中國環(huán)境管理體制改革的回顧與反思

殷培紅

(環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心，北京　100029)

?

中國環(huán)境管理體制改革的回顧與反思

殷培紅

(環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心，北京100029)

【摘要】1974年-2008年，中國環(huán)境管理行政體制的七次改革基本遵循著漸進改革和強化統一監(jiān)管的改革邏輯，不斷提升環(huán)境保護行政主管部門行政級別，但較少調整部門間的事權關系和行政運行機制。隨著政府職能轉變和資源環(huán)境約束趨緊，行業(yè)部門分散管理模式不斷強化，部門職能交叉、權限沖突嚴重，多頭執(zhí)法、監(jiān)管不獨立，政出多門影響政府公信力的現象時有發(fā)生。進一步改革需要超越傳統改革路徑，運用系統論的思想與方法，從職能整合、組織再造以及強化責權統一、手段配套等多種途徑改革中國環(huán)境管理體制。

【關鍵詞】環(huán)境管理行政體制；政府機構改革；回顧與反思；中國

公共管理理論認為，行政體制改革是隨著政治情勢、社會期望和技術進步對政府的結構功能、權力結構和行為導向進行再造的過程。新的社會問題的出現，公眾對政府的訴求和新的技術進步都可能對政府的結構功能、權力配置和行為導向產生影響，要求組織變革和過程變革來適應新的制度環(huán)境(克里斯托弗和海爾特，2003)。行政體制的組織變革是指對政府部門的組織再造過程，包括機構的設立或撤銷、合并或拆分、領導隸屬關系調整，以及相關職能配置變化等；過程變革是指重新設計制度，進行政府部門管理過程和運行機制的優(yōu)化。行政體制的過程變革必然帶來相應的組織變革，以適應新的管理戰(zhàn)略目標與任務要求，而組織變革卻不一定伴隨著管理過程的變革。

2013年黨的十八屆三中全會以來，在加快建設生態(tài)文明的背景下，以生態(tài)文明制度建設與完善為重點，國家做出了一系列深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署，這預示著中國新一輪環(huán)境管理行政體制改革將以過程變革為主線，帶動環(huán)境管理組織體系的調整與改革。改革任務的深度、廣度和難度都將超過以往歷次環(huán)境管理行政體制改革。從改革的繼承性角度，總結和回顧以往環(huán)境管理體制改革的經驗與教訓，對明確未來改革的切入點，提高改革建議的針對性具有重要意義。

1以往中國環(huán)境管理行政體制改革的基本特征

1.1環(huán)境行政體制改革以行政主管部門機構升格為主

與中國歷次政府行政體制改革相呼應，1974年-2008年期間的七次環(huán)境管理行政體制改革基本遵循著漸進調適的改革策略和組織變革的邏輯(見表1)，不斷調整環(huán)境保護行政主管部門領導隸屬關系，環(huán)境管理行政主管部門從不上編制的臨時機構，到1988年成為國務院直屬局，十年一個臺階逐步升格為環(huán)保總局、環(huán)保部，成為國務院組成部門。由此帶動了地方環(huán)保機構的建立和地位提升，全國幾乎所有縣級以上政府都已經設置了不同規(guī)模的環(huán)境管理機構。一些地方政府還成立了分管行政領導任組長，環(huán)保部門一把手任副組長的環(huán)境質量委員、生態(tài)創(chuàng)建/生態(tài)文明建設領導小組等的協調機構。

