專家解析兩會“三農(nóng)”熱點問題

王名揚

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專家解析兩會“三農(nóng)”熱點問題

王名揚

今年“兩會”期間，“三農(nóng)”專家陳錫文和杜鷹對糧價、土地改革、新型城鎮(zhèn)化等熱點問題進行的深入解析，堪稱一大亮點。

前者的身份是全國政協(xié)常委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，后者的身份則是全國政協(xié)民族和宗教委員會副主任、國家發(fā)改委原副主任。

除了“三農(nóng)”專家，他們還有一個共同的稱號——“中國農(nóng)村改革之父”杜潤生的“門生”。

關(guān)鍵詞·糧食結(jié)構(gòu)政府工作報告中寫玉米占了三行 ·現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展需要一些新判斷 ·城鎮(zhèn)化農(nóng)民工市民化怎么看怎么辦 ·土地改革 ·“空心化”農(nóng)村到底空不空現(xiàn)象存在別夸大

對于不了解杜鷹的人來說，很難將他的全國政協(xié)民族和宗教委員會副主任的身份與農(nóng)業(yè)問題聯(lián)系起來。對于大多數(shù)人而言，更難注意到在今年的政府報告中，會有專門的“區(qū)域”在談?wù)撛倨胀ú贿^的一種農(nóng)作物——玉米。

長期從事農(nóng)村改革和發(fā)展的政策理論研究、參與政策制定的杜鷹，一開始就注意到了政府工作報告中光是談玉米就用了三行字。在最近三年的政府工作報告中，僅2014年曾提及玉米兩字，為何今年玉米突然得到如此高度的重視？

“要引導(dǎo)農(nóng)民適應(yīng)市場需求調(diào)整種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)調(diào)減玉米種植面積。按照‘市場定價、價補分離’原則，積極穩(wěn)妥推進玉米收儲制度改革，保障農(nóng)民合理收益。”在1.9萬余字的政府工作報告中，罕見地用61個字專門提及了玉米問題。

杜鷹的解讀是，農(nóng)產(chǎn)品價格銜接機制改革是當(dāng)前整個農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的核心問題，而當(dāng)前矛盾最突出的就是玉米。相比此前的大豆、棉花目標(biāo)價格改革，意義不可同日而語。

據(jù)杜鷹介紹，2007年中國開始實行玉米、大豆、棉花的臨時收儲，即在收購時才公布價格，屬于政策性收購。為了彌補農(nóng)民種糧成本、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，政府每年都要提高臨儲價格。

所有的這些增產(chǎn)的糧食，統(tǒng)統(tǒng)進了國家的糧庫。國內(nèi)玉米連年增產(chǎn)，由于政策性收儲進來的玉米，出庫時為防止虧損，所以采取拍賣的方式。

國內(nèi)玉米價格在不斷往上提的同時，也是國際糧價不斷走低的周期。杜鷹舉例說，2014年，進口玉米完稅后每噸1520元，而國產(chǎn)玉米每噸2200元。沒有價格優(yōu)勢，東北多地玉米出庫流拍。

“目前庫存的玉米，比全國一年消費量還要多，而消化庫存渠道并不暢通?！倍批椪f，他曾經(jīng)去一個加工企業(yè)調(diào)研，去年上半年該企業(yè)每加工一噸玉米淀粉，虧損500元，而積壓在糧庫內(nèi)的玉米，每噸每年僅保管費就要250元。

杜鷹說，早在2013年，國務(wù)院就開始了部署，當(dāng)時他還在國家發(fā)改委任職，負責(zé)研究農(nóng)產(chǎn)品價格的行政體制。

“只要這個改革完成了，就可提供借鑒了?！倍批椷M一步解釋說，玉米的改革方向基本上是，價格要由市場來決定，價格不再承擔(dān)補貼農(nóng)民的功能，農(nóng)民的合理收益由政府實行價外補貼。今年的玉米定價既要與市場銜接，使現(xiàn)在的巨額庫存能卸掉包袱，又要保護農(nóng)民利益。

搞了20多年農(nóng)業(yè)工作的杜鷹覺得，在過去的一段時間里，農(nóng)民被城鄉(xiāng)剪刀差“剪”得只剩下作貢獻。改革開放以后，情況有所變化，但到目前為止，福利差還是存在，否則就不存在進城農(nóng)民難以市民化的問題。

總結(jié)中國農(nóng)村30多年變革，杜鷹說，中國農(nóng)業(yè)如今走到一個新的階段。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，糧食問題、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等需要新的判斷。

“這十二年，沒有費太大的勁，居然能十二連增。”杜鷹說，過去30年很了不起，不僅解決了人民吃飽肚子的問題，甚至一定程度上，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品供給的多樣化。

