歐盟網(wǎng)絡(luò)空間多層治理模式及啟示

◆宋文龍

據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，截至到2015年底，中國半數(shù)人已接入互聯(lián)網(wǎng)，網(wǎng)民數(shù)量已達(dá)6.88億，成為世界網(wǎng)民數(shù)量最多的國家，其中手機(jī)上網(wǎng)用戶占90.1%，Wi-Fi使用率達(dá)到91.8%，中國已經(jīng)成為名副其實(shí)的網(wǎng)絡(luò)大國。

互聯(lián)網(wǎng)將人類帶入了日新月異的信息時(shí)代，極大地改變了人們的生產(chǎn)生活方式，同時(shí)也帶來了一系列治理難題。小到互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施的技術(shù)故障、垃圾郵件等網(wǎng)絡(luò)隱私泄露，知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵犯、色情暴力等不良網(wǎng)絡(luò)文化泛濫，大到互聯(lián)網(wǎng)金融詐騙，乃至網(wǎng)絡(luò)犯罪和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義，網(wǎng)絡(luò)沖突和戰(zhàn)爭等，各種治理難題相互交織，威脅著人們的正常生活秩序乃至國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全。

歐盟作為較早引入互聯(lián)網(wǎng)的地區(qū)，在網(wǎng)絡(luò)治理方面具有一定的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)作為一個(gè)超國家行為體，治理進(jìn)程中要協(xié)調(diào)歐盟層面、國家層面、次國家組織和企業(yè)層面等多方利益攸關(guān)者的利益，伴隨著一體化的推進(jìn)，歐盟的網(wǎng)絡(luò)治理也逐漸形成了多層治理的獨(dú)特模式。通過研究歐盟網(wǎng)絡(luò)空間多層治理的模式，有助于更好的開展合作，對(duì)我國網(wǎng)絡(luò)空間治理提供一定的借鑒。

一、歐盟網(wǎng)絡(luò)空間多層治理模式

(一)歐盟互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀。歐盟已經(jīng)在2013年底之前完成了衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)的100%覆蓋，有線電視和光纖的覆蓋率為96.1%，而移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋了99.4%歐盟國家的家庭，截至2015年，歐洲的8.2億居民中互聯(lián)網(wǎng)用戶已經(jīng)達(dá)到了5.3億。雖然達(dá)到了網(wǎng)絡(luò)基本覆蓋，但在地區(qū)上，互聯(lián)網(wǎng)的使用率有明顯的差別，中東歐互聯(lián)網(wǎng)的使用率低于西歐發(fā)達(dá)地區(qū)，94%的冰島人每天都會(huì)上網(wǎng)，挪威、丹麥、盧森堡和英國只有少于6%的人表示從未用過互聯(lián)網(wǎng)，而中東歐的希臘和羅馬尼亞沒上過互聯(lián)網(wǎng)的人有三分之一以上。另外不同群體的網(wǎng)絡(luò)使用率也有差異。根據(jù)歐洲統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，年輕群體的網(wǎng)絡(luò)使用率明顯高于其他年齡段，處于16歲至24歲年齡段的青年有73%的人至少每周上網(wǎng)一次。歐盟有2.59億在線購物用戶，電子商務(wù)是歐洲互聯(lián)網(wǎng)的一個(gè)重要組成部分，并為歐洲貢獻(xiàn)了超過5%的GDP。例如法國2014年電商市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到575億歐元，同比增長19%，占法國的GNP的18%。網(wǎng)絡(luò)的高度普及隨之而來的是一系列網(wǎng)絡(luò)治理難題的出現(xiàn)，歐洲的信用卡詐騙、社交媒體賬戶隱私泄露、網(wǎng)絡(luò)色情和網(wǎng)絡(luò)恐怖主義猖獗等問題日益突出，成為單一國家或組織難以獨(dú)自解決的棘手問題，歐盟層面積極出臺(tái)各種措施，與各成員國積極協(xié)調(diào)，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)和組織的廣泛參與，形成了網(wǎng)絡(luò)空間多層治理框架。