1.2以強化統一監(jiān)管為主線，環(huán)境保護行政主管部門職責不斷豐富

中國環(huán)境保護機構誕生之時，受20世紀70年代國際環(huán)境運動影響，主要針對工業(yè)污染治理，當時中國政府的工業(yè)主管部門多達十余個，工業(yè)環(huán)境管理是一個跨行業(yè)的系統工程，既需要“分工合作、各負其責”，又要有統一監(jiān)管、統籌協調。其中監(jiān)管職能在1979年《環(huán)境保護法(試行)》中予以確立，并隨著機構改革推進，環(huán)境監(jiān)督管理范圍不斷擴大。1989年《環(huán)境保護法(修訂)》進一步明確提出統一標準、統一環(huán)境監(jiān)測和信息發(fā)布、統一規(guī)劃、統一(項目)環(huán)境影響評價、統一執(zhí)法檢查的“五統一”監(jiān)督管理職能。1998年，國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局以后，統一監(jiān)管范圍逐步擴展到對重大經濟和技術政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經濟開發(fā)計劃的規(guī)劃環(huán)評、核與輻射安全監(jiān)管、機動車污染防治監(jiān)督管理、農村生態(tài)環(huán)境保護、生物技術環(huán)境安全等方面。“三定”方案增加了兩項重要監(jiān)督管理職能：一是戰(zhàn)略環(huán)評，“受國務院委托對重大經濟和技術政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經濟開發(fā)計劃進行環(huán)境影響評價?！倍呛伺c輻射安全管理。此次國務院機構改革幾乎撤銷了所有的工業(yè)專業(yè)經濟部門(10個)，工業(yè)污染源末端監(jiān)管相對得到了集中和統一。自2006年起，國家環(huán)境保護總局陸續(xù)設立了6個區(qū)域環(huán)境督查派出機構和6個核與輻射安全監(jiān)督派出機構，加強了對地方環(huán)境保護工作的統一監(jiān)督管理。

2008年，國家環(huán)?？偩稚駷檎M成部門時，新組建的五個司局級內設機構，其中污染物排放總量控制司、環(huán)境影響評價司、環(huán)境監(jiān)測司、環(huán)境監(jiān)察局(前身為監(jiān)督管理司)四個業(yè)務司局與統一監(jiān)管職能密切相關，并賦予了更多的監(jiān)管手段，如總量控制、區(qū)域限批、強化環(huán)評等。這些舉措的實施已經在社會形成一定影響力。

1.3政府職能轉變和資源環(huán)境約束趨緊背景下，行業(yè)部門分散管理模式不斷強化

建國以后，計劃經濟體制下，中央政府以生產要素為依據，大量設置分工很細的專業(yè)化管理的部委局。這一政府管理組織架構為中國環(huán)境管理組織體系起步之初，按照“分工合作、各負其責”構建打下了深刻的時代烙印。20世紀80年代以來，在國家政府機構不斷精簡、加快政府職能轉變、實施政企分開的改革背景下，計劃經濟時代的行業(yè)管理部門職能逐步萎縮而降格或撤銷，并隨著資源環(huán)境約束趨緊，保留下來的林業(yè)、國土資源、水利等資源管理部門，其管理職能越來越多的體現出環(huán)境保護的功能。但是，中國環(huán)境行政體制改革一直以機構升格為主，較少調整部門關系，2008年以大部門制改革為目標的國務院機構改革也未能在橫向上理順與傳統的林業(yè)、水利、國土資源管理部門之間環(huán)境保護的職責關系。與此同時，隨著農業(yè)、交通領域環(huán)境問題日益突出，這些部門都增加了環(huán)境保護方面的機構和編制，行業(yè)部門分散管理模式不斷被強化。

1.4統籌協調職能配置搖擺于高層委員會和部門協調機制之間

中國環(huán)境管理組織體系一直按照“分工合作、各負其責”的思路進行構建，但是在分部門的環(huán)境管理體制運行條件下，究竟需要一個什么樣的部門或者機制來實現宏觀調控、統籌協調環(huán)境管理事務方面，國家的改革思路是搖擺不定的。30多年的改革歷程中，間或賦予環(huán)境管理行政主管機構綜合、協調職能(如1994年改革)，期間也選擇過委員會行政的協調機制代替部門協調機制(如1984年至1998年期間)，并取得了一定成效。

