我國政府購買社會工作服務(wù)的困境與對策管窺

◇ 文/王薇

縱觀政府社會服務(wù)的歷史，社會工作在我國經(jīng)濟(jì)的快速推動下，已經(jīng)成為我國社會管理的重要工具，并且在全國范圍內(nèi)得到廣泛的認(rèn)可。社會工作突飛猛進(jìn)的發(fā)展，離不開政府購買社會工作服務(wù)典型模式的嘗試。所謂政府購買社會工作服務(wù)就是指，政府在社會公共服務(wù)預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向各類提供公共服務(wù)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接撥款資助服務(wù)或公開招標(biāo)購買社會服務(wù)。簡而言之，就是政府出資，向社會組織購買服務(wù)的協(xié)作模式。

一、我國政府購買社會工作服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）政府購買社會服務(wù)中的目標(biāo)偏離①

近幾年來，我國政府向社會組織購買服務(wù)得到了較快發(fā)展。按照政府的政策設(shè)計(jì)，政府向社會力量購買服務(wù)的主要目標(biāo)有三個：一是向社會提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更便捷的公共服務(wù)(包括社會服務(wù))；二是創(chuàng)新公共服務(wù)和社會服務(wù)的供給模式，動員社會力量，提高公共服務(wù)的水平和效率；三是深化社會領(lǐng)域改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變。除此之外，還有其他更加復(fù)雜多樣的目標(biāo)。客觀地說，在一些地方，特別是政府向社會力量購買服務(wù)發(fā)展較早的地方，這項(xiàng)工作取得了不錯的成績。

但是，我們必須看到政府購買社會服務(wù)中的目標(biāo)偏離。所謂目標(biāo)偏離是指組織(或個人)實(shí)際上達(dá)到的狀態(tài)對既定目標(biāo)的偏離。這不但是因?yàn)樯鐣叩膶?shí)施過程比較復(fù)雜，而且因?yàn)檎邔ο髮φ吣繕?biāo)及實(shí)施信息了解較少。當(dāng)前我國政府購買社會組織服務(wù)中的目標(biāo)偏離現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：一些社會組織在申請購買項(xiàng)目時(shí)很積極，但服務(wù)經(jīng)費(fèi)到手后實(shí)施不力，工作拖沓，最后草草收兵；一些項(xiàng)目由于主觀和客觀原因，項(xiàng)目承擔(dān)者專注于“趕工期”，應(yīng)付發(fā)包政府部門的檢查，而對服務(wù)的數(shù)量特別是質(zhì)量未能按計(jì)劃實(shí)現(xiàn)；有的項(xiàng)目因?yàn)檎袠?biāo)過程不規(guī)范而使缺乏能力者中標(biāo)，但他們又無力完成，最后不了了之，甚至出現(xiàn)造假現(xiàn)象。這些都造成服務(wù)對象沒有得到應(yīng)有的服務(wù)，政府也沒有在此過程中積累起經(jīng)驗(yàn)，更不用說社會服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新了。

（二）社會組織缺乏專業(yè)人才和活力

社會建設(shè)與管理研究院關(guān)信平教授發(fā)表的《當(dāng)前我國增強(qiáng)社會組織活力的制度建構(gòu)與社會政策分析》（《江蘇社會科學(xué)》2014年第3期）一文認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)體制改革極大地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)組織的活力，但沒有很好地激發(fā)社會組織的活力。社會組織活力不足的問題嚴(yán)重影響著社會治理創(chuàng)新。社會組織的活力是指社會組織在復(fù)雜的社會環(huán)境中的生存、發(fā)展，對滿足人的需要和維系社會功能做出貢獻(xiàn)的能力，包含了提供服務(wù)的能力、運(yùn)行效率與競爭能力、自主性和創(chuàng)新能力以及對全社會的價(jià)值引領(lǐng)和貢獻(xiàn)等要素。目前我國社會組織數(shù)量少，規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、服務(wù)能力、自主性和創(chuàng)新能力都不足，對社會的貢獻(xiàn)還很微小，難以滿足創(chuàng)新社會治理的要求。

（三）對群眾需求導(dǎo)向不清②，政府與社會組織無法擴(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目

國務(wù)院辦公廳2013年出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中，對購買服務(wù)的內(nèi)容界定比較宏觀。對此，財(cái)政部負(fù)責(zé)人解釋說，由于當(dāng)前仍處于經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化和社會發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府提供服務(wù)的內(nèi)容和社會力量承接服務(wù)的能力也在不斷調(diào)整變化之中。同時(shí)，區(qū)域間發(fā)展不平衡，各地需求及社會力量承接服務(wù)的能力不盡相同，明確全國統(tǒng)一購買服務(wù)的項(xiàng)目范圍不切實(shí)際。

但是，隨著各個省市相關(guān)政策的出臺，目前北京、上海、廣東等地政府購買服務(wù)項(xiàng)目主要集中在養(yǎng)老助殘、社會救助、法律援助、技術(shù)培訓(xùn)等領(lǐng)域?？偟膩砜?，能增加公共福利的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是政府購買服務(wù)的重點(diǎn)。而政府在哪些領(lǐng)域購買服務(wù)并未做出具體細(xì)致的規(guī)定。