同時他也看到，隨著城鎮(zhèn)化的推進，已經(jīng)把一部分的農(nóng)民剝離出來了，現(xiàn)在的問題是怎么使中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化。杜鷹說，現(xiàn)代化是競爭力和效率的問題。中國農(nóng)業(yè)雖然過去30年成就巨大，但延續(xù)的是效率不高、粗放、規(guī)模小、對環(huán)境不友好的增長模式?！斑@與當(dāng)下發(fā)展的理念，還有很多矛盾?！?/p>

杜鷹預(yù)計，未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)會比過去多元化?！斑^去追求產(chǎn)量，以后不僅要講產(chǎn)量，也要講效率”，因為沒有效率就沒有收入，也沒有競爭力，將來還要講環(huán)保、講綠色發(fā)展、講食品安全。他認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展有一系列問題需要思考。

作為農(nóng)業(yè)專家，杜鷹更多從經(jīng)濟視角看農(nóng)村。他提到了自己的一次調(diào)研：“我前年去張家口壩上的一個村民小組調(diào)研，村子比較窮，16戶只剩兩戶在家，其他的村民都外出打工，家里有的院子都沒鎖，就窗戶上摞幾塊磚頭，確實一片頹敗?！倍批椪f，在大變革時期，農(nóng)村的傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)確實會受一些影響和沖擊。不過，他當(dāng)時第一個想到的是，這些農(nóng)民的宅基地怎么處理？能不能變成生產(chǎn)資本。

農(nóng)民收入也是杜鷹關(guān)注的議題之一。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的改革及農(nóng)民工市民化方面，他指出，集體不是企業(yè)，集體是封閉的，不允許外面的人進來?！白罱?jīng)典意義上的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，就是折股量化。但折到了你頭上的這份股能不能轉(zhuǎn)讓？不能轉(zhuǎn)讓，就沒什么意義；要是轉(zhuǎn)讓給外村，我們就不成其為一個集體了?！?/p>

“你們對集體產(chǎn)權(quán)制度改革不能期望很高，以為它可以股份化、可以轉(zhuǎn)讓?！倍批椞嵝颜f，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革問題，他同陳錫文有一樣的顧慮。

在今年的政府工作報告中，提到深入推進新型城鎮(zhèn)化這一議題時，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在“三項工作”中首當(dāng)其沖。在杜鷹看來，農(nóng)民工進城的問題不能簡單等同于進城買房，這里面涉及就業(yè)、子女入學(xué)等多個問題。陳錫文的觀點是，城鎮(zhèn)化有很多問題需要隨著實踐不斷去總結(jié)和完善。當(dāng)下加快推進城鎮(zhèn)化，要加快消除居住證和戶籍間的基本公共服務(wù)差別。

“兩種戶籍的兩邊有個福利差”

城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是農(nóng)民工市民化，但目前農(nóng)民工要在城市扎根還是挺難的。

杜鷹表示，很多人將這個原因歸結(jié)為戶籍制度，實際上沒那么簡單。中國是世界少有的城鄉(xiāng)隔離制度，兩種戶籍的兩邊有個福利差，否則就不存在進城農(nóng)民難以市民化的問題。

杜鷹說，他記得曾經(jīng)有個統(tǒng)計，說城鄉(xiāng)間有16類福利差。從經(jīng)濟學(xué)角度，福利差可以貨幣化，比如倒賣戶口指標(biāo)，一個戶口的價格實際是城鄉(xiāng)福利差，而且可能還不止?，F(xiàn)在所謂戶籍制度改革，就是取消兩種戶籍類別，統(tǒng)一按常住人口登記，但實際福利差仍然存在。只有城鄉(xiāng)兩邊戶籍的含金量一致了，戶籍制度改革才算到位。否則，改革就是假的。

“戶籍制度只是一個符號，它背后代表兩種不同的福利體系。城鄉(xiāng)之間，就像隔著一個大壩，兩邊水位不一樣。真正的改革是縮小城鄉(xiāng)兩邊的福利差，只有當(dāng)水位差不斷變小的時候，戶籍改革才算成功?！倍批椪f，“戶籍制度是不能被取消的，戶籍制度只能是消亡?！?/p>

陳錫文表示：城鎮(zhèn)化有很多問題需要隨著實踐不斷去總結(jié)和完善。當(dāng)下加快推進城鎮(zhèn)化，要加快消除居住證和戶籍間的基本公共服務(wù)差別。

說到常住人口，陳錫文認(rèn)為有個很重要的問題實際上一直被忽視——就是那些因子女上學(xué)而進城的人，其實他們是非常弱勢的，孩子、母親、祖母這些人，城市到底怎么對待他們？我覺得目前政策考慮得還不太多。

“農(nóng)民工進城必須解決四件事”