1974年成立國務院環(huán)境保護領導小組，由國家計委、工業(yè)、農業(yè)、交通、水利、衛(wèi)生等有關部委領導人組成，旨在履行統籌協調職能。1982年，國務院機構改革精簡40%左右的機構和編制，撤銷了國務院環(huán)境保護領導小組，組建城鄉(xiāng)建設與環(huán)境保護部，部內設環(huán)境保護局。因其部門級別較低，協調各部門的職能難以履行。國家認識到這一不足后，于1984年設立了國務院環(huán)境保護委員會，履行跨部門的協調職能，作為其辦公室，城鄉(xiāng)建設與環(huán)境保護部環(huán)保局升格為國家環(huán)境保護局。但在1998年，國務院大幅精簡機構和人員，又撤銷了國務院環(huán)境保護委員會，其統籌協調職能由升格為副部級的國家環(huán)境保護總局承擔。2008年“為了加大環(huán)境治理和生態(tài)保護的統籌協調力度，組建環(huán)境保護部”納入政府組成部門，使之有更多發(fā)言權，促進國務院在制定全國性政策時更多地考慮環(huán)境問題。

2對歷次中國環(huán)境管理體制改革的反思

2.1強化主管部門監(jiān)管責任的同時未調整分散配置的監(jiān)管權力，導致統一監(jiān)管職能虛置

雖然環(huán)保行政主管部門不斷升格，但“對中央與各級環(huán)境保護部門之間的關系、環(huán)境保護部與其他環(huán)境管理相關職能部門之間的關系調整較少”(齊曄，2008)。盡管《環(huán)境保護法》賦予了環(huán)保部統一監(jiān)督的職能，但無論在其他相關環(huán)境法規(guī)中，還是國務院三定方案中都對監(jiān)管權力按照管理對象進一步進行了部門分解，監(jiān)督權力事實上進行了分散配置。這種情況尤其體現在水環(huán)境管理和自然保護方面。森林、草原、海洋、水資源、水生動物、陸生動物等分屬不同行業(yè)部門監(jiān)管。水體污染移動源按照交通工具特征分屬于漁業(yè)、海洋、水運管部門監(jiān)管。監(jiān)測和執(zhí)法等監(jiān)管手段也相應進行了部門分解。即使是對企業(yè)監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)管也主要集中在末端，產業(yè)政策和資源有效利用的源頭控制，淘汰落后產能、企業(yè)清潔生產、工業(yè)園區(qū)循環(huán)經濟等生產過程環(huán)境監(jiān)督權分屬于發(fā)改、財政、工信等部門，環(huán)保僅參與其中一小部分。2008年，環(huán)保部的國務院三定方案56項職能中，只有14項專屬事權，其中6項屬于生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測、評估、信息發(fā)布類；12項“制定/擬定”權力中，只有5項為專屬事權，主要為部門規(guī)章、環(huán)境監(jiān)測制度和規(guī)范、環(huán)境功能區(qū)劃、總量控制和排污許可，核與輻射安全；17項監(jiān)督權中，只有審批環(huán)評文件、監(jiān)督總量控制、核與輻射安全3項專屬事權，統一監(jiān)管職能形同虛設。

2.2環(huán)保部門統籌協調職能授權不足，生態(tài)環(huán)境保護工作各自為政，也難以優(yōu)化經濟發(fā)展

公共管理理論認為，宏觀調節(jié)、統籌協調是現代政府組成部門的基本職能之一。而解決環(huán)境問題的復雜性、綜合性尤其需要加強環(huán)境管理行政主管部門的統籌協調職能。同樣是分部門的環(huán)境管理體制，美國、日本兩國的環(huán)境管理行政主管部門都能通過統一規(guī)劃，并具有分配環(huán)境治理項目和規(guī)劃預算的行政資源調配權，統籌協調其他相關部門、地方、企業(yè)的環(huán)境保護行動。

