整體性治理視角下的地方政府環(huán)境保護(hù)發(fā)展策略研究

王兆龍　鄭　洋　宋　鑫　柳　溪

(環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京　100029)

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整體性治理視角下的地方政府環(huán)境保護(hù)發(fā)展策略研究

王兆龍鄭洋宋鑫柳溪

(環(huán)境保護(hù)部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心，北京100029)

【摘要】整體性治理理論倡導(dǎo)對政府治理功能、層級、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，構(gòu)建無縫隙且非分離的整體型服務(wù)政府治理新模式。本文基于整體性治理理論，對地方政府環(huán)境保護(hù)治理中的碎片化問題進(jìn)行分析，提出了地方政府環(huán)境管理工作構(gòu)建完善的策略。

【關(guān)鍵詞】整體性治理；環(huán)境保護(hù)；策略

中國共產(chǎn)黨十八大以來，環(huán)境保護(hù)作為實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)的重要著力點(diǎn)，得到地方各級政府的積極響應(yīng)。然而，地方政府普遍存在的“上下級思想不統(tǒng)一”、“環(huán)境管理體制不健全”等問題制約著環(huán)境管理水平的持續(xù)進(jìn)步。整體性治理理論作為解決政府因行政碎片化和分散化所引發(fā)的“棘手性”問題的方法論，為地方政府解決大氣污染、水體環(huán)境惡化、工業(yè)固體廢物超量堆存等環(huán)境突出問題提供了新的思路。

1整體性治理的理論內(nèi)涵

整體性治理(Holistic Governance)最早由英國學(xué)者Perri 6等人在《整體政府》(1997)、《面面俱到的治理—整體性政府的戰(zhàn)略》(1999)及《面向整體治理：新的改革議程》(2002)等著作中提出并加以完善。整體性治理是對1980年以來在全球化、市場化條件下產(chǎn)生的新公共管理運(yùn)動所造成碎片化的回應(yīng)：其認(rèn)為新公共管理運(yùn)動使政府機(jī)構(gòu)碎片化，極大的增加了決策系統(tǒng)制度上的復(fù)雜性，導(dǎo)致各部門協(xié)調(diào)困難，降低了政府的行政效率。因此，在反思和批判傳統(tǒng)官僚制和新公共管理理論的基礎(chǔ)上，整體性治理理論以滿足公眾的整體需求作為核心理念，在肯定效率價值的同時，注重對正義、公平、責(zé)任性等民主價值的強(qiáng)調(diào)和對公民權(quán)利、人民主權(quán)和公共利益等多元價值的追求，以充分體現(xiàn)公共行政的公共性本質(zhì)。

表1　公共行政三種典范的比較

在實(shí)現(xiàn)方式上，整體性治理主張以公民需求為治理導(dǎo)向，通過采用信息化、網(wǎng)絡(luò)化、組織一體化等手段，對政府部門的治理層級和功能，公私部門關(guān)系以及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，提高資源分配效率，促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的目標(biāo)。

2環(huán)境保護(hù)與整體性治理理論工具的契合

整體性治理理論作為對傳統(tǒng)公共治理理論的揚(yáng)棄，其創(chuàng)立的根本初衷在于解決政府公共管理中的棘手性難題及出現(xiàn)的碎片化狀況。因此，判斷整體性治理工具是否適用于環(huán)境保護(hù)，關(guān)鍵在于檢驗(yàn)命題是否具有“棘手性”，并呈現(xiàn)出治理碎片化狀況。

2.1環(huán)境保護(hù)的“棘手性”

