政府在推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理中的作用研究

董嘉明　范　玲　吳潔珍　何　恒　丁哲瀾

(浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院，杭州　310012)

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政府在推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理中的作用研究

董嘉明范玲吳潔珍何恒丁哲瀾

(浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院，杭州310012)

【摘要】環(huán)境污染第三方治理是排污者通過(guò)繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式，是我國(guó)環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新。文章分析了第三方治理工作中存在的市場(chǎng)秩序缺規(guī)范、定價(jià)機(jī)制未理順、治理責(zé)任難明晰、資金制約成難題、政府監(jiān)管欠到位、相關(guān)政策不給力等主要問(wèn)題，并以問(wèn)題為導(dǎo)向，提出了政府在推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理中應(yīng)發(fā)揮的七方面作用。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境污染；第三方治理；政府作用

2014年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕69號(hào))，明確了第三方治理的總體要求、改革路徑和支持政策。2015年4月，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(中發(fā)〔2015〕12號(hào))提出，要“積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，引入社會(huì)力量投入環(huán)境污染治理”。在國(guó)家的重視和推動(dòng)下，近年來(lái)各地在第三方治理方面進(jìn)行了積極探索，取得初步成效。

1環(huán)境污染第三方治理現(xiàn)狀

1.1政策效果明顯

浙江省憑借市場(chǎng)化改革領(lǐng)先、體制機(jī)制靈活等優(yōu)勢(shì)，積極探索運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)污染治理產(chǎn)業(yè)化?？傮w而言，全省的環(huán)境污染第三方治理起步早、發(fā)展快，治理水平和成效走在全國(guó)前列。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全省50%～60%城鎮(zhèn)污水處理委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)維管理，生活垃圾處理能力55%以上是第三方建設(shè)運(yùn)營(yíng)的垃圾焚燒設(shè)施，危險(xiǎn)廢物集中處置實(shí)現(xiàn)了第三方治理全覆蓋，以余杭經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、松陽(yáng)縣工業(yè)園區(qū)為代表的一批園區(qū)，采取了第三方集中處理園區(qū)內(nèi)工業(yè)廢水。

第三方治理的開展，有效提升了浙江省的污染治理效率和效果。據(jù)環(huán)保部門不完全統(tǒng)計(jì)(2014年5月)，企業(yè)污染治理設(shè)施專業(yè)化運(yùn)營(yíng)后的達(dá)標(biāo)排放率提高了30%～50%，運(yùn)營(yíng)成本節(jié)約了10%～20%。同時(shí)，有力促進(jìn)了環(huán)保服務(wù)業(yè)的發(fā)展。近幾年全省環(huán)保服務(wù)業(yè)年均增長(zhǎng)20%左右，服務(wù)業(yè)收入中78%屬于污染治理服務(wù)及環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)服務(wù)。

1.2參與主體眾多

浙江省第三方治理相關(guān)企業(yè)數(shù)量多、類型多。根據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計(jì)[1]，2013年全省共有環(huán)保服務(wù)業(yè)單位763家，有資質(zhì)的第三方治理單位350多家，從業(yè)人員6.1萬(wàn)人。環(huán)保服務(wù)業(yè)市場(chǎng)主體類型多樣，其中不乏有眾多央企、外企參與浙江省環(huán)境治理工作。這些企業(yè)已成為浙江省環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)的主力軍。環(huán)保服務(wù)企業(yè)區(qū)域分布較集中，主要分布在杭州、寧波和紹興，分別有254家、101家和75家。從治污領(lǐng)域看，主要集中在污水處理、生活垃圾處置等領(lǐng)域。