（四）政府職責(zé)不明確，購買過程不公開③

首先，隨著人民群眾對公共服務(wù)需求日益增長，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域公共服務(wù)明顯供給不足。如果走大包大攬、包辦一切的老路，政府既當(dāng)公共服務(wù)的組織監(jiān)管者，又當(dāng)生產(chǎn)者，很容易因管辦不分、缺乏競爭導(dǎo)致效率低下。其次，許多公共服務(wù)的購買訂單不是在充分的市場競爭條件下訂立的，更多是靠關(guān)系獲得的，極易產(chǎn)生尋租行為。同時(shí)由于提供服務(wù)的社會組織數(shù)量不多，政府在購買服務(wù)時(shí)，供貨方屈指可數(shù)，也容易形成公共服務(wù)壟斷，并由此帶來服務(wù)質(zhì)量差、費(fèi)用高、資金使用不透明度等一系列問題。

（五）評估主體缺乏獨(dú)立性，評估客體和過程缺乏多元性

政府購買社會服務(wù)，績效評估是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于政府與服務(wù)方地位不對等，由政府機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評估和驗(yàn)收，容易造成權(quán)力尋租，此外，政府考核容易導(dǎo)致數(shù)字化、政績化取向，使得評估主體缺乏獨(dú)立性。

績效評估需要通過科學(xué)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，從成本效益、顧客滿意度、投入產(chǎn)出的比率、服務(wù)質(zhì)量、社會反響等方面對服務(wù)方完成的服務(wù)質(zhì)量、效果做出客觀的評價(jià)。近年來地方政府購買社會組織服務(wù)的實(shí)踐較為普遍，但是購買效率并不高，購買服務(wù)并未達(dá)到高質(zhì)量、低價(jià)格的效果，政府購買的財(cái)政資金使用效率一直為人詬病，違背了政府購買的初衷。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因在于政府并未深刻意識到自身擔(dān)負(fù)的重大責(zé)任，并未將政府列為績效評估對象。同時(shí)，績效評估環(huán)節(jié)不健全。首先，過多重視結(jié)果評估。評估內(nèi)容的設(shè)定均基于政府購買服務(wù)的最終結(jié)果，而購買前的需求評估與服務(wù)提供過程中的過程評估均未得到重視。其次，在評估結(jié)果得出后，缺乏反饋和調(diào)整。

二、我國政府購買社會工作服務(wù)的對策

（一）提高政府購買服務(wù)的意識，聘請有資質(zhì)的社會組織承擔(dān)服務(wù)

政府購買社會服務(wù)中的目標(biāo)偏離可能是我國社會福利體制和社會治理改革創(chuàng)新過程中不可避免的現(xiàn)象，但是我們不能掉以輕心。一方面是服務(wù)對象急切地希望得到服務(wù)；另一方面，中央政府迫切希望通過此舉促進(jìn)社會治理創(chuàng)新。所以，相關(guān)政府部門和社會組織必須對目標(biāo)偏離現(xiàn)象予以高度注意，制定切實(shí)可行的政府購買社會服務(wù)規(guī)范，加強(qiáng)政府購買服務(wù)過程中的監(jiān)督和評估，提高政府購買服務(wù)的責(zé)任和法律意識，聘請有資質(zhì)的社會組織承擔(dān)服務(wù)，加強(qiáng)社會組織能力建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)政府購買社會服務(wù)的政策目標(biāo)。

（二）以法治和政策推動增強(qiáng)社會組織活力

首先，應(yīng)該確立社會組織的憲法地位，并盡快制定社會組織的基本法律及社會組織運(yùn)行、管理等環(huán)節(jié)上的具體規(guī)范。其次，應(yīng)該構(gòu)建社會組織公益性和非營利基礎(chǔ)上的資源保障制度。包括確立政府向社會力量購買公共服務(wù)的長期性基礎(chǔ)制度，將其納入發(fā)展規(guī)劃和常規(guī)財(cái)政預(yù)算，通過項(xiàng)目購買、項(xiàng)目補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎勵等方式，為社會組織的發(fā)展“輸血”，使其加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)和制度規(guī)范化建設(shè)，促進(jìn)社會服務(wù)組織不斷提高主動性，并防止形成對政府機(jī)構(gòu)新的依附關(guān)系等。再有，應(yīng)該加強(qiáng)社會組織規(guī)范化建設(shè)，包括組織內(nèi)部制度建設(shè)、行業(yè)自律制度建設(shè)和社會監(jiān)管制度建設(shè)等幾個方面。