Perri 6認(rèn)為：“棘手性是指許多民生問題跨越了數(shù)個部門的邊界，導(dǎo)致難有僅靠單一部門能夠獨(dú)自解決的情形”。環(huán)境保護(hù)作為現(xiàn)代政府的戰(zhàn)略任務(wù)，是一項(xiàng)涉及層面廣，運(yùn)作機(jī)制復(fù)雜的系統(tǒng)工程。其既可根據(jù)所保護(hù)目標(biāo)所處的時空及自身屬性將保護(hù)對象劃分為空氣、河流、土壤，或是人類、動物、植物等不同范疇，也可從保護(hù)實(shí)施方式上分為工程技術(shù)、行政管理、經(jīng)濟(jì)財政、宣傳教育等不同的方法手段。在行業(yè)分工不斷深入的今天，環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)跨越多個政府部門邊界的治理命題，難以通過簡單的任務(wù)分割切塊，然后加權(quán)合成就能夠?qū)崿F(xiàn)，更不可能由某一政府部門統(tǒng)攬后獨(dú)立完成。跨部門、跨區(qū)域、跨層級的特征使環(huán)境保護(hù)具有較強(qiáng)的“棘手性”。政府各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、緊密配合、分工明確，才能促進(jìn)地區(qū)環(huán)境問題的根本解決。

2.2治理功能的碎片化

圖1　地方政府主要部門環(huán)境保護(hù)行政職能圖

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他相關(guān)部門按照資源要素分別對資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理的原則。在這種體制下，地方政府環(huán)境保護(hù)工作的組織結(jié)構(gòu)難免出現(xiàn)職能交疊現(xiàn)象：有資金支持的工作各部門“奮勇爭先”，工作難度大，出力不討好的任務(wù)卻“畏縮不前”，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)措施難以發(fā)揮預(yù)期效果，呈現(xiàn)出治理碎片化狀況。以市級人民政府環(huán)境管理工作為例，由于環(huán)境保護(hù)所涉及的規(guī)劃審批、防治監(jiān)測、節(jié)能降耗等行政管理職能分屬發(fā)改、經(jīng)信、城建、國土、環(huán)保、城環(huán)、水利等不同部門，職能的過度分散化致使各部門難以形成積極聯(lián)動配合的有效機(jī)制，制約了政府環(huán)境管理水平的提高。在政策措施上，地方政府各部門“口徑不一”、“政出多方”所造成的不一致性在浪費(fèi)寶貴行政資源的同時，也加大了落實(shí)環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)的難度。以各地“固體廢物處置利用率”的統(tǒng)計(jì)工作為例，環(huán)保部門側(cè)重于固體廢物的無害化處置——以固體廢物最終無害化填埋數(shù)量及制成產(chǎn)品的折和數(shù)量作為統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)；而工信部門往往側(cè)重于固體廢物的綜合利用——以固體廢物的實(shí)際銷售作為認(rèn)定依據(jù)。這一統(tǒng)計(jì)口徑的不同導(dǎo)致兩部門對于同一指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果存在較大出入，影響市政府總體決策的同時也造成一定程度上行政資源的浪費(fèi)。

在信息交互上，涉及環(huán)境管理的地方政府各部門普遍存在“信息孤島”問題。盡管在公共服務(wù)的整個過程中，政府各部門能夠相互配合，為公眾提供緊密連接、流程順暢的公共服務(wù)，但由于各部門往往獨(dú)立開展相應(yīng)職能范圍領(lǐng)域的信息系統(tǒng)建設(shè)，導(dǎo)致信息資源成為各部門的“獨(dú)家秘笈”，再加上經(jīng)濟(jì)利益、數(shù)據(jù)安全要求的制約，出現(xiàn)水污染防治部門不清楚區(qū)域?qū)崟r水利水文數(shù)據(jù)，項(xiàng)目環(huán)評審批部門不掌握規(guī)劃部門最新思路部署等問題也就不足為奇。

2.3治理層級的碎片化

環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)跨層級的公共管理議題，地方環(huán)境管理部門在接受中央部委業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時，也要服從省、市一級地方政府的直接領(lǐng)導(dǎo)。一方面，由于中央部委在政策制訂時與地方政府不可能做到深入調(diào)研、充分交流，信息的不對稱性必然引起中央部委有關(guān)政策不同程度的與基層實(shí)際脫節(jié)。另一方面，國家、省、市、區(qū)縣各治理層級間環(huán)境治理戰(zhàn)略目標(biāo)的不同，也導(dǎo)致治理碎片化狀況的產(chǎn)生。除此之外，區(qū)域環(huán)境管理工作缺乏統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)管理存在雙重標(biāo)準(zhǔn)，以及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移趨勢加大等，也是治理層級碎片化中不容忽視的問題。