1.3市場(chǎng)潛力很大

(1)治污領(lǐng)域、行業(yè)和區(qū)域的進(jìn)一步拓展將帶來(lái)較大市場(chǎng)。從浙江省持續(xù)深化“五水共治”到大力推進(jìn)“五氣共治”分析，預(yù)計(jì)今后除城鎮(zhèn)污水、工業(yè)廢水、垃圾焚燒、污泥處置等傳統(tǒng)領(lǐng)域外，將產(chǎn)生如大氣污染治理、土壤污染治理、農(nóng)業(yè)面源污染治理、環(huán)境監(jiān)測(cè)等新興領(lǐng)域；除傳統(tǒng)的鋼鐵、火電、石化等重點(diǎn)污染行業(yè)外，建筑業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)的第三方治理也將風(fēng)生水起；除城鎮(zhèn)生活廢棄物集中處理、工業(yè)園區(qū)集中治理外，農(nóng)村環(huán)境連片整治也將成為區(qū)域第三方治理的重點(diǎn)。

(2)改革存量和激發(fā)增量將帶來(lái)較大市場(chǎng)。對(duì)既有公用設(shè)施運(yùn)營(yíng)模式的改革，將進(jìn)一步開放存量市場(chǎng)。如杭州天子嶺垃圾填埋場(chǎng)正開展運(yùn)營(yíng)模式的改革。提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、加大監(jiān)管力度也會(huì)產(chǎn)生第三方治理的增量。如按照省政府要求，已建成的城鎮(zhèn)污水處理廠要加快實(shí)施提標(biāo)改造。因此，建立存量和增量相互促進(jìn)的良性機(jī)制，將為第三方治理帶來(lái)更大市場(chǎng)。

2環(huán)境污染第三方治理存在的主要問(wèn)題2.1市場(chǎng)秩序缺規(guī)范

(1)市場(chǎng)開放程度不夠。部分區(qū)域和行業(yè)的市場(chǎng)開放程度不夠，存在利益保護(hù)。一些地方政府不愿打破既有的利益格局，不希望域外企業(yè)參與本區(qū)域收益比較穩(wěn)定的治理領(lǐng)域。即使發(fā)現(xiàn)違規(guī)排放問(wèn)題，也多是采用罰款辦法解決。一些大的集團(tuán)企業(yè)尚未向社會(huì)開放環(huán)境治理市場(chǎng)，如有些公司將下屬電廠的脫硫脫硝、水污染治理全部交給集團(tuán)下屬的環(huán)境污染治理公司。另外，市場(chǎng)退出機(jī)制尚不完善，缺乏對(duì)第三方治理企業(yè)的約束機(jī)制，也影響地方和企業(yè)引入第三方的積極性。

(2)行業(yè)自律尚未建立。第三方治理領(lǐng)域尚未制定行業(yè)自律公約、行業(yè)服務(wù)參考價(jià)格、標(biāo)準(zhǔn)等，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)無(wú)序狀態(tài)，拼價(jià)格、拼人脈、重業(yè)務(wù)承接、輕運(yùn)營(yíng)管理等現(xiàn)象較為普遍。尤其是2014年3月起環(huán)保部門取消了有關(guān)環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可審批，更多中小企業(yè)紛紛進(jìn)入第三方治理市場(chǎng)，加劇了低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、關(guān)系戶中標(biāo)等市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。

2.2定價(jià)機(jī)制未理順

第三方的運(yùn)營(yíng)收入一般由合同約定的處理量、處理價(jià)格所決定。一些第三方治理項(xiàng)目實(shí)施一段時(shí)間后，按環(huán)保要求執(zhí)行新的排放標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)需要增加投資以改進(jìn)工藝，增加運(yùn)行成本以保證排污達(dá)標(biāo)。但由于缺乏收費(fèi)動(dòng)態(tài)變化機(jī)制，付費(fèi)方往往以各種理由拖延調(diào)價(jià)，使第三方利益受損、進(jìn)退兩難。另外，如果污染物處理量與當(dāng)初合同約定的處理量發(fā)生較大變化，第三方企業(yè)需要增加投資以擴(kuò)大處理能力，但付費(fèi)方往往沒有及時(shí)給予處理量補(bǔ)償，處理量收費(fèi)聯(lián)動(dòng)機(jī)制并不健全。定價(jià)機(jī)制的不完善嚴(yán)重影響了第三方治理的積極性。