現(xiàn)在多地鼓勵農(nóng)民工進城買房，政府為他們提供購房補貼，這種現(xiàn)象該怎么看呢？

杜鷹表示：不能單線思維，把問題簡單化。房子買了，無法就業(yè)怎么辦？農(nóng)民工子女不能入學(xué)怎么辦？政府還接著補貼嗎？所以要先消除城鄉(xiāng)福利差。

有聲音認(rèn)為，化解房地產(chǎn)庫存，首先要加快農(nóng)民工市民化的進度。

對于農(nóng)民工市民化的問題，陳錫文提出質(zhì)疑：“房子城里人都買不起，讓農(nóng)民買？我認(rèn)為讓農(nóng)民工進城，四件事必須解決：第一是提供就業(yè)，要看一個城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第二是住房，農(nóng)民工不一定買，可以租房；第三是提供社會保障；第四，他們的子女能夠同等條件上學(xué)?！?/p>

“現(xiàn)在很多觀點邏輯上有問題，中國人的財富觀念也有限制，農(nóng)民進城為什么一定要買房？

他們可以先租房，政府如果把去庫存房轉(zhuǎn)化為公租房，是否也可以？”

農(nóng)民工進城的成本誰來承擔(dān)也是一個不得不面對的問題。

杜鷹的觀點是，各方都承擔(dān)一點：進城農(nóng)民工自己通過宅基地的有償退出、土地承包地流轉(zhuǎn)可以籌得一筆費用；企業(yè)要承擔(dān)一點，我之前在重慶調(diào)研，農(nóng)民工進城以后，社保是他們很大的一筆開支，正常情況企業(yè)要承擔(dān)80%；城市的管理者也要承擔(dān)一部分，讓城市公共服務(wù)體系對農(nóng)民工全覆蓋，這樣他們就可以扎根了。

城鄉(xiāng)一體化進度的“關(guān)鍵指標(biāo)”

對于農(nóng)民工市民化目前的進展情況，杜鷹表示：目前看，農(nóng)民工市民化進度緩慢，自提出新型城鎮(zhèn)化，最近三年的戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之間的差距基本沒有縮減。城鄉(xiāng)一體化的進度，關(guān)鍵要看這個差值的縮減速度。如果過于緩慢，進城農(nóng)民工無法避免繼續(xù)當(dāng)“候鳥”。如果轉(zhuǎn)讓了宅基地，城市又無法進入，他們怎么辦？

陳錫文表示：國外很少用城鎮(zhèn)化率這個概念，更多是用兩個指標(biāo)，一是人口集聚程度，二是基本公共服務(wù)。我們的城鎮(zhèn)化到底指的是什么，有些問題還需要好好研究，否則付出的代價會很大。

比如，“城鎮(zhèn)化率”這個概念可能就把很多人搞糊涂了?！笆濉币?guī)劃中，城鎮(zhèn)常住人口和戶籍人口占比差15%，但如果居住證制度同戶籍制度的含金量沒有區(qū)別，那這個15%差在哪里是個問題。

改革的復(fù)雜之處是個難解開的扣

會場內(nèi)外，陳錫文被追問最多的便是土地改革試點進展情況。此前有聲音質(zhì)疑目前改革偏保守，而在陳錫文看來，目前“之所以謹(jǐn)慎，不是膽小，也不是看不清楚，中國的土地改革到現(xiàn)今階段，該要做大的判斷”。

陳錫文說，復(fù)雜的農(nóng)村土地改革中，關(guān)鍵問題在于集體經(jīng)濟走向。目前土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和農(nóng)村房屋財產(chǎn)權(quán)抵押已經(jīng)獲準(zhǔn)在部分縣地試點，全國人大常委會授權(quán)部分地區(qū)進行3年試點，最晚到2018年，要對試點結(jié)果進行評估，以確定是否要修改現(xiàn)行法律或者退回到原來框架內(nèi)。

“最復(fù)雜的問題是集體經(jīng)濟走向?！标愬a文說，土地從概念上是屬于農(nóng)民的，但農(nóng)民又分屬不同的集體。集體是以地域為單位的排他性經(jīng)濟組織，不涉及分割。所以由此衍生出一系列問題。比如政策允許試點區(qū)農(nóng)民抵押房屋，農(nóng)民獲取貸款后如果還不上，房屋將如何處理？商業(yè)銀行因無法處置抵押房屋而顧慮重重。

“改革的復(fù)雜之處在于涉及財產(chǎn)關(guān)系?！标愬a文說。他將之形容為一個很難解開的扣。因為如果不能轉(zhuǎn)讓給集體以外的人，轉(zhuǎn)讓就沒意義。“如果松開這個扣，集體經(jīng)濟分崩離析；如果堅守集體性質(zhì)，不許這樣或那樣，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利怎么變現(xiàn)？”