2.4公私合作治理的碎片化

公共部門與私人部門對于環(huán)境保護(hù)評價體系的不一致性，也是碎片化產(chǎn)生的原因之一。公共部門以履行上級部門指示及滿足民眾實(shí)際訴求為導(dǎo)向施政，并借助行政手段鼓勵和引導(dǎo)社會生產(chǎn)生活注重環(huán)境保護(hù)，追求政府政績的實(shí)現(xiàn)；私人部門則是以利益的最大化為目標(biāo)，追求部門效益和績效的提升，甚至不惜以高能耗、高污染為代價換取短期巨額利益回報。以北方多地政府推廣的“型煤替代工程”為例，政府拿出巨額財政資金攤平環(huán)保型煤與取暖用散煤的差價，并限制高硫高灰分煙煤在當(dāng)?shù)孛禾渴袌龅牧魍ǎ怨膭蠲癖娰徺I型煤取暖，減少劣煤散燒造成的環(huán)境污染。但實(shí)際上，煙煤散燒往往難以根本遏制，消費(fèi)者對于微薄利益的追求帶動劣質(zhì)煙煤通過各種“地下渠道”進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌觯率寡a(bǔ)貼政策未能起到預(yù)期效果。因此，若不能將公私部門對于環(huán)境保護(hù)價值取向和運(yùn)行理念進(jìn)行有效統(tǒng)合，政府訂立的環(huán)境保護(hù)政策必定難有作為。

綜合以上分析，在生態(tài)環(huán)境惡化成為重要公共問題，治理碎片化狀況嚴(yán)重影響到普通民眾生活的當(dāng)前，基于協(xié)作和整合的整體性治理理論對于解決跨部門、跨區(qū)域、跨層級的環(huán)境保護(hù)“棘手性”問題有著十分重要的應(yīng)用價值。

3地方政府環(huán)境保護(hù)整體性治理的實(shí)現(xiàn)策略

3.1治理功能的整合

整體性治理所要解決的核心問題是由于服務(wù)裂解和責(zé)任主體模糊所呈現(xiàn)出的碎片化問題。聯(lián)系到地方政府為落實(shí)環(huán)境保護(hù)基本國策而提出的各項(xiàng)政策措施上，權(quán)責(zé)交叉、職能分散是導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)治理碎片化的根源。然而，解決這一問題，并不意味著要完全打破過去的傳統(tǒng)官僚制治理體系，單純?yōu)榄h(huán)境保護(hù)這一治理目標(biāo)整合出一個超級功能部門，而是通過引入部門組織結(jié)構(gòu)的統(tǒng)合機(jī)制，如建立合理的矩陣式機(jī)構(gòu)加強(qiáng)部門的協(xié)調(diào)與統(tǒng)合，使功能性分工的部會組織達(dá)到整合性政府的運(yùn)作狀態(tài)。

在組織上，可建立由市長任組長，分管工業(yè)生產(chǎn)的副市長任副組長，各部門負(fù)責(zé)人任組員的地方高層級環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，如×市環(huán)境保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。當(dāng)涉及環(huán)境保護(hù)相關(guān)的重大項(xiàng)目決策時，可先由環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組集中會商、審批，避免以往發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃、國土等部門間在項(xiàng)目審批時缺乏綜合審視機(jī)制、信息交流弱化等問題，做到全面把關(guān)、統(tǒng)籌考慮。