（三）社會服務(wù)需要了解群眾需求，擴(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目

北京在政府購買公共服務(wù)具體操作中，先進(jìn)行需求調(diào)查，根據(jù)民意篩選項(xiàng)目。專家、學(xué)者對項(xiàng)目初審后，通過公示接受群眾監(jiān)督，以保證最終確定的項(xiàng)目真正為群眾所需。轉(zhuǎn)型期的群眾服務(wù)需求呈現(xiàn)多層次、多樣性特點(diǎn)，且隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷變化，政府購買服務(wù)的內(nèi)容也應(yīng)動態(tài)調(diào)整，適應(yīng)群眾所需。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的深化，社會組織、企業(yè)、機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)供給能力的變化等，都會影響到政府購買服務(wù)的范圍?！霸谌罕娦枨髮?dǎo)向下，可以按照先易后難、便于操作的原則，先選擇條件較成熟的項(xiàng)目實(shí)施，然后逐步增加政府購買服務(wù)的內(nèi)容。

（四）創(chuàng)新模式高效服務(wù)，扶持社會組織發(fā)展

首先，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，需要創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動員社會力量，構(gòu)建多層次、多方式、多元化的公共服務(wù)供給體系。當(dāng)前，一些領(lǐng)域的社會組織和企業(yè)已經(jīng)具備承擔(dān)部分公共服務(wù)事務(wù)的能力。政府大膽放手，對適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，采取政府購買服務(wù)方式，交由社會力量承接，既有利于簡化管理流程、降低行政成本，更能促進(jìn)政府從傳統(tǒng)公共服務(wù)生產(chǎn)者向組織監(jiān)管者轉(zhuǎn)變，形成競爭性公共服務(wù)產(chǎn)品提供機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管辦分離、強(qiáng)化監(jiān)管效力。

其次，政府購買公共服務(wù)的核心是建立契約式服務(wù)提供模式，不是建立雇傭關(guān)系，它要求作為購買方的政府和承接方的社會組織之間保持獨(dú)立性，社會組織獨(dú)立決策、獨(dú)立運(yùn)作、承擔(dān)責(zé)任。政府要從政策、資金等方面支持社會組織建立、發(fā)展、壯大，引導(dǎo)和支持民間組織參與公共事務(wù)管理，不過多干預(yù)社會組織的內(nèi)部管理，讓其回歸民間性和非盈利性，促進(jìn)形成更廣泛的公共服務(wù)市場。

（五）公開政府購買信息，建立監(jiān)督和退出機(jī)制

首先，政府購買社會服務(wù)的過程，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行信息公開，不僅可以讓社會組織和企業(yè)及時(shí)了解信息并積極參與競標(biāo)，同時(shí)也可以為網(wǎng)民與媒體提供一個獲得信息的平臺和渠道，便于對購買過程和實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督。

其次，為提高社會組織承擔(dān)公共服務(wù)的能力，社會組織的登記、準(zhǔn)入門檻逐漸降低后，建立退出機(jī)制，實(shí)施優(yōu)勝劣汰，對于促進(jìn)公共服務(wù)供給水平的發(fā)展十分必要。服務(wù)期滿后，社會組織評估驗(yàn)收不合格，可以給予其一個整改機(jī)會，如果整改達(dá)不到要求，就要取消其競標(biāo)資格。

（六）健全評估機(jī)制，完善監(jiān)督手段

在政府購買服務(wù)時(shí)，為了取得客觀的評估結(jié)果，應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的“第三方評估機(jī)制”，改變原來單一由政府機(jī)構(gòu)來評估和驗(yàn)收的模式，這里強(qiáng)調(diào)的“獨(dú)立”，一定程度上可以避免出現(xiàn)“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象，也符合政府購買社會服務(wù)的初衷。例如，2010 年廣州在全市開展 20 個試點(diǎn)，由廣州市社協(xié)承擔(dān)對 20 個家庭綜合服務(wù)中心的評估工作。廣州市社協(xié)為此聘請了 20 名在校大學(xué)生做長期的服務(wù)跟蹤，在社區(qū)里匿名體驗(yàn)服務(wù)，同時(shí)還由高校教師、香港督導(dǎo)等組成的評估團(tuán)進(jìn)行中期和末期的審核打分。

政府購買社會組織服務(wù)是個復(fù)雜的過程，同樣政府夠買社會組織服務(wù)的績效評估也十分復(fù)雜，為了能夠準(zhǔn)確評估政府購買社會組織服務(wù)的績效，績效評估環(huán)節(jié)缺一不可。必須對政府購買的事前（政府購買前的安排）、事中（執(zhí)行環(huán)節(jié)）、事后（服務(wù)完成之后）三個階段進(jìn)行評估，并健全需求評估機(jī)制，健全動態(tài)評估機(jī)制，健全事后追責(zé)機(jī)制。④

①王思斌. 警惕政府購買社會服務(wù)中的目標(biāo)偏離[J].中國社會報(bào),2014(5)

②汪國梁. 政府“買”服務(wù)走好哪幾步[j].安徽日報(bào)，2014（2）

③王明剛. 政府購買公共服務(wù)的制度化機(jī)制研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)，2013(2)

④胡穗. 政府購買社會組織服務(wù)績效評估的實(shí)踐困境與路徑創(chuàng)新[J]. 湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào),2015(4)