縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施研究

摘要：隨著當(dāng)陽市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，當(dāng)陽市土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施過程中面臨著新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)。本文從當(dāng)陽市實(shí)際出發(fā)，全面分析了當(dāng)陽市規(guī)劃執(zhí)行情況，評(píng)估規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，研究規(guī)劃實(shí)施過程中存在的問題和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：當(dāng)陽市；規(guī)劃；實(shí)施

引言

隨著當(dāng)陽市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，建設(shè)“五個(gè)當(dāng)陽”①戰(zhàn)略任務(wù)的全面實(shí)施，當(dāng)陽市城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局正在發(fā)生著深刻的變化。《當(dāng)陽市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》）在實(shí)施過程中也將面臨著保護(hù)資源和保障發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，對(duì)當(dāng)陽市土地資源調(diào)配提出了新任務(wù)，對(duì)土地利用總體規(guī)劃提出了新要求。

一、當(dāng)陽市概況

當(dāng)陽市位于湖北省中部，東臨荊門，西接宜昌，南抵荊州，北通襄樊，土地總面積2149.69平方公里。當(dāng)陽市下轄7個(gè)鎮(zhèn)，即淯溪鎮(zhèn)、河溶鎮(zhèn)、兩河鎮(zhèn)、半月鎮(zhèn)、王店鎮(zhèn)、廟前鎮(zhèn)和草埠湖鎮(zhèn)，3個(gè)辦事處，即玉陽辦事處、壩陵辦事處和玉泉辦事處。

二、規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度評(píng)估

（一）總量指標(biāo)

1、耕地保有量

上級(jí)下達(dá)當(dāng)陽市2020年耕地保有量指標(biāo)為63680.00公頃，《規(guī)劃》結(jié)合當(dāng)陽市實(shí)際情況確定當(dāng)陽市2020年耕地保有量為80936.48公頃。2014年末，當(dāng)陽市耕地面積為80254.48公頃，比《規(guī)劃》確定的2020年耕地保有量少682.00公頃。

2010-2014年間，當(dāng)陽市耕地面積除2012年較2011年略有上升外，呈逐年遞減趨勢(shì)。與此同時(shí)，2010-2014年，當(dāng)陽市通過實(shí)施土地整治項(xiàng)目共新增耕地規(guī)模2846.04公頃。由于土地整治項(xiàng)目新增耕地的變更調(diào)查相對(duì)滯后，已實(shí)施并完成驗(yàn)收的土地整治項(xiàng)目中增加的耕地規(guī)模目前并沒有完全反應(yīng)在土地利用變更數(shù)據(jù)中，至2020年當(dāng)陽市仍可完成《規(guī)劃》確定的耕地保有量任務(wù)。

2、基本農(nóng)田保護(hù)面積

上級(jí)下達(dá)當(dāng)陽市2020年基本農(nóng)田保護(hù)面積為60670.00公頃，《規(guī)劃》結(jié)合當(dāng)陽市實(shí)際情況劃定基本農(nóng)田62181.20公頃，多劃定基本農(nóng)田1151.20公頃作為機(jī)動(dòng)指標(biāo)。2010-2014年，當(dāng)陽市通過規(guī)劃調(diào)整等方式核減基本農(nóng)田3.28公頃。2014年末，當(dāng)陽市基本農(nóng)田面積為62177.92公頃，嚴(yán)格落實(shí)了《規(guī)劃》確定的基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)。

3、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模

2014年末，當(dāng)陽市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為17875.28公頃，超出規(guī)劃目標(biāo)405.22公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模突破規(guī)劃目標(biāo)，其原因在于農(nóng)村居民點(diǎn)面積超出規(guī)劃目標(biāo)。規(guī)劃基期年（2009年）當(dāng)陽市農(nóng)村居民點(diǎn)面積為11103.64公頃，規(guī)劃目標(biāo)年（2020年）農(nóng)村居民點(diǎn)面積為10612.87公頃，比規(guī)劃基期年減少490.77公頃，但是2010-2014年，當(dāng)陽市農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模一直呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的趨勢(shì)

2010-2014年，當(dāng)陽市已開展8個(gè)批次城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，安排拆舊復(fù)墾規(guī)模共計(jì)528.05公頃，拆舊復(fù)墾規(guī)模共計(jì)369.05公頃。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊復(fù)墾規(guī)模的變更調(diào)查相對(duì)滯后，已完成驗(yàn)收的拆舊復(fù)墾規(guī)模并沒有完全反應(yīng)在土地利用變更數(shù)據(jù)中；但是減少該部分規(guī)模后，農(nóng)村居民點(diǎn)面積仍與規(guī)劃目標(biāo)有一定的差距。因此在《規(guī)劃》后期實(shí)施過程中，當(dāng)陽市應(yīng)繼續(xù)穩(wěn)步開展閑置、低效集體建設(shè)用地復(fù)墾，同時(shí)進(jìn)一步嚴(yán)格控制新增農(nóng)村居民點(diǎn)用地，改變農(nóng)村土地粗放利用方式，提高節(jié)約集約利用水平。