2.3治理責(zé)任難明晰

(1)存在責(zé)任推諉現(xiàn)象。企業(yè)與企業(yè)間、政府與企業(yè)間的治理責(zé)任往往難以明晰。排污企業(yè)認(rèn)為治污已交由第三方，排污不達(dá)標(biāo)應(yīng)由第三方擔(dān)責(zé)；而治污方認(rèn)為排放不達(dá)標(biāo)是因?yàn)榕盼鄯讲话凑蘸贤盼郏瑢?dǎo)致污染難處理。由于雙方主體責(zé)任不明確導(dǎo)致相互推諉。而目前在處理超排責(zé)任時(shí)，往往歸咎于第三方，尤其是政府為責(zé)任主體的治污領(lǐng)域，政府采取的措施一般是對(duì)第三方進(jìn)行罰款。

(2)涉及刑事責(zé)任難以界定。按照國(guó)家推行環(huán)境污染第三方治理的意見[2]，排污企業(yè)承擔(dān)“主體責(zé)任”，第三方承擔(dān)“治理責(zé)任”。但是，一旦涉及刑事責(zé)任，往往各有責(zé)、界定難。從文件看，排污企業(yè)是“主體責(zé)任”，主要責(zé)任似乎在排污方。如果不管排污企業(yè)是否已嚴(yán)格履行合同，仍需承擔(dān)違法排污所涉法律責(zé)任，這將在一定程度上制約了排污企業(yè)委托第三方治理的積極性。

2.4資金制約成難題

(1)環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)投資較大。一般來(lái)說(shuō)，排污企業(yè)自行設(shè)計(jì)建造污染治理設(shè)施既缺乏技術(shù)能力又缺少資金來(lái)源，而第三方治污企業(yè)單獨(dú)投資規(guī)模較大的污染治理設(shè)施也往往力不從心，動(dòng)輒上億的投資對(duì)于一般的第三方治理企業(yè)壓力不小，一定程度上影響了第三方治理的發(fā)展。

(2)支付保障經(jīng)常出現(xiàn)問(wèn)題。治理費(fèi)用經(jīng)常拖欠現(xiàn)象的存在，影響了第三方企業(yè)的運(yùn)行：一是以政府為責(zé)任主體的項(xiàng)目，一方面因政策不連續(xù)導(dǎo)致資金得不到保障；另一方面，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的縣(市、區(qū))政府，或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，由于財(cái)政支付能力弱，也會(huì)出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象。二是以企業(yè)為責(zé)任主體的項(xiàng)目，由于不按合同排污、治污效果未實(shí)現(xiàn)等原因造成排污和治污雙方相互扯皮時(shí)，或由于排污企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差等原因，資金很難在第一時(shí)間支付。

2.5政府監(jiān)管欠到位

(1)環(huán)境治理手段刺激乏力。政府主要是采用排污許可和排污費(fèi)征收辦法來(lái)對(duì)環(huán)境進(jìn)行治理和監(jiān)管。由于排污費(fèi)征收過(guò)低，不足以刺激企業(yè)主動(dòng)減少排污，也客觀上導(dǎo)致許多企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)也不愿實(shí)施治理措施，更不愿意委托第三方進(jìn)行治理。

(2)環(huán)境監(jiān)管結(jié)構(gòu)比較單一。政府對(duì)環(huán)境的監(jiān)管，往往是比較重視自身的作用。環(huán)境政策中的各種具體措施，大部分是由政府直接操作，特別缺乏來(lái)自于包括第三方治理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)公眾的參與。社會(huì)公眾作為環(huán)境監(jiān)管的重要主體沒有得到切實(shí)重視，即使有參與，也是以末端參與為主。

