關(guān)于代理記賬行業(yè)稅收監(jiān)管的思考

董文杰

內(nèi)容摘要：稅務(wù)部門作為與代理記賬機(jī)構(gòu)接觸最直接、最緊密、最頻繁的政府部門，更應(yīng)該充分發(fā)揮對(duì)行業(yè)的監(jiān)管作用。本文以稅務(wù)工作者的視角，針對(duì)如何加強(qiáng)稅收監(jiān)管提出若干對(duì)策和建議，希望通過稅務(wù)部門以及其他政府部門的聯(lián)合監(jiān)管，堅(jiān)持規(guī)范和扶持并重，積極引導(dǎo)代理記賬行業(yè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：代理記賬 稅收監(jiān)管 規(guī)范 扶持

代理記賬行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r

（一）代理記賬行業(yè)的法律法規(guī)體系

1993年，我國(guó)在修正《會(huì)計(jì)法》時(shí)首次增加了“代理記賬”的規(guī)定，允許不具備單獨(dú)設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)或者配備會(huì)計(jì)人員條件的單位委托經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的會(huì)計(jì)咨詢、服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理記賬。1999年修訂的《會(huì)計(jì)法》再次明確規(guī)定，不具備設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)或配備會(huì)計(jì)人員條件的單位，應(yīng)當(dāng)委托經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立從事會(huì)計(jì)代理記賬業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)代理記賬。為了具體規(guī)范代理記賬業(yè)務(wù)，財(cái)政部于1994年發(fā)布《代理記賬管理暫行辦法》（〔94〕財(cái)會(huì)字第24號(hào)），2005年發(fā)布《代理記賬管理辦法》（財(cái)政部令第27號(hào)），先后對(duì)從事代理記賬的條件、代理記賬的程序以及委托雙方的責(zé)任和義務(wù)等作了具體規(guī)定?！洞碛涃~管理辦法》發(fā)布后，北京市2009年出臺(tái)了《北京市代理記賬管理實(shí)施辦法》（京財(cái)會(huì)[2009]2605號(hào)），對(duì)北京的代理記賬工作進(jìn)一步進(jìn)行規(guī)范。此外，《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》、《個(gè)體工商戶建賬管理暫行辦法》、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于加強(qiáng)（小企業(yè)會(huì)計(jì)制度）貫徹實(shí)施工作的通知》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)委托中介機(jī)構(gòu)代理記