出了一系列矛盾沖突乃至社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)而也在一定程度上干擾了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型、升級(jí)。因此，基于為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)創(chuàng)造有利環(huán)境、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效發(fā)展的目的，要進(jìn)一步調(diào)整、完善現(xiàn)有的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，給予以老年群眾為主的適齡人口更為切實(shí)的保障，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的凝聚力、向心力，從而為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的深化改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面落實(shí)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保障。

一、養(yǎng)老問(wèn)題已成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效發(fā)展的主要因素

（一）人口老齡化趨勢(shì)加快減少了人力資源的儲(chǔ)備總量、加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村老齡化趨勢(shì)開(kāi)始明顯加快。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2005年我國(guó)60歲以上的老年人數(shù)量已達(dá)1.45億，在總?cè)丝谥械恼急葹?1%，且年增長(zhǎng)速度為3.3%。而到2015年，我國(guó)60歲以上的老年人數(shù)量則達(dá)到了2.22億，占全國(guó)總?cè)丝诘?6.15%。預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)60歲以上老年人口將達(dá)到2.48億，老齡化率為17.17%。2025年，老齡人口將突破3億，成為超老年型國(guó)家。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)老齡人口一直維持著1：2的數(shù)量比，規(guī)模龐大的老齡人口、過(guò)快的增長(zhǎng)速度，使農(nóng)村面臨著更大的勞力斷層壓力，而為了維持老齡人口的基本生活，農(nóng)村地方政府又必須加大補(bǔ)貼支出、壓縮其他開(kāi)支，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重、影響既定發(fā)展規(guī)劃的有序?qū)嵤?/p>

（二）養(yǎng)老制度不完善削弱了農(nóng)民的消費(fèi)與儲(chǔ)蓄能力，干擾了各類(lèi)產(chǎn)業(yè)的高效建設(shè)。受制于一系列主客觀(guān)因素的影響，當(dāng)前我國(guó)的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在立法、執(zhí)法、管理等環(huán)節(jié)，還存在不少待改進(jìn)之處，對(duì)鄉(xiāng)村老齡人口的保障仍有很大的提升空間，因此也并未有效提高這一群體的幸福感、滿(mǎn)足感以及安全感。而當(dāng)前農(nóng)村老齡人口大多依靠土地、家庭進(jìn)行養(yǎng)老，不具有退休金的人數(shù)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)，政府補(bǔ)貼不足、集體補(bǔ)助過(guò)低、個(gè)人繳費(fèi)偏高，迫使大部分老齡人口不敢進(jìn)行基本生活之外的消費(fèi)，也沒(méi)有富余資金進(jìn)行存儲(chǔ)，普遍只能節(jié)制各類(lèi)支出。這就在一定程度上，減少了農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)、轉(zhuǎn)型升級(jí)的資金來(lái)源，也壓縮了相應(yīng)的市場(chǎng)空間，遏制了潛在經(jīng)濟(jì)活力的充分釋放。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)效性不足降低了社會(huì)資源的利用效率，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)。農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，因此，在充分貫徹、落實(shí)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度這一環(huán)節(jié)上，農(nóng)村地方政府無(wú)疑承受著更大的壓力。而為了有效解決各類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，農(nóng)村地方政府又必須考量各類(lèi)社會(huì)資源的合理分配，去緩解城鄉(xiāng)兩地養(yǎng)老保險(xiǎn)差異化引發(fā)的矛盾，而無(wú)法集中進(jìn)行去產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、引入新項(xiàng)目等其他建設(shè)工作，這就容易導(dǎo)致社會(huì)資源出現(xiàn)分配失衡、閑置率上升、利用率下降、發(fā)展不平衡等一系列問(wèn)題，最終干擾精準(zhǔn)扶貧減貧、共同富裕、城鄉(xiāng)融合、質(zhì)量興農(nóng)、綠色發(fā)展等鄉(xiāng)村振興局面的形成與鞏固。