在政策上，政府可統(tǒng)籌考慮地方環(huán)境保護(hù)實(shí)際情況，對環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的行政規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、獎勵激勵、監(jiān)督處罰等政策規(guī)章制度進(jìn)行整合，使其在在層次上和內(nèi)容上具備整體性和系統(tǒng)性，并處理好“資源節(jié)約與經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“注重當(dāng)前與謀劃長遠(yuǎn)”的關(guān)系，做到統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展；對于涉及兩個不同部門職能的事項(xiàng)，可由相關(guān)部門聯(lián)合制定文件，并由環(huán)境保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一協(xié)調(diào)決策。

在信息交互上，可由市環(huán)境保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)推進(jìn)政府各部門的信息資源整合，統(tǒng)一數(shù)據(jù)端口，建立環(huán)境保護(hù)信息的公開、共建與共享機(jī)制；對于項(xiàng)目的環(huán)評、節(jié)能環(huán)保獎勵資助、資金申請等牽扯到多個部門的事項(xiàng)，通過建立“一站式”的政府公共服務(wù)系統(tǒng)，簡化審批流程，提高服務(wù)效率；利用統(tǒng)合建立的政府環(huán)境保護(hù)信息系統(tǒng)平臺，鼓勵市民參與環(huán)境保護(hù)工作；對環(huán)境違法或限期淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)進(jìn)行公示，通過社會和市場壓力迫使企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營策略。

3.2治理層級的整合

政府治理層級的整合意味著減少環(huán)境保護(hù)治理中的行政層級，通過建立扁平化的行政組織結(jié)構(gòu)，縮短決策層和執(zhí)行層間的距離，提高政府行政路徑的針對性和時效性。具體來說，地方政府環(huán)境治理層級的整合可分為地方與省、中央部委的合作整合，市與縣區(qū)的整合，市與周邊城市的合作整合等幾個方面。

從縱向上看，在“跑部錢進(jìn)”必將陷入資金爭奪的死循環(huán)，以及中央清理駐京機(jī)構(gòu)的背景下，地方政府可跳出“上下級”、“主體客體”的治理關(guān)系傳統(tǒng)思維，在相互尊重、平等對話、充分溝通的氛圍下，通過簽署協(xié)議合作備忘、成立合作試驗(yàn)區(qū)、組建項(xiàng)目聯(lián)合開發(fā)聯(lián)盟等多種形式，廣泛開展“部市合作”、“部省合作”，化解層級鴻溝，獲得中央各部門在政策、資金、技術(shù)、信息、項(xiàng)目等方面的關(guān)注和支持，最終實(shí)現(xiàn)合作共贏。以財政部、國家發(fā)改委組織開展的節(jié)能減排財政政策綜合示范工作為例，內(nèi)蒙古包頭市通過成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極同國家有關(guān)部門開展項(xiàng)目合作，爭取到3年共計(jì)12億元的節(jié)能減排獎勵資金，這種“部市合作”項(xiàng)目，將成為地方今后促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作發(fā)展的重要支撐。

同時，對于地方本級政府而言，市與縣區(qū)、村鎮(zhèn)等治理層級的整合對于克服基層在環(huán)境保護(hù)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政策、思想觀念等方面的不足同樣具有重要意義。地方政府可通過發(fā)展“市縣共治”、“市村共治”，統(tǒng)籌運(yùn)用政策引導(dǎo)、財政補(bǔ)貼、獎勵先進(jìn)、宣傳教育等工具，充分調(diào)動縣區(qū)及村鎮(zhèn)相關(guān)部門治理環(huán)境問題的積極性，減小市級各行政主管部門的工作壓力。并通過制定科學(xué)有序的綜合治理方案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，打破城鄉(xiāng)、市縣分割，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、執(zhí)法、監(jiān)測、治理、應(yīng)急等方面的一體化，推動全市環(huán)境保護(hù)工作水平的提高。