(二)歐盟網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制。首先，在戰(zhàn)略方面，歐洲網(wǎng)絡(luò)與信息安全局在2012年發(fā)布了《國家網(wǎng)絡(luò)安全策略》，提出了歐盟成員國國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略應(yīng)該包含的內(nèi)容和要素;2013年2月，歐盟委員會(huì)頒布了《歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略：公開、可靠和安全的網(wǎng)絡(luò)空間》，評(píng)估了歐盟網(wǎng)絡(luò)安全形勢(shì)，確立了網(wǎng)絡(luò)治理的指導(dǎo)原則，明確了各個(gè)層面的權(quán)責(zé)，是歐盟層面首個(gè)較為完整的網(wǎng)絡(luò)治理戰(zhàn)略文件。在國家層面，自2003年美國出臺(tái)了網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略之后，愛沙尼亞、芬蘭、捷克、斯洛伐克、法國、德國、立陶宛、荷蘭、盧森堡、英國等成員國相繼發(fā)布了本國的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略。其次，在立法規(guī)范方面，歐盟自1992年頒布《信息安全框架決議》以來，至今已經(jīng)出臺(tái)了超過36項(xiàng)法律、法規(guī)、指令和條例。其中比較關(guān)鍵的有《歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)指令》(1995)、《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)指令》(2009)、《歐洲2020戰(zhàn)略之?dāng)?shù)字歐洲計(jì)劃》(2010)《國家網(wǎng)絡(luò)安全策略》(2012)等。2015年底，歐盟執(zhí)委會(huì)剛通過了《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》以保護(hù)網(wǎng)絡(luò)用戶的個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私。在國內(nèi)層面也有配套的立法，以歐盟中最早進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)立法的德國為例：早在1983年德國就在《數(shù)據(jù)保護(hù)法》中提出了保護(hù)“信息自決權(quán)”。1997年通過了《信息和通信服務(wù)規(guī)范法》(又稱《多媒體法》)以保護(hù)個(gè)人隱私、保護(hù)未成人和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪。1999年德國政府制定了《德國21世紀(jì)的信息社會(huì)》作為德國第一個(gè)信息化戰(zhàn)略行動(dòng)綱領(lǐng)。2000年，《2005年聯(lián)邦政府在線計(jì)劃》和《2006年德國信息社會(huì)行動(dòng)綱領(lǐng)》相繼出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)要政府引導(dǎo)企業(yè)各界廣泛參與推進(jìn)德國信息化。除了宏觀的法規(guī)計(jì)劃，德國在專門議題上也有專門的成體系的立法，例如為保護(hù)青少年上網(wǎng)安全的《青少年保護(hù)法》(2003)和《阻礙網(wǎng)頁登錄法》(2010)，以及設(shè)立內(nèi)容分級(jí)制度的《青少年媒體保護(hù)國家合同》等等。最后，在治理實(shí)踐方面，歐盟和成員國以及企業(yè)層面都有積極參與網(wǎng)絡(luò)治理的舉措。歐盟委員會(huì)“通訊網(wǎng)絡(luò)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)與技術(shù)總司”專門負(fù)責(zé)政府和商業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全，而歐洲警察局負(fù)責(zé)打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，歐盟委員會(huì)“對(duì)內(nèi)事務(wù)總司”保證網(wǎng)絡(luò)社區(qū)和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全，各司其職。2001年《布達(dá)佩斯條約》是歐盟出臺(tái)的第一個(gè)歐盟層面打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的法律。2004年歐盟成立了網(wǎng)絡(luò)信息安全局(ENISA)，2013年，成立了打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪中心組織(EC3)。同時(shí)歐盟也力推數(shù)字單一市場(chǎng)(DSM)的形成。歐洲部分私人網(wǎng)絡(luò)安全公司和研究人員也參與到網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐中。2013年4月，由丹麥的CSIS、法國的Lexsi、荷蘭的FOX和西班牙的S21sec等著名網(wǎng)絡(luò)安全公司牽頭，并有600多名專家參與，聯(lián)合成立了一個(gè)安全協(xié)會(huì)，即歐洲網(wǎng)絡(luò)安全小組，配合歐盟和各國的網(wǎng)絡(luò)治理，共同構(gòu)建歐洲網(wǎng)絡(luò)安全屏障。在國際層面，美國和北約等國家和組織也積極加入打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪行動(dòng)中，目前已有48個(gè)國家與歐盟簽署了網(wǎng)絡(luò)安全合作、分享情報(bào)的協(xié)議。