表1　中國環(huán)境保護行政主管機構改革要點與背景分析簡表

然而，我國環(huán)保部2008年的三定方案中，15項統籌協調職能沒有一項為專屬事權，其中具有組織、牽頭權力的事項6項，主要涉及重大污染事故和生態(tài)破壞事件、履約和宣教等方面，環(huán)境保護核心業(yè)務沒有統籌協調的專屬職能。但是在《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃重點工作部門分工方案》中85個具體事項中，需要環(huán)保部門牽頭的占68.24%；93%需要3個及以上職能部門協調完成，平均每個事項需要將近6個部門協作才能完成。如果不強化牽頭部門的統籌協調能力，實施“十二五”規(guī)劃難免陷入各自為戰(zhàn)的局面。

在促進環(huán)境與經濟發(fā)展一體化方面，1994年我國環(huán)保部門機構改革時賦予的，一些國外環(huán)境部普遍擁有的管理手段，后來卻逐漸劃轉到經濟管理部門，環(huán)保部門的管理手段除了環(huán)評以外，越來越縮小在末端治理上。例如，1998年環(huán)保總局成立時，將“制定環(huán)境保護產業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃”的職能交給國家經濟貿易委員會，國家環(huán)境保護總局改為參與有關工作。劃出管理全國環(huán)境管理體系和環(huán)境標志認證，建立和組織實施環(huán)境保護資質認可制度，交給國家認證認監(jiān)委。2008年升環(huán)保部時，又將審核城市總體規(guī)劃的環(huán)保內容、指導生態(tài)農業(yè)建設等職能取消。我國環(huán)境經濟政策制定權主要集中在經濟管理部門，環(huán)保部的經濟統籌能力弱。“十二五”期間環(huán)境經濟政策出臺部門及數量，環(huán)保部出臺的環(huán)境經濟政策僅為財政部的1/7，發(fā)改委的1/6，排在工信部、國稅總局之后。

2.3資源開發(fā)與保護監(jiān)管職能配置在同一部門，權力制衡不足，弱化了生態(tài)環(huán)境保護職能

雖然1996年國務院召開的第四次全國環(huán)境保護會議提出“環(huán)境保護工作要堅持防治污染和保護生態(tài)并重”，但是由于長期以來形成的運動員與裁判員身兼一職的體制慣性，監(jiān)督資源開發(fā)部門生態(tài)保護的職能賦予了資源開發(fā)部門，在缺乏其他有效制度約束情況下，自我約束和監(jiān)督的內在動力不足，使得生態(tài)環(huán)境保護工作在資源開發(fā)部門中一直處于邊緣化狀態(tài)，自然資源管理過程中存在重資源開發(fā)、輕資源和生態(tài)保護的傾向，生態(tài)安全問題日益突出。例如，為了充分開發(fā)河流的水利資源，我國主要河流水壩林立，河流水體片段化、靜止化，河流自凈能力大大降低，影響水質改善；海河、遼河、淮河、黃河水資源利用率遠遠超過國際公認的40%安全線，一些河流基本徑流難以保障甚至幾近消失，流域生態(tài)環(huán)境惡化。

由于對生態(tài)建設的環(huán)境影響監(jiān)管等方面缺乏國家和法律的明確授權，環(huán)境監(jiān)管存在真空地帶。一些生態(tài)建設項目和資源利用明顯違背自然規(guī)律，破壞環(huán)境的現象時有發(fā)生，卻也無法有效遏制。例如，非宜林區(qū)種樹效果差、成本高，甚至造成資金浪費和土地荒漠化速度加快；在植樹造(經濟)林的利益驅動下，大量種植單一經濟樹種，引發(fā)林區(qū)病蟲害，導致大量使用農藥、污染環(huán)境、破壞當地生物鏈；引進外來物種威脅地方生物安全等等。很多自然保護區(qū)中大量出現旅游資源開發(fā)過度、游客超載現象，濕地或被疏干開發(fā)、或成為過度排污的納污場所，或者變?yōu)槿斯ゐB(yǎng)殖場所等問題，往往與相關主管部門批準或默許有關，而隸屬于林業(yè)部門的森林公安只能處罰違反林業(yè)行政主管部門批準權限的違法行為。

