淺談電網(wǎng)規(guī)劃對電網(wǎng)建設(shè)用地的影響

徐程　張嘉璐

[摘 要]隨著電力建設(shè)的不斷推進，是否將電網(wǎng)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)規(guī)劃以及總體土地利用規(guī)劃中、納入程度高低均會對電網(wǎng)后續(xù)建設(shè)用地、用地取得方式以及物權(quán)等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)建設(shè)速度不斷加快，土地資源也日益稀缺，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)立足于這一現(xiàn)狀高瞻遠(yuǎn)矚，對電網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計與納入工作予以高度重視。筆者就此探討了電網(wǎng)規(guī)劃對電網(wǎng)建設(shè)用地的影響，希望有所指導(dǎo)和幫助。

[關(guān)鍵詞]電網(wǎng)建設(shè)用地；電網(wǎng)規(guī)劃；影響；城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)

電力是一項與國計民生有著密切關(guān)聯(lián)的事業(yè)，隨著民眾生活水平逐步提升，電力與我們?nèi)粘Ｉ钜咽切萜菹嚓P(guān)，特別是大中城市居民已將電力視為與空氣同樣重要的生活要素。然而在近年來城市化進程快速推進、城市建設(shè)不斷擴張和經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，城市電網(wǎng)建設(shè)也表現(xiàn)出明顯的滯后性，這在城市日益繁榮的背景下更為突出，城市電網(wǎng)輸送所遇到的瓶頸問題也更加難以解決。本文簡述了城市電網(wǎng)規(guī)劃現(xiàn)狀，并深入分析電網(wǎng)規(guī)劃對電網(wǎng)建設(shè)用地的影響。

一、國內(nèi)電網(wǎng)規(guī)劃現(xiàn)狀

在國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)中，電力工業(yè)是一項基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前城鄉(xiāng)電網(wǎng)業(yè)已納入城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃體系中，但在大部分城市中，電網(wǎng)規(guī)劃在經(jīng)濟高速發(fā)展背景下卻表現(xiàn)出缺乏前瞻性和整體性的問題，城建規(guī)劃部門可支配用于電力建設(shè)的空地極為有限，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)建設(shè)和電網(wǎng)建設(shè)之間矛盾頻現(xiàn)，其中電力線路走廊建設(shè)和包括改擴建在內(nèi)的城市道路建設(shè)之間的矛盾是最為突出的?，F(xiàn)階段城市道路改擴建與線路走廊建設(shè)之間難以同步進行，例如已經(jīng)建設(shè)完工的道路上往往需要新增直埋、電纜溝或者排管等線路走廊，或者線路走廊修建完畢的道路需要改建或者擴建。二者缺乏必要的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。此外關(guān)于線路改遷費用由哪一方支付也是市政建設(shè)和供電部門爭論的焦點，不利于雙方工作的開展；反復(fù)開挖道路也對市容市貌以及市內(nèi)交通狀況造成不同程度的影響。

二、電網(wǎng)規(guī)劃對電網(wǎng)建設(shè)用地的影響

1.要想獲取建設(shè)許可，首先應(yīng)在城鄉(xiāng)規(guī)劃范疇體系內(nèi)納入電網(wǎng)規(guī)劃項目。城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)和管理以城鄉(xiāng)土地規(guī)劃為基礎(chǔ)。只有合理規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地，才能高效開發(fā)利用土地，為常規(guī)經(jīng)營活動提供必要保障。任何建設(shè)項目要想順利實施，都必須以城鄉(xiāng)用地的合理規(guī)劃為前提和基礎(chǔ)?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》早在2008年就已頒布實施，其中明確規(guī)定城鄉(xiāng)建設(shè)項目均應(yīng)在建設(shè)前提交申請意見書，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門審核批準(zhǔn)。按照這一法律文件的指導(dǎo)，城鄉(xiāng)電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)項目建設(shè)必須提交申請書與建設(shè)選址文件，獲準(zhǔn)后方可建設(shè)投產(chǎn)。在此過程中，取得建設(shè)用地許可的前提是與城鄉(xiāng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。由此點來看，建設(shè)電網(wǎng)的基礎(chǔ)在于將電網(wǎng)建設(shè)此項工作納入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)，合理予以規(guī)劃和控制，方可得到建設(shè)用地許可。

2.著眼于城鄉(xiāng)規(guī)劃方面對電網(wǎng)規(guī)劃予以考慮和評估，是獲取預(yù)留用地的必要前提，并對獲取電網(wǎng)建設(shè)用地有著直接決定性影響。從形式到內(nèi)容來看，城市規(guī)劃包括總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個方面，而詳細(xì)規(guī)劃則包括兩種，即修建性規(guī)劃與控制性規(guī)劃，其中控制性規(guī)劃是基于總體規(guī)劃以及區(qū)域規(guī)劃，針對在目標(biāo)建設(shè)區(qū)域如何利用土地、提高土地利用效率、空間環(huán)境控制和工程管線與道路控制位置等問題做出決定，其對于規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各類用地范圍均有涵蓋，并就區(qū)域內(nèi)各種類型的適建或者不適建建筑項目種類做出了明確規(guī)定，要求嚴(yán)格遵循規(guī)劃容量對工程線路管道直徑、線路方向設(shè)置、設(shè)施設(shè)備用地范圍等要素做出決定。就其性質(zhì)而言，控制性規(guī)劃基于法律規(guī)范，其項目編制以及調(diào)整工作均嚴(yán)格遵循總體規(guī)劃。分析現(xiàn)代城市規(guī)劃我們發(fā)現(xiàn)，大部分城市均利用控制性規(guī)劃方案規(guī)劃建設(shè)用地；而就技術(shù)角度分析而言，控制性規(guī)劃往往以土地為集中規(guī)劃目標(biāo)，其著眼于用地性質(zhì)、區(qū)域地理位置以及用地數(shù)量等等展開控制與規(guī)劃，在數(shù)字化控制原則的支持與輔助下實施規(guī)劃控制。