(3)環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有所缺失。浙江省在一些地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的制定上，還跟不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及技術(shù)進(jìn)步的步伐，滿足不了公眾對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的期待。標(biāo)準(zhǔn)制定的缺失或滯后，不利于第三方治理規(guī)范運(yùn)作。另外，政府不同管理部門對(duì)環(huán)保治理核查標(biāo)準(zhǔn)的差異性可能帶來(lái)考核結(jié)果的不一致，也給第三方治理造成困惑和無(wú)奈。

2.6相關(guān)政策不給力

(1)財(cái)政支持缺少實(shí)質(zhì)性激勵(lì)機(jī)制。財(cái)政參與環(huán)境治理資金以直接支付等“輸血”形式為主，可在短期內(nèi)解決第三方治理所需的資金問(wèn)題，但這種支持模式的缺點(diǎn)也較突出，一是未能充分激勵(lì)第三方提升技術(shù)、管理水平。二是被補(bǔ)助的第三方容易產(chǎn)生依賴心理，妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動(dòng)，無(wú)法增加其“造血”功能。

(2)產(chǎn)業(yè)基金缺少實(shí)質(zhì)性支持。由于環(huán)保行業(yè)特別是環(huán)境治理行業(yè)回報(bào)率較低，在產(chǎn)業(yè)基金分配中容易被別的行業(yè)擠出，所能分割到的“蛋糕”很小。因此，相關(guān)產(chǎn)業(yè)基金的綠色標(biāo)簽只是追求當(dāng)下時(shí)髦的表面光鮮，缺少實(shí)質(zhì)性傾斜支持。

(3)稅收政策有待完善。比如增值稅問(wèn)題，工業(yè)企業(yè)自行解決污染治理問(wèn)題，其環(huán)保投入可計(jì)入企業(yè)生產(chǎn)成本而無(wú)需納稅，或者自行購(gòu)買環(huán)保原料可以抵扣進(jìn)項(xiàng)稅。一旦委托第三方運(yùn)營(yíng)管理，企業(yè)就必須向第三方公司支付服務(wù)費(fèi)用，第三方公司則要繳納各項(xiàng)稅負(fù)。

(4)融資渠道缺乏實(shí)質(zhì)性突破。涉及提標(biāo)改造和項(xiàng)目擴(kuò)建的融資手段缺乏，除非實(shí)力雄厚的集團(tuán)性企業(yè)或能全盤統(tǒng)籌獲得資金，一般企業(yè)項(xiàng)目融資渠道比較欠缺，沒有發(fā)行股票、債券的資格，也缺少相應(yīng)的融資擔(dān)保能力。

3政府在推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理中的作用

政府在推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理中，應(yīng)發(fā)揮履行宏觀調(diào)控職能的引導(dǎo)員、完善環(huán)境基本公共服務(wù)職能的服務(wù)員、承擔(dān)監(jiān)管職能的裁判員的作用。

3.1嚴(yán)格污染治理標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)第三方治理的先導(dǎo)作用

(1)提高主要污染物的排污標(biāo)準(zhǔn)倒逼排污者更加重視治污成效。以“五水共治”、霧霾治理等為抓手，有計(jì)劃、有步驟地提高浙江省主要污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)。在高標(biāo)準(zhǔn)的治污要求下，部分排污者將難以承擔(dān)治理成本，由此凸顯出第三方治理在專業(yè)、成本上的綜合優(yōu)勢(shì)，將新增部分第三方治理的需求。同時(shí)新的排放標(biāo)準(zhǔn)需要既有的治理設(shè)施增設(shè)深度處理，也將新增提標(biāo)改造的第三方治理需求。

(2)實(shí)施限期企業(yè)污染第三方治理。選擇紡織、印染、醫(yī)藥、水泥、鋼鐵、建材、化工等重污染行業(yè)或工業(yè)園區(qū)，對(duì)因污染物超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)或總量控制要求，根據(jù)新《環(huán)保法》，按日計(jì)罰，依法責(zé)令限期治理；逾期不履行的排污企業(yè)，列出企業(yè)清單向社會(huì)公布，并依據(jù)《行政強(qiáng)制法》有關(guān)條款，強(qiáng)制要求其以公開競(jìng)爭(zhēng)方式引入第三方進(jìn)行污染治理。