二、制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)共促發(fā)展的因素

（一）老齡人口參保意識(shí)相對(duì)淡薄，保障標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)不平衡問(wèn)題普遍存在。與社會(huì)觀(guān)念相對(duì)開(kāi)放、保險(xiǎn)意識(shí)比較成熟的城市相比，農(nóng)村民眾則普遍形成了趨利而又保守的認(rèn)知思維，而老齡人口由于勞動(dòng)能力偏低、收入有限，因此也更容易傾向于完全由政府養(yǎng)老，對(duì)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)極其有限。而當(dāng)前我國(guó)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資模式為政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助以及個(gè)人繳費(fèi)，且存在補(bǔ)貼不足、補(bǔ)助偏低等問(wèn)題，因此導(dǎo)致個(gè)人繳費(fèi)比重較高，致使老齡人口產(chǎn)生了諸多顧慮。加之目前我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還存在著城鄉(xiāng)區(qū)域的區(qū)分性，保障標(biāo)準(zhǔn)也有較大差異，城市居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇明顯高于農(nóng)村，這就容易在一定程度上對(duì)適齡人口質(zhì)疑、拒絕參保起到推波助瀾的作用。

（二）相關(guān)法律、法規(guī)有待完善，新農(nóng)保與其他保障機(jī)制的銜接性偏低。近年來(lái)，隨著《勞動(dòng)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等一系列法律法規(guī)的相繼施行，我國(guó)現(xiàn)代化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已經(jīng)基本成型，然而在法治化治理統(tǒng)籌、法律責(zé)權(quán)劃分、立法跟進(jìn)以及配套政策支持等的制度完善上，仍滯后于社會(huì)發(fā)展，難以完全適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需要。此外，不少農(nóng)村地方政府對(duì)于新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間如何進(jìn)行過(guò)渡、對(duì)接，對(duì)累計(jì)計(jì)算個(gè)人賬戶(hù)存儲(chǔ)額、重復(fù)參保和重復(fù)領(lǐng)取待遇等問(wèn)題，均有不作為或管理、整治不嚴(yán)等情況出現(xiàn)，這也挫傷了農(nóng)村適齡人口的參保積極性。

（三）地方財(cái)政補(bǔ)貼力度不足、個(gè)人賬戶(hù)支出占主體，政策吸引力偏弱。由政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助以及個(gè)人繳費(fèi)完成三方籌資，是當(dāng)前我國(guó)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本模式。其中由于在集體補(bǔ)助環(huán)節(jié)上，并沒(méi)有作出明確的、硬性的規(guī)定，所以在不少農(nóng)村，集體補(bǔ)助的占比極小、形同虛設(shè)，因此也就必須通過(guò)政府補(bǔ)貼與個(gè)人繳費(fèi)完成籌資。而目前政府財(cái)政支出補(bǔ)貼在新農(nóng)保中的占比仍舊偏低，且存在城鄉(xiāng)地區(qū)差異性大、補(bǔ)貼額度不統(tǒng)一、待遇標(biāo)準(zhǔn)不一致、優(yōu)惠讓利不充分等問(wèn)題。在不少偏遠(yuǎn)農(nóng)村，政府補(bǔ)貼的比重甚至略高于個(gè)人繳費(fèi)，大量非離退休的老齡人口，只能通過(guò)個(gè)人繳費(fèi)完成參保，并未減輕自身的經(jīng)濟(jì)壓力，部分人員因負(fù)擔(dān)過(guò)重而不得不選擇退保。所以，這也讓新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)鄉(xiāng)村適齡參保人口的吸引力大打折扣。