從橫向上看，環(huán)境本身所具有的外部性和空間外延性決定了環(huán)境保護(hù)工作決不是某一人為劃分的行政區(qū)域政府能夠獨(dú)立完成的任務(wù)，因此必須加強(qiáng)區(qū)域各市級人民政府間協(xié)同治理的整合，使環(huán)境保護(hù)成為一項(xiàng)跨區(qū)域性的公共治理議題，通過城市群合作共治的模式解決諸如區(qū)域水資源調(diào)配，區(qū)域大氣污染控制，區(qū)域危險廢物儲運(yùn)等復(fù)雜環(huán)境議題。以“呼包鄂地區(qū)”為例，區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作長期面臨著生態(tài)環(huán)境脆弱、歷史欠賬多的不利局面，可基于整體性治理理論關(guān)于區(qū)域治理層級整合的主張，統(tǒng)一區(qū)域環(huán)保規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，完善區(qū)域環(huán)境政策法規(guī)體系、明確區(qū)域各地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，推進(jìn)區(qū)域環(huán)境問題的解決。

3.3公私合作治理的整合

整體性治理并不意味著全盤否定新公共管理運(yùn)動，一味地提倡社會公共服務(wù)的去“民營化”。而是通過“公共部門業(yè)務(wù)采取委外化、民營化、去任務(wù)化、行政法人化等做法，運(yùn)用更多非盈利組織與私人部門接軌，使公司合作關(guān)系產(chǎn)生漸層合作的關(guān)系”。基于這一理論，地方環(huán)境保護(hù)公私合作治理的整合應(yīng)當(dāng)恪守政府責(zé)任的非市場化，服務(wù)提供機(jī)制的市場化，在強(qiáng)化政府責(zé)任的基礎(chǔ)上，鼓勵采用多元共建的市場化機(jī)制提供環(huán)境治理服務(wù)。具體來說，從服務(wù)提供手段上，可借鑒推廣合同能源管理(EPC)，污水處理項(xiàng)目BOT、TOT模式，清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)的成功經(jīng)驗(yàn)，對節(jié)能、污水處理、污染物減排等環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)的公私治理模式進(jìn)行整合。同時，除政府、企業(yè)間的公私合作整合外，還應(yīng)積極鼓勵發(fā)展環(huán)保NGO，環(huán)保產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟等第三方組織，加強(qiáng)有利于公眾參與和技術(shù)進(jìn)步的社會環(huán)保力量能力建設(shè)，促進(jìn)政府與公眾環(huán)保力量的整合。

4研究小結(jié)

生態(tài)環(huán)境惡化成為重要公共問題，治理碎片化狀況嚴(yán)重影響到普通民眾生活的當(dāng)前，基于協(xié)作和整合的整體性治理理論對于解決跨部門、跨區(qū)域、跨層級的環(huán)境保護(hù)“棘手性”問題有著十分重要的應(yīng)用價值。整體性治理理論倡導(dǎo)對政府治理功能、層級、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合，構(gòu)建無縫隙且非分離的整體型服務(wù)政府治理新模式。本文基于這一整體性治理理論，對地方政府環(huán)境保護(hù)治理中的碎片化問題進(jìn)行分析，提出了以下地方政府環(huán)境管理工作構(gòu)建完善的策略：第一，治理功能的整合；第二，治理層級的整合；第三，公私合作治理的整合。

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Strategic Analysis on Local Environment Protection under Holistic Governance Theory

WANG ZhaolongZHENG YangSONG XinLIU Xi

(Solid Waste and Chemicals Management Center，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029)

Abstract：Holistic governance advocates a coordination and integration between function，hierarchy，information and public-private relationship of government management，aims to establish governance without seamlessness. Based on holistic governance theory，proposals and strategies are put forward to solve problems caused by fragmentation in local environmental management.

Keywords：holistic governance；environment protection；strategy

中圖分類號：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)02-0036-04

通訊作者：鄭洋，理學(xué)碩士，高級工程師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境管理政策、固體廢物管理等

作者簡介：王兆龍，碩士，助理工程師，主要研究方向?yàn)楣腆w廢物的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與污染防治技術(shù)

引用文獻(xiàn)格式：王兆龍等.整體性治理視角下的地方政府環(huán)境保護(hù)發(fā)展策略研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(2)：36-39.