(3)提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。按照“逐步反映污染治理成本”的原則，分步提高二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮和主要重金屬等污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)；按照排放水平，實(shí)施階梯收費(fèi)，積極引導(dǎo)企業(yè)高水平治污。

3.2強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法，加大實(shí)施第三方治理的外部壓力

(1)加強(qiáng)污染排放在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控。按照國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+綠色生態(tài)”三年行動(dòng)實(shí)施方案要求，利用智能監(jiān)測(cè)設(shè)備和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，完善污染物排放在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，進(jìn)一步擴(kuò)大污染源自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測(cè)的實(shí)施范圍。推進(jìn)中心城區(qū)、大型居住社區(qū)、商務(wù)區(qū)、旅游度假區(qū)、新城等集中開發(fā)地區(qū)符合條件的建筑工地全部安裝揚(yáng)塵污染在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)；推廣餐飲油煙排放在線監(jiān)控。完善自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)控信息共享和數(shù)據(jù)應(yīng)用，對(duì)污染排放實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)控。

(2)將第三方治理納入排污許可“一證式”管理。轉(zhuǎn)變環(huán)保監(jiān)管方式，將線性的排污許可證、環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”和竣工驗(yàn)收、總量控制和排污權(quán)交易、排污申報(bào)和收費(fèi)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察、限期治理等各項(xiàng)碎片化的制度整合起來(lái)，推行排污許可“一證式”管理的新模式。如第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)污染治理的，除了排污單位需要簽下書面的達(dá)標(biāo)承諾外，第三方也應(yīng)一并簽訂書面的達(dá)標(biāo)承諾，承擔(dān)不達(dá)標(biāo)的法律后果，并定期向環(huán)保部門報(bào)送排污許可證執(zhí)行報(bào)告。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，建立數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將第三方的承諾、治污效果等信息全部公開，實(shí)行在線、實(shí)時(shí)、綜合的監(jiān)管，接受社會(huì)監(jiān)督。

(3)加大執(zhí)法懲處力度[3]。將環(huán)保設(shè)施連續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行、自動(dòng)連續(xù)監(jiān)測(cè)設(shè)施正常運(yùn)行等納入環(huán)境監(jiān)管重點(diǎn)，著力查處污染治理設(shè)施或監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)施建而不用、時(shí)開時(shí)停等違法行為。對(duì)排污企業(yè)或第三方治理企業(yè)以篡改偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等方式，逃避監(jiān)管的違法排污，按照高限從嚴(yán)從重處罰，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員依法追責(zé)。對(duì)重大、典型案件，加大媒體曝光力度。

3.3健全規(guī)范合同約束，厘清治理結(jié)構(gòu)中的責(zé)任關(guān)系

(1)抓緊研究出臺(tái)第三方治理管理辦法。參照政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目(PPP)管理辦法，明確排污方與第三方委托事項(xiàng)要求、雙方責(zé)任義務(wù)、相互監(jiān)督制約機(jī)制、賠償補(bǔ)償機(jī)制等，研究出臺(tái)第三方治理管理辦法。抓緊制定適合不同領(lǐng)域特點(diǎn)的第三方治理合同范本。如，針對(duì)政府委托第三方治理的項(xiàng)目，除政府與第三方簽訂協(xié)議外，第三方也可嘗試與區(qū)域內(nèi)的排污者簽訂合同，尤其是新增的排污者和排放特殊污染物的排污者，并以正式的合同獲得法律保護(hù)。