根據(jù)相關(guān)法律文件內(nèi)容可知，電網(wǎng)建設(shè)必須被納入城市總體規(guī)劃范圍以及城鄉(xiāng)控制性規(guī)劃體系中，在拿到預(yù)留用地的同時才可在前期審核手續(xù)辦理時順利得到項目選址意見書，并妥善辦理土地用地預(yù)審、水土以及環(huán)保等相關(guān)審批手續(xù)，進而獲取用地規(guī)劃許可證與工程規(guī)劃許可證，最終能夠從土地管理部門順利拿到項目用地，由此能夠在前期工作中將電網(wǎng)建設(shè)項目用地加以落實，這對于電網(wǎng)建設(shè)項目而言是一個極為堅實的基礎(chǔ)，為項目按期施工提供了保障。應(yīng)注意的是，倘若未能將電網(wǎng)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)控制性規(guī)劃體系內(nèi)，那么即便存在也會被納入原則性總體規(guī)劃。由此一來城鄉(xiāng)規(guī)劃以及城鄉(xiāng)利用總體規(guī)劃并未就電網(wǎng)規(guī)劃用地做出預(yù)留，導(dǎo)致在落實電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃時往往會與土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃問題有所沖突，進而對項目審核工作造成不良影響，甚至?xí)斐杉夹g(shù)方案與設(shè)計方案變更、無法按期開工建設(shè)、因追趕工期而必須支付高額補償費用等諸多問題。

3.在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃體系中納入電網(wǎng)規(guī)劃為電網(wǎng)項目建設(shè)用地的合法物權(quán)提供了保障。《物權(quán)法》關(guān)于地上到地下相關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)限做出明確規(guī)定，而部分相關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃法律以及土地管理法針對地上用地建設(shè)權(quán)也做出相應(yīng)規(guī)定和限制。而電網(wǎng)建設(shè)用地（變電站）可歸入地上用地范疇，如上所述，在選擇電網(wǎng)建筑設(shè)施地址時首先應(yīng)符合土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，方可獲取選址意見書，并順利通過包括土地預(yù)審在內(nèi)的各項審核、準(zhǔn)予頒發(fā)用地規(guī)劃許可證。只有滿足這樣一個前提，電力建設(shè)部門方可向土地主管部門提交用地申請，獲準(zhǔn)后由土地管理部門負(fù)責(zé)劃撥建設(shè)用地，并獲取用地使用權(quán)證。就當(dāng)前來看，存在明顯問題的是空間利用權(quán)，即地上與地下建設(shè)用地使用權(quán)?？臻g權(quán)分為空間所有權(quán)以及利用權(quán)兩種，而電網(wǎng)建設(shè)既要挖掘地下電纜通道，又要架設(shè)地面線路走廊，與空間利用權(quán)存在密切關(guān)聯(lián)。作為國家重要的資源與財產(chǎn)，空間的意義與價值較土地不遑多讓，二者均為國家和集體所有?？臻g利用權(quán)與不同空間使用主體之間關(guān)聯(lián)緊密，但是現(xiàn)行立法尚未從整體上構(gòu)建空間利用權(quán)相關(guān)制度，尚未明確權(quán)利主/客體、取得、登記、內(nèi)容、變更、流轉(zhuǎn)以及消滅等各項內(nèi)容。在此種情況下，物權(quán)法對于地上/地下建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)利類型做出明確和確立，說明地上與地下空間已經(jīng)納入建設(shè)用地使用權(quán)客體范疇，主體在享有空間建設(shè)用地使用權(quán)后也同樣享有物權(quán)保護，而不會受到隨意侵犯。我國關(guān)于以規(guī)劃確立空間范圍的標(biāo)準(zhǔn)正在不斷延續(xù)和完善，就此點來看，在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃體系中納入電網(wǎng)規(guī)劃為電網(wǎng)項目建設(shè)用地的合法物權(quán)提供了保障。

三、結(jié)語

電力是城市經(jīng)濟活動的重要原動力，城市規(guī)劃中必須將電網(wǎng)規(guī)劃視為城市總體發(fā)展的一個關(guān)鍵因素來做出充分考量，為其他各項工作的開展提供便利。城市發(fā)展之初就應(yīng)合理規(guī)劃電網(wǎng)建設(shè)布局，統(tǒng)籌兼顧，引入人本理念與可持續(xù)發(fā)展理念，盡量合理規(guī)劃電力用地建設(shè)布局，做好城市電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的各項工作。

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