2.4部門事權劃分缺乏頂層設計，以部門博弈為依據，導致職權交叉、責任邊界模糊

從科學性角度考察，環(huán)境保護事權劃分不合理，造成權限沖突的主要表現在以下三方面。

(1)一是分要素界定部門職能的事權劃分違背了生態(tài)系統整體性規(guī)律，割裂了生態(tài)要素的生態(tài)功能關聯性和空間疊加屬性。例如，割裂了物種與其棲息地環(huán)境狀況，水土保持、濕地保護與面源污染物坡面遷移等的生態(tài)功能關聯性；河口洄游類的物種、兩棲類動物的跨介質分布，森林、草原、湖泊等各種生境斑塊狀鑲嵌分布，以及森林草原、海岸帶、濕地等不同自然要素景觀過渡帶，按要素分部門管理這些對象直接導致同一行政區(qū)域內的事權重疊、管理沖突和重復投入。從而出現鄱陽湖的一個縣內聚集著林業(yè)主管的2個國家級濕地自然保護區(qū)，農業(yè)主管的4個省級水生物種保護區(qū)的奇怪現象。

又如，農村的山水林田土是一個完整的生態(tài)系統，農業(yè)飲用水安全保障、生態(tài)保護、污染防治、農村能源資源利用和農業(yè)生產方式轉變之間緊密相連，發(fā)改、農業(yè)、水利、衛(wèi)生、住建、環(huán)保等眾多部門按照不同要素各自投入和管理農村環(huán)境整治經費，管理流程和要求各不相同，既造成一定程度上的投入重復，也增大了基層政府管理的壓力和難度。

(2)二是分散管理連續(xù)相倚性(sequential interdependencies)工作事項，違背其一體化管理要求的組織設計原則。連續(xù)相依性事項的各個環(huán)節(jié)或部分之間的工作就像生產流失線一樣，依據固定的順序和時間表，依次連續(xù)工作，必須要有高一層級的機構進行整體調控，這樣才能保證行動的一致性。例如，環(huán)境領域中的排污管理系統就是一個典型連續(xù)相倚性工作事項。企業(yè)污水排放管理涉及排污源、排污口、排水管網、污水處理及水污染事故應急處置等多個環(huán)節(jié)，環(huán)保、水利、住建、農業(yè)、衛(wèi)生、發(fā)改委、工信部等多個部門參與監(jiān)督管理，但沒有一個部門被授權對整個排污系統進行統籌協調和監(jiān)督。企業(yè)如按規(guī)定進行排污口設置及排放污水，申請排污許可找環(huán)保，想接入市政排污管網需要找住建部門，如要入河設置排污口得找水利部門，這種碎化管理不僅大大降低企業(yè)守法積極性，也不利于執(zhí)法檢查。

(3)三是環(huán)境管理事權劃分復雜程度導致公眾部門職責認知偏差，進一步影響外部監(jiān)督有效性。本課題組對清華、北大、人大、北師大和政法大學等5所高校碩士和博士學歷的師生407份問卷調查顯示：高知人群對環(huán)境關注度總體較高，但對中國現行環(huán)境管理體制部門分工的總體處于非常不了解狀態(tài)(正確率11%～13%)。師生之間、博士碩士之間、不同專業(yè)之間的差異不顯著；對環(huán)境管理部門之間的職責認知與法定職責之間存在較大的偏差，“主觀賦權和主觀賦責”情形突出。與環(huán)保部最容易混淆職責分工的是發(fā)改委，其次是住建部門(楊志云，殷培紅等，2015)。這種公眾部門職責狀況，既不利于公眾判斷和監(jiān)督具體事務的政府責任主體，也助長了管理部門的推諉扯皮，真正的責任部門得不到有效的監(jiān)督，又增加了公眾辦事難和監(jiān)督難。