(2)探索建立第三方平臺(tái)支付機(jī)制。為消除排污企業(yè)對(duì)第三方治理機(jī)構(gòu)能否保證治污效果以及第三方治理機(jī)構(gòu)對(duì)排污企業(yè)能否及時(shí)足額付費(fèi)的擔(dān)憂，建議引入類似于“支付寶”的第三方擔(dān)保支付機(jī)構(gòu)，或在政策性銀行設(shè)立特別賬戶。排污單位將應(yīng)支付的污染治理資金存入第三方平臺(tái)賬戶，第三方平臺(tái)依據(jù)治理效果，支付第三方治理機(jī)構(gòu)費(fèi)用，保障排污單位和第三方治理機(jī)構(gòu)權(quán)益。省內(nèi)符合條件的園區(qū)可先試行。

(3)健全環(huán)境違法案件行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。2015年1月起施行的《環(huán)保法》，規(guī)定了第三方機(jī)構(gòu)在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有民事上的“連帶責(zé)任”。 目前，迫切需要研究對(duì)排污方涉嫌犯罪負(fù)有“連帶責(zé)任”的第三方追究刑事責(zé)任的相關(guān)法律問(wèn)題。研究第三方在不同情況下導(dǎo)致治理不到位的刑事責(zé)任追究的具體可操作辦法，比如根據(jù)合同約定，明確界定在正常治理情況下導(dǎo)致治理不到位的責(zé)任，以及在沒有完全履約盡責(zé)或工作不到位或弄虛作假情況下導(dǎo)致治理不到位所必須承擔(dān)的相關(guān)刑事責(zé)任。

3.4區(qū)分不同責(zé)任主體、領(lǐng)域和行業(yè)，創(chuàng)新完善第三方治理模式及收費(fèi)機(jī)制

以政府為責(zé)任主體[4]，諸如環(huán)境公用設(shè)施、區(qū)域環(huán)境治理、農(nóng)村環(huán)境治理、污染源等各類環(huán)境檢測(cè)，可推廣PPP模式或采用特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)，實(shí)施企業(yè)化運(yùn)作；或采用政府購(gòu)買服務(wù)的環(huán)境績(jī)效合同管理等形式。以政府和企業(yè)為共同責(zé)任主體，諸如工業(yè)園區(qū)或“小散”企業(yè)，可委托第三方企業(yè)開展集中式的環(huán)境綜合服務(wù)。以企業(yè)為責(zé)任主體，諸如鋼鐵、化工、水泥、玻璃等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)，可打破行業(yè)和所有權(quán)壁壘，采用委托治理和委托運(yùn)營(yíng)的方式，見表1。

表1　不同治理領(lǐng)域和行業(yè)的第三方治理模式選擇

3.5創(chuàng)新政策支持，幫助第三方治理突破發(fā)展瓶頸

(1)發(fā)揮財(cái)政激勵(lì)和撬動(dòng)作用。一是加強(qiáng)財(cái)政支出方式改革，推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”激勵(lì)機(jī)制，每年在排污費(fèi)等環(huán)保財(cái)政專項(xiàng)資金中撥出部分款項(xiàng)專門用于獎(jiǎng)勵(lì)表現(xiàn)突出的第三方治理單位。二是對(duì)于公共領(lǐng)域環(huán)境治理，如果在未來(lái)收益作為補(bǔ)助的情況下，投資回報(bào)仍處于較低水平的話，可部分減免地方企業(yè)所得稅。三是對(duì)綠色貸款提供貼息。四是探索對(duì)環(huán)境公用設(shè)施類政府與社會(huì)資本合作重點(diǎn)示范項(xiàng)目，提供資本注入、股權(quán)投資等形式的資本投入支持。五是積極籌建環(huán)保專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP基金等，廣泛吸引財(cái)政資金、金融資本、社會(huì)資本參與出資，組建專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，由財(cái)政資金提供綠色擔(dān)保。