(三)多層治理模式特點(diǎn)和缺陷。通過法律制度框架和利益攸關(guān)者多層協(xié)商的方式，可以有效地破解區(qū)域合作中的“集體行動(dòng)困境”和“囚徒博弈困境”，是歐盟獨(dú)具特色的協(xié)調(diào)機(jī)制。歐盟網(wǎng)絡(luò)治理主體帶有明顯的動(dòng)態(tài)多層參與的特征，即歐盟、成員國政府、國際組織、私人企業(yè)和民間社團(tuán)等多元參與主體建立起公私伙伴關(guān)系(PPP)，來共同應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的挑戰(zhàn)。在治理手段上，歐洲各國均制訂了網(wǎng)絡(luò)治理的戰(zhàn)略，配合以法律制度等方式開展治理。另外，俄羅斯學(xué)者克日什托夫·希利溫斯基認(rèn)為歐盟網(wǎng)絡(luò)治理的原則是側(cè)重于網(wǎng)絡(luò)防御，而不是網(wǎng)絡(luò)的攻擊性。同時(shí)，多層治理機(jī)制也有明顯的缺陷。歐盟委員會(huì)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)重疊和管轄權(quán)混亂導(dǎo)致了治理效率低下，成員國網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展和資源分配不平衡問題導(dǎo)致各國治理的意愿和能力參差不齊，加上制度漏洞和協(xié)調(diào)失靈使治理過程緩慢且效果不佳，部分學(xué)者認(rèn)為“多層次的游戲沒有未來”。

二、歐盟網(wǎng)絡(luò)多層治理對(duì)我國的啟示

(一)構(gòu)建合理完整的網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略和法律制度體系。當(dāng)前中國初步建立了網(wǎng)絡(luò)管理體系，工信部負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施管理，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室管理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容信息，公安部協(xié)同管理網(wǎng)絡(luò)安全和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，另外新聞出版廣播電視總局、文化部、宣傳部負(fù)責(zé)管理網(wǎng)絡(luò)視頻出版物和網(wǎng)絡(luò)游戲等內(nèi)容，工商總局與網(wǎng)絡(luò)管理部門合作進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)廣告的規(guī)范，其他部門如電信企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織等協(xié)同網(wǎng)絡(luò)管理機(jī)構(gòu)共同治理各自專業(yè)領(lǐng)域的問題。但是隨著網(wǎng)絡(luò)治理問題日益增多且更加復(fù)雜，應(yīng)設(shè)立專門的網(wǎng)絡(luò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、安全治理機(jī)構(gòu)，各司其職，提高各部門協(xié)同治理的效率。另外要盡快制定正式的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，明確我國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和治理的目標(biāo)，健全網(wǎng)絡(luò)安全立法。

(二)調(diào)動(dòng)多方參與者形成靈活的多層治理機(jī)制。我國的治理框架中，雖然不具有歐盟的超國家層級(jí)，但中央與地方，政府與民間應(yīng)加強(qiáng)互動(dòng)，多方參與，建立公私合作治理模式?？梢詤⒖?xì)W盟網(wǎng)絡(luò)治理優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)企業(yè)協(xié)同相關(guān)部門進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)空間治理，逐步提高網(wǎng)絡(luò)企業(yè)水平，一方面可以發(fā)現(xiàn)并解決許多問題，另一方面也有助于我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)健康有序發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)該鼓勵(lì)相關(guān)高校和科研機(jī)構(gòu)參與到網(wǎng)絡(luò)治理中，形成靈活有效的治理體系。