4、建設(shè)用地總規(guī)模

2014年末，當(dāng)陽市建設(shè)用地總規(guī)模為22532.71公頃，超出規(guī)劃目標(biāo)470.97公頃，超出上級(jí)下達(dá)指標(biāo)177.71公頃。建設(shè)用地總規(guī)模突破上級(jí)下達(dá)指標(biāo)，主要原因在于城鄉(xiāng)建設(shè)用地中的農(nóng)村居民點(diǎn)面積超出規(guī)劃目標(biāo)。通過當(dāng)陽市2010-2014年已開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的逐步驗(yàn)收，可有效緩解目前現(xiàn)狀，完成上級(jí)下達(dá)任務(wù)。在《規(guī)劃》后期實(shí)施過程中，繼續(xù)穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，有效控制農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

（二）增量指標(biāo)

1、新增建設(shè)用地

上級(jí)下達(dá)當(dāng)陽市2020年新增建設(shè)用地規(guī)模為1130.00公頃，《規(guī)劃》確定當(dāng)陽市新增建設(shè)用地面積為1129.86公頃（剩余0.14公頃為機(jī)動(dòng)指標(biāo)）。至2014年末，當(dāng)陽市已使用新增建設(shè)用地規(guī)模935.91公頃，即《規(guī)劃》實(shí)施5年，已使用新增建設(shè)用地指標(biāo)總量的82.83%，年均增加16.57%，規(guī)劃目標(biāo)年（2020年）到來之前，剩余新增建設(shè)用地指標(biāo)極為有限。為緩解這一矛盾，在《規(guī)劃》后期實(shí)施過程中，應(yīng)嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地增加速度，盤活存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。

2、新增建設(shè)占用農(nóng)用地、耕地規(guī)模

《規(guī)劃》確定至2020年，當(dāng)陽市新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模為1097.02公頃，新增建設(shè)占用耕地規(guī)模為781.63公頃。至2014年末，當(dāng)陽市新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模為906.91公頃，新增建設(shè)占用耕地規(guī)模為572.16公頃，分別占其指標(biāo)總量的82.67%和73.20%，指標(biāo)完成情況較好。

綜上分析，在新增建設(shè)用地規(guī)模增長的同時(shí)，新增建設(shè)占用農(nóng)用地、耕地的規(guī)模也在不斷增加，但增幅較新增建設(shè)用地規(guī)模增幅略低，說明新增建設(shè)占用農(nóng)用地、耕地比例尚在控制范圍內(nèi)。建議在《規(guī)劃》后期實(shí)施過程中，繼續(xù)保持該用地模式，盡可能避免新增建設(shè)占用耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地。

（三）效率指標(biāo)

《規(guī)劃》確定，至2020年人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在76平方米以內(nèi)。2014年末，當(dāng)陽市人均城鎮(zhèn)工礦用地為523.78平方米，距離《規(guī)劃》目標(biāo)有一定差距。

三、土地節(jié)約集約利用水平評(píng)估

（一）單位GDP耗地率

對(duì)當(dāng)陽市2010-2014年GDP與建設(shè)用地總量之間的關(guān)系進(jìn)行分析，從2010年到2014年當(dāng)陽市單位GDP耗地率下降了71.07公頃/億元，表明建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平在逐年提高。

（二）建設(shè)用地產(chǎn)出率

《規(guī)劃》實(shí)施以來，隨著建設(shè)用地增加，當(dāng)陽市二、三產(chǎn)業(yè)增加值不斷上升，單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值也在逐年提高，2010-2014年，建設(shè)用地產(chǎn)出率從61.52萬元/公頃提高到138.47萬元/公頃，翻了一倍以上。

（三）單位建設(shè)用地固定資產(chǎn)投入率

《規(guī)劃》實(shí)施以來，當(dāng)陽市加大了固定資產(chǎn)投入力度，單位建設(shè)用地固定資產(chǎn)投入率也從49.17萬元/公頃提高到150.78萬元/公頃，翻了三倍以上。這說明當(dāng)陽市土地利用強(qiáng)度在逐步提高，集約利用程度越來越好。

綜上分析，《規(guī)劃》實(shí)施以來，當(dāng)陽市土地向著節(jié)約集約利用方向發(fā)展，各類土地的集約利用程度較上輪規(guī)劃實(shí)施期間已有明顯改觀，但是仍有較大提升空間，建議當(dāng)陽市在《規(guī)劃》后期實(shí)施過程中，不斷完善用地機(jī)制，繼續(xù)強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用水平，充分挖掘存量建設(shè)用地潛力，切實(shí)提高土地利用效率。

四、《規(guī)劃》與未來發(fā)展適應(yīng)性評(píng)估

（一）當(dāng)陽市未來發(fā)展空間重點(diǎn)