(2)推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)綠色創(chuàng)新。一是鼓勵(lì)商業(yè)銀行，特別是省屬浙商銀行、城市商業(yè)銀行等地方性商業(yè)銀行響應(yīng)人民銀行2015年第39號(hào)公告，發(fā)行綠色金融債券、專項(xiàng)環(huán)境治理債券，并加強(qiáng)對(duì)第三方治理企業(yè)的宣傳工作。二是推進(jìn)綠色信貸資產(chǎn)證券化，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司、證券投資基金、企業(yè)年金、社?；鸬确倾y行機(jī)構(gòu)投資者參與投資。三是加快綠色信貸模式推陳出新，鼓勵(lì)開展推廣未來(lái)收益權(quán)、專利權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、排污權(quán)質(zhì)押，綠色融資租賃等綠色信貸產(chǎn)品。

(3)培育龍頭骨干企業(yè)發(fā)展。一是鼓勵(lì)具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力與競(jìng)爭(zhēng)力的本省第三方環(huán)保服務(wù)企業(yè)，通過(guò)企業(yè)間合作、兼并、重組等改變自身治理結(jié)構(gòu)，獲得國(guó)際領(lǐng)先的治污技術(shù)，迅速提升技術(shù)服務(wù)水平。二是引導(dǎo)本省第三方環(huán)保服務(wù)企業(yè)以資本、技術(shù)、股權(quán)等投資形式，與其他省市企業(yè)合作組建平臺(tái)公司，參與相關(guān)省市環(huán)境污染治理設(shè)施建設(shè)和投融資等服務(wù)。三是對(duì)開展第三方治理的大型治污企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)支持，可參照湖南省的做法，對(duì)當(dāng)年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入超過(guò)2億元的服務(wù)型企業(yè)，按照企業(yè)對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)年度新增部分的50%給予獎(jiǎng)勵(lì)。

3.6加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和改革示范試點(diǎn)，力推第三方治理成長(zhǎng)發(fā)展

(1)通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)第三方治理業(yè)務(wù)發(fā)展。根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)要求，在編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)布局規(guī)劃和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃同時(shí)，編制環(huán)境污染治理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上編制第三方治理指南。指南應(yīng)包括不同行業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件、合理的平均成本收益水平、治污服務(wù)門檻價(jià)格，以及需要治理的項(xiàng)目清單。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)手段，及時(shí)將上述規(guī)劃和指南信息向社會(huì)公布，便于排污企業(yè)和第三方治理機(jī)構(gòu)能清楚地了解環(huán)境治理的需求，引導(dǎo)排污企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)選擇最適宜的方式治理環(huán)境污染。

(2)選擇特定企業(yè)、行業(yè)和領(lǐng)域改革示范試點(diǎn)，加大以點(diǎn)帶面推廣力度。有序推進(jìn)杭州、寧波等第三方治理國(guó)家試點(diǎn)示范[5]，積極謀劃省級(jí)和地方試點(diǎn)。一是推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)營(yíng)管理方式改革，在2016年前完成由縣(市、區(qū))政府或政府部門，或由鎮(zhèn)政府直屬的城鎮(zhèn)污水廠的運(yùn)營(yíng)管理脫鉤改革，處理好資產(chǎn)處置和人員身份轉(zhuǎn)變。二是開展重點(diǎn)工業(yè)領(lǐng)域試點(diǎn)示范，可選擇水泥、鋼鐵、化工、玻璃、紡織、印染、醫(yī)藥等重點(diǎn)污染行業(yè)，積極探索和應(yīng)用運(yùn)行維護(hù)外包、建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化等多種方式的環(huán)境污染第三方治理服務(wù)。三是開展餐飲油煙治理監(jiān)控和建筑揚(yáng)塵控制領(lǐng)域第三方治理試點(diǎn)，可選擇若干個(gè)大型城市綜合體，推廣實(shí)施餐飲油煙第三方治理；在中心城區(qū)工地，推廣實(shí)施第三方工地?fù)P塵在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控。四是推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理示范，可選擇若干個(gè)位于不同水環(huán)境功能要求的區(qū)域，不同處理規(guī)模的設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理進(jìn)行示范。