“中國的土地改革到現(xiàn)今階段，該要做大的判斷了：農(nóng)村往哪邊走？未來集體組織還要不要？其實每項具體的改革后面都涉及很大的背景，能看出最基本的發(fā)展思路。有人說，往前一點點有什么事？但千里之堤潰于蟻穴。一個洞打下去，稀里嘩啦就收不住了。所以很多問題，不是眼前的這點兒事?！?/p>

陳錫文說，既想促進經(jīng)濟發(fā)展、讓農(nóng)民富裕，又不想破壞基本經(jīng)濟制度，所以就顯得非常謹(jǐn)慎。“這樣也好，謹(jǐn)慎過程中或許有新事物、新情況冒出來，把之前看似很難的問題給化解了?！?/p>

談及如何讓征地補償更加合理的問題，陳錫文坦言，現(xiàn)在很多人對征地有意見，但買賣土地肯定要做評估?！罢鞯匮a償標(biāo)準(zhǔn)這些年從16倍、30倍過渡到不設(shè)上限的設(shè)計思路。不過，媒體報道方式有時出現(xiàn)偏差，容易讓農(nóng)民產(chǎn)生更強烈的對比?！?/p>

“我去臺灣考察，當(dāng)?shù)卣鞯貢r政府先算賬，農(nóng)民可得到整體不低于40%的置換土地或者錢款是法定的，所以他們的預(yù)期是清楚的?！标愬a文認(rèn)為，在這方面我們?nèi)匀挥休^大差距。“有時地方領(lǐng)導(dǎo)干部一著急，開個市長辦公會、開個常委會，就定了整個城市要向哪兒擴多少平方公里?！?/p>

今年年初，社會學(xué)教授黃燈所寫的《一個農(nóng)村兒媳眼中的鄉(xiāng)村圖景》在網(wǎng)上廣泛流傳，文中描述了農(nóng)民生活境遇堪憂。各種春節(jié)返鄉(xiāng)手記中，對鄉(xiāng)村描寫也是一片凋敝，引發(fā)很多共鳴。

對于農(nóng)村“空心化”的問題，陳錫文認(rèn)為這種現(xiàn)象確實存在，但也不要去夸大。按照他的判斷，真正不在家的農(nóng)民，只占全國農(nóng)民總數(shù)的十分之一。

“農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)時間和勞動時間不一致，什么時間去看村子空不空、空到什么程度很關(guān)鍵?！标愬a文說，農(nóng)民種地可能只需要兩個月，其他農(nóng)閑時間就出去打工。非農(nóng)忙時間去看，村子里可能確實沒青壯年。“如果把這些要素都混淆了，就會覺得‘空心化’很嚴(yán)重?！?/p>

對于農(nóng)村“空心化”的現(xiàn)象，陳錫文介紹說，全國農(nóng)業(yè)戶籍人口9億多，至去年年底，還在農(nóng)村居住的超過6億。

陳錫文還算了一個更細的賬：我國現(xiàn)有2.8億農(nóng)民工，其中將近1.1億在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)工，這部分人基本居住在自己家里；真正外出就業(yè)的不到1.7億人，而其中舉家外出的約有3800萬人，也就是1900萬對夫婦。

從另一個角度說，目前整個農(nóng)村，承包土地的農(nóng)戶約有2.3億戶，1900萬戶外出，“按我的判斷，真正不在家的農(nóng)民，只占全國總數(shù)的10%?！?/p>

那么如何來正確解讀網(wǎng)上流傳的各類“手記”呢？陳錫文說他看過黃燈的文章，但文中的事例有很大特殊性，主要是因為家庭變故引發(fā)了系列變化，“從一般情況看，農(nóng)村發(fā)展就算到不了小康，但基本溫飽沒有問題。”

“對網(wǎng)友寫的，我基本的感受是個別有造假的成分，但相信大多數(shù)人的感受是比較真切的。是，農(nóng)村遠沒有想象得那么好，但也有些農(nóng)村，比你們想象的要好得多。”陳錫文說，100個人到農(nóng)村去，95個覺得很正?；蚝芎?，他們不會動筆去寫；另5個人感到意外，他們寫了，于是農(nóng)村在網(wǎng)上就變成這5個人眼中的樣子。

陳錫文的感覺是，網(wǎng)絡(luò)時代大家對一個問題的整體判斷，很容易出偏差的。“我估計只有15%至20%的村莊，能讓城里人去了感覺設(shè)施等還確實不錯，甚至比城里還舒服；絕大多數(shù)50%至60%的村莊，還讓人覺得不如城里方便，但日子人家還在過；只有15%至20%的村莊，確實很貧窮很落后。如果把所有回鄉(xiāng)的人都問一遍，那情況就大不一樣了。”