《當(dāng)陽市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2011-2030年）》明確了當(dāng)陽市的發(fā)展總體規(guī)模，重新確定了當(dāng)陽市的城市功能分區(qū)和定位，對(duì)城市布局和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了合理調(diào)整：以當(dāng)陽市城區(qū)為核心，以漢宜公路為發(fā)展主軸，以荊當(dāng)公路和遠(yuǎn)當(dāng)公路為發(fā)展次軸，構(gòu)成向市域東南、西南扇形輻射的空間結(jié)構(gòu)，以玉泉鐵路橋以東、金橋工業(yè)園以西、沮河以南、玉泉河以北的20平方公里為范圍，進(jìn)一步擴(kuò)展發(fā)展空間，加快中心城區(qū)的擴(kuò)容提質(zhì)。城市結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整對(duì)《規(guī)劃》實(shí)施帶來了挑戰(zhàn)。

（二）當(dāng)陽市發(fā)展對(duì)土地資源的需求

2015年，作為“十二五”規(guī)劃的收官之年和“十三五”規(guī)劃的開局之年，當(dāng)陽市未來發(fā)展建設(shè)將面臨著新挑戰(zhàn)。在《當(dāng)陽市2015年政府工作報(bào)告》中提出，“十三五”規(guī)劃，應(yīng)高起點(diǎn)謀劃一批打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)，對(duì)當(dāng)陽市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有較強(qiáng)帶動(dòng)作用的新項(xiàng)目、大項(xiàng)目，特別是城市骨架拓展、城市功能提升、城鄉(xiāng)快捷路網(wǎng)、重大產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等功能型、基礎(chǔ)類的項(xiàng)目，提高入庫項(xiàng)目質(zhì)量，增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展能力。由此看來，隨著“十三五”規(guī)劃啟動(dòng)，將對(duì)《規(guī)劃》的用地保障能力提出更高要求。

由于城市規(guī)劃和土地規(guī)劃在規(guī)劃方案的內(nèi)容、表述方式、規(guī)劃期限以及用地分類上的差異，很難僅從文字?jǐn)⑹龇矫娣治龀龆叩膮f(xié)調(diào)情況。而從二者的空間布局上看，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃在市域總體用地布局上基本保持一致，但是土地規(guī)劃在中心城區(qū)的壩陵片區(qū)和木店片區(qū)的規(guī)劃發(fā)展范圍比城市規(guī)劃更大，而城市規(guī)劃對(duì)雙蓮工業(yè)園、王店鎮(zhèn)、半月鎮(zhèn)、河溶鎮(zhèn)和草埠湖鎮(zhèn)等幾個(gè)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃發(fā)展范圍大于土地規(guī)劃，這說明重新編制的城市規(guī)劃與土地規(guī)劃之間存在著一定差異，需要對(duì)土地規(guī)劃進(jìn)行有針對(duì)性地修改。

五、結(jié)論

《規(guī)劃》實(shí)施總體情況較為良好，嚴(yán)格貫徹土地用途管制制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度和耕地占補(bǔ)平衡制度?；巨r(nóng)田保護(hù)任務(wù)得到有效落實(shí)，保障了各類各業(yè)用地需求，重大工程和重點(diǎn)項(xiàng)目用地得到有效落實(shí)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

從當(dāng)陽市未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)來看，《規(guī)劃》在一定程度上難以適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的所有需求。首先，國家加快湖北長江經(jīng)濟(jì)帶新一輪開放開發(fā)和湖北省委省政府“兩圈一帶”、“一主兩副”戰(zhàn)略的實(shí)施，以及“十三五”規(guī)劃的啟動(dòng)，當(dāng)陽市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景發(fā)生變化，《規(guī)劃》中確定的發(fā)展戰(zhàn)略已不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)；其次，隨著《當(dāng)陽市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2011-2030年）》的實(shí)施，當(dāng)陽市城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展方向及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向都發(fā)生改變，原有的建設(shè)用地布局已不能完全滿足未來建設(shè)用地發(fā)展需求；第三，隨著《宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃（2012-2030年）》的實(shí)施，位于三條“紅線”內(nèi)的建設(shè)用地類型、布局及規(guī)模需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。第四，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模突破規(guī)劃目標(biāo)405.22公頃，新增建設(shè)用地已使用指標(biāo)總量的89.06%，剩余指標(biāo)有限?！兑?guī)劃》后期實(shí)施過程中，需繼續(xù)大力實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等項(xiàng)目，加強(qiáng)各類建設(shè)用地的整理復(fù)墾力度，提高土地節(jié)約集約利用水平，補(bǔ)充有效耕地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地增速，盤活存量建設(shè)用地資源。

注解：

①“五個(gè)當(dāng)陽”是指產(chǎn)業(yè)當(dāng)陽、開放當(dāng)陽、綠色當(dāng)陽、民生當(dāng)陽、和諧當(dāng)陽

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作者簡介：熊縣城（1981.1），男，漢族，湖北當(dāng)陽，土地管理工程師，本科，湖北省當(dāng)陽市國土資源局，土地管理專業(yè)