3研究小結

綜上所述，回顧中國過去40年的環(huán)境管理歷程，雖然我國環(huán)境管理機構與世界代表國家?guī)缀跬瑫r起步，組織管理體系不斷發(fā)展壯大，也是世界上第一個發(fā)布《21世紀議程》的國家，但就其實際履職情況看，目前還主要處于以技術和命令控制為導向的現代環(huán)境管理早期的末端污染治理階段，主要環(huán)境管理制度未做大的調整。在資源環(huán)境可持續(xù)管理、環(huán)境經濟政策一體化管理等方面還遠遠沒有建立起相應有效的管理制度、組織體系及其運行機制，環(huán)境與發(fā)展的矛盾還比較突出。以環(huán)境保護主管部門權力升格和機構獨立為核心的環(huán)境管理行政體制改革方式，始終無法破解管理職能交叉、部門協調困難等體制難題。環(huán)境管理統籌協調權力授權不足、監(jiān)督權力配置碎片化、責任邊界不清的局面改善甚微。政出多門、多頭執(zhí)法影響政府公信力的現象時有發(fā)生。進一步改革需要超越傳統改革路徑，加強環(huán)境管理體制的頂層設計，運用系統論的思想與方法，從職能整合、組織再造以及強化部門授權、手段配套等多種途徑改革，提高中國環(huán)境管理的整體性、協同性。這是當前優(yōu)化中國環(huán)境管理結構的必然選擇。

參考文獻：

[1]《改革開放中的中國環(huán)境保護事業(yè)30年》編委員.改革開放中的中國環(huán)境保護事業(yè)30年[M].北京：中國環(huán)境科學出版社，2010.

[2]國家統計局.改革開放30年以來我國環(huán)境保護事業(yè)取得積極進展.中央政府門戶網站：www.gov.cn.2008-11-14.

[3]齊曄.中國環(huán)境監(jiān)管體制研究[M].上海：上海三聯書店，2008：36.

[4]王清軍，Tseming Yang.中國環(huán)境管理大部制變革的回顧與反思[J].武漢理工大學學報(社會科學版)，2010(12).

[5]王揚祖.環(huán)保機構30年變遷[J].環(huán)境保護，2008.11A：12.

[6]楊志云，殷培紅，和夏冰，蘭德華.政府部門職責分工和職責交叉的公眾感知：基于環(huán)境管理領域的統計分析[J].中國行政管理，2015(6).

[7][英國]克里斯托弗·波利特，[比利時]海爾特·鮑克爾特.公共管理改革——比較分析[M].上海：上海譯文出版社，2003：3.

Retrospective Analysis on the Reform for the Environmental Administrative System in China

YIN Peihong

(Policy Research Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029)

Abstract：From 1974 to 2008，seven reforms of the environmental administrative system(EAS) in China were undertaken，following a strategy of incremental expansion，and strengthening the unified supervision.The reform of EAS mainly focuses on institutional upgrading，with little adjustment of the relationship between departments，and rarely adjusts the administrative operation logics and mechanisms. In the context of transformation of government functions and tightening of resources and environmental constraints，the decentralized and fragmented administrative functions of industrial and sectoral authorities has been strengthened continuously. The credibility of the government is declined by overlapped responsibilities and law enforcement，ambiguity，lack independent supervision and dispersed decision making. Thus，it is essential to go beyond the previous administrative reform strategy to further adjust and innovate the current China’s EAS，via utilizing system theories and practicing variety of ways，such as integrating functions of relevant government departments，organizational restructuring of EAS，and strengthening the authorization of administrative competent department to integrate its power and responsibilities.

Keywords：environmental administrative system；institutional reform of the government；retrospective analysis；China

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)02-0007-05

作者簡介：殷培紅，研究員，法規(guī)體制研究部副主任，主要從事生態(tài)與農村、氣候變化環(huán)境公共政策與管理研究。

項目資助：環(huán)保公益項目“生態(tài)系統管理方式下的環(huán)境管理體制研究”(項目號201209054)資助

引用文獻格式：殷培紅.中國環(huán)境管理體制改革的回顧與反思[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(2)：7-11.