(三)加強(qiáng)區(qū)域合作和國際交流。在國家層面，應(yīng)該積極推進(jìn)東亞地區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理合作，共同抵御域外網(wǎng)絡(luò)安全威脅。尊重各國網(wǎng)絡(luò)文化多樣性，追求網(wǎng)絡(luò)治理共同利益，加強(qiáng)多層次各領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)合作，積極提供網(wǎng)絡(luò)公共物品，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)規(guī)則的制定，建立互利共贏、健康有序的網(wǎng)絡(luò)空間。在與區(qū)域國際組織如上合和東盟的合作中，可以推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間議題的討論，提高我國網(wǎng)絡(luò)空間話語權(quán)，建立網(wǎng)絡(luò)互信，避免“修昔底德陷阱”和“集體行動(dòng)困境”。在民間多軌外交中，應(yīng)鼓勵(lì)高校及科研機(jī)構(gòu)的國際合作和學(xué)術(shù)交流，鼓勵(lì)我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)走出去，塑造網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國的形象。

(四)注重技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)。網(wǎng)絡(luò)空間的競爭和網(wǎng)絡(luò)問題的解決歸根結(jié)底在于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展。歐盟網(wǎng)絡(luò)信息安全局與部分高校合作進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)技術(shù)研究并培養(yǎng)相關(guān)人才的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。一方面，在政策上應(yīng)鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新，資金上加大科技創(chuàng)新投入，組建專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)安全部隊(duì)，提高我國網(wǎng)絡(luò)防御能力，保證我國網(wǎng)絡(luò)安全。另一方面，有計(jì)劃地進(jìn)行專業(yè)人才梯隊(duì)建設(shè)。我國已在部分高校開設(shè)了“網(wǎng)絡(luò)安全”專業(yè)，為我國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展儲(chǔ)備了專業(yè)化的高水平人才。另外，要加強(qiáng)知識(shí)普及，提高我國網(wǎng)民素質(zhì)，尤其是要提高未成年人的網(wǎng)絡(luò)安全和自我保護(hù)意識(shí)。

三、中歐網(wǎng)絡(luò)治理合作的前景

中歐在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域具有豐碩的合作成果和經(jīng)驗(yàn)。1987年9月，德國人維納·措恩教授協(xié)助中國首次接入國際互聯(lián)網(wǎng)并注冊(cè)了“.cn”頂級(jí)域名，埋下了中歐網(wǎng)絡(luò)合作的種子。時(shí)至今日，雙方合作經(jīng)歷了從技術(shù)支持、科研合作到全方位深入合作的歷程，已經(jīng)在互聯(lián)網(wǎng)各個(gè)領(lǐng)域開花結(jié)果，如中歐伽利略合作計(jì)劃、網(wǎng)格計(jì)劃、龍計(jì)劃中都有互聯(lián)網(wǎng)合作的成果。在2009年斯諾登監(jiān)聽事件爆發(fā)后，中歐在網(wǎng)絡(luò)安全和反對(duì)網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)主義方面的合作逐漸深入，形成了中歐網(wǎng)絡(luò)工作小組會(huì)議定期磋商機(jī)制和《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》等成果。

2015年，在中國烏鎮(zhèn)舉辦的第二屆國際互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)上，中國國家主席習(xí)近平闡述了中國在網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域的原則和立場(chǎng)，即尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、維護(hù)和平安全、促進(jìn)開放合作、構(gòu)建良好秩序，建立多邊、民主、透明的全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系，共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡(luò)空間。中歐在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域具有穩(wěn)固的合作基礎(chǔ)和長期合作經(jīng)驗(yàn)，通過借鑒歐盟多層治理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，中國也會(huì)逐漸建立合理有序的網(wǎng)絡(luò)治理體系。中國的“一帶一路”戰(zhàn)略可以和歐洲的“容克計(jì)劃”相對(duì)接，雙方將在“工業(yè)4.0”、“單一數(shù)字市場(chǎng)”等互聯(lián)互通建設(shè)方面開拓更廣闊的合作空間，形成中歐合作的“網(wǎng)上絲綢之路”。