三、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)共促發(fā)展的對(duì)策

（一）持續(xù)創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全方位對(duì)接。應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀，把握農(nóng)業(yè)發(fā)展的主流趨勢(shì)、契合農(nóng)民的實(shí)際需求，通過(guò)指導(dǎo)方針、政策制度以及治理模式的改進(jìn)與創(chuàng)新，逐步推動(dòng)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)公共財(cái)政支持機(jī)制的落實(shí)、公共服務(wù)覆蓋范圍的擴(kuò)大以及城鄉(xiāng)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一調(diào)整，將提高老年人口最低生活保障水平、督導(dǎo)合作醫(yī)療政府補(bǔ)助方式以及完善異地結(jié)算整改方案等作為主要突破口。在此基礎(chǔ)之上，繼續(xù)健全鄉(xiāng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系、鼓勵(lì)開(kāi)展互助養(yǎng)老、不斷推進(jìn)與養(yǎng)老制度相關(guān)的生產(chǎn)生活設(shè)施與公益事業(yè)的同步建設(shè)，使得新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與農(nóng)村各類(lèi)產(chǎn)業(yè)能夠緊密結(jié)合，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的全面振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）加大財(cái)政補(bǔ)貼力度、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，逐步增強(qiáng)老齡人口消費(fèi)能力。要依法通過(guò)多方渠道增加新型養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集總量，依據(jù)鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)主體的現(xiàn)實(shí)需求，落實(shí)多繳多補(bǔ)政策，逐步提高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，增加基本養(yǎng)老金、醫(yī)療補(bǔ)助金以及其他撫恤補(bǔ)助費(fèi)等，改善參保對(duì)象的保險(xiǎn)待遇。同時(shí)，農(nóng)村地方政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，通過(guò)政策宣傳、制度保障去吸引養(yǎng)老金投資，以盈利分紅的形式返還參保人員，增加老年人口的額外收益、引導(dǎo)其進(jìn)行合理消費(fèi)，這就能為鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、升級(jí)技術(shù)設(shè)備以及引入專(zhuān)業(yè)人才提供充足的資金來(lái)源，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村本地的內(nèi)需。

（三）加快專(zhuān)項(xiàng)改革、加強(qiáng)法治治理，優(yōu)化基金保值增值率、盤(pán)活閑散資金。需要將職工養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村集體企業(yè)年金制度化運(yùn)作、農(nóng)村個(gè)人養(yǎng)老金機(jī)制完善以及稅延型養(yǎng)老保險(xiǎn)等作為突破口，進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)有的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金籌資模式。必須依法依規(guī)劃定國(guó)家、社會(huì)組織以及個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任與權(quán)利，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的法治化水平，為參保人員提供及時(shí)、充分的救濟(jì)與保障。鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)村居民提高繳費(fèi)水平，逐步增加個(gè)人賬戶(hù)的體量。此外，也要強(qiáng)化對(duì)各類(lèi)潛在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估以及應(yīng)急處理，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值與增值，增強(qiáng)參保人員對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投資的信心，促使其更為積極地參與到各類(lèi)金融投資活動(dòng)，由此提高對(duì)鄉(xiāng)村閑散資金的集中利用率。

（四）鼓勵(lì)、引導(dǎo)養(yǎng)老保障的社會(huì)化與多元化，促進(jìn)相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展?？蛇m時(shí)引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、合理吸納社會(huì)資本參與保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)，依據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際態(tài)勢(shì)，持續(xù)推廣與完善政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的雙元運(yùn)作模式，推行規(guī)范化、精細(xì)化以及定制式的養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品與服務(wù)，逐步將養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和社會(huì)化養(yǎng)老進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，探索更為多樣化、更具前瞻性的經(jīng)營(yíng)方式，不斷降低養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品與服務(wù)的成本、價(jià)格，增強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村適齡人口主動(dòng)參保的吸引力。而隨著新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度受眾輻射力、影響力的提升，也能順勢(shì)帶動(dòng)養(yǎng)老院、福利院、休閑康體、旅游等相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的同步發(fā)展，形成聯(lián)動(dòng)一體、協(xié)同互利的經(jīng)濟(jì)生態(tài)。