3.7強(qiáng)化市場(chǎng)規(guī)范和行業(yè)自律，促進(jìn)第三方治理有序發(fā)展

(1)規(guī)范第三方治理招投標(biāo)行為。為避免出現(xiàn)因第三方治理市場(chǎng)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，按照行業(yè)污染治理的平均成本和運(yùn)營(yíng)企業(yè)的合理利潤(rùn)水平，由政府制定污染治理的門檻價(jià)格。尤其是對(duì)于以政府為責(zé)任主體的環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)，要嚴(yán)格依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，一律采用公開招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判方式確定特許經(jīng)營(yíng)方或委托運(yùn)營(yíng)方。實(shí)施綜合評(píng)標(biāo)制度，將服務(wù)能力與質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)方案、業(yè)績(jī)信用等列為招投標(biāo)條件，不得設(shè)定地域歧視性條件。

(2)實(shí)施第三方治理企業(yè)負(fù)面清單制度。建立第三方治理機(jī)構(gòu)誠(chéng)信檔案，政府監(jiān)管部門根據(jù)監(jiān)管情況，定期公布第三方治理企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成效，建立企業(yè)信用累積制度，劃分治理水平等級(jí)，并向社會(huì)公布。將第三方治理企業(yè)違規(guī)投標(biāo)記錄、不規(guī)范運(yùn)營(yíng)、偷排漏排以及運(yùn)營(yíng)設(shè)施不達(dá)標(biāo)排放等信息，納入企業(yè)征信系統(tǒng)和社會(huì)公共信用服務(wù)平臺(tái)，并作為融資、擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要參考信息。對(duì)未能達(dá)標(biāo)排放的第三方企業(yè)給予警告，并限期整改。對(duì)于未按期整改或惡意偷排的第三方企業(yè)，將其列入負(fù)面清單。對(duì)違反環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的第三方企業(yè)，在政府采購(gòu)、工程投標(biāo)、用地審批、融資、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼等方面依法采取限制或禁止措施。

(3)建立健全行業(yè)自律機(jī)制。鼓勵(lì)第三方治理企業(yè)成立行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)布年度環(huán)境責(zé)任報(bào)告。鼓勵(lì)行業(yè)組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流、技能比賽、案例分析、展示交流、信息統(tǒng)計(jì)、技術(shù)咨詢、績(jī)效評(píng)估等工作，提升行業(yè)整體素質(zhì)。行業(yè)協(xié)會(huì)要加強(qiáng)與政府部門的聯(lián)系和互動(dòng)，加強(qiáng)第三方治理技術(shù)規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)格的研究，為政府決策提供參考。

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The Role of The Government in Promoting The Third Party Governance of Environmental Pollution

DONG JiamingFAN LingWU JiezhenHE HengDING Zhelan

(Zhejiang Prov. Development Planning & Research Institute，Hangzhou，China 310012)

Abstract：Third party Governance of environmental pollution is a new model of pollution control by means of payment to the Environment Services Inc，which is a major innovation of environmental management system in China.This paper analyzed main problems about the third party governance in present，such as market order lack of regulation，pricing mechanism not straighten out，the responsibility of governance difficult to clear，funding into a problem，government regulation less in place，the relevant policy not to force the main problem.so the government in promoting third-party governance of environmental pollution should play a role in seven aspects.

Keywords：enviromental pollution；third party governance；role of government

中圖分類號(hào)：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-288X(2016)02-0027-05

通訊作者：吳潔珍，高級(jí)工程師，碩士，研究方向?yàn)榄h(huán)境科學(xué)

作者簡(jiǎn)介：董嘉明，副院長(zhǎng)，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，碩士，研究方向主要為生態(tài)文明與環(huán)境設(shè)施投資

項(xiàng)目資助：2015年浙江省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)研究課題“環(huán)境敏感性項(xiàng)目建設(shè)引發(fā)社會(huì)矛盾的根源分析及防控對(duì)策研究”成果，課題編號(hào)(2015N130)

引用文獻(xiàn)格式：董嘉明等.政府在推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理中的作用研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(2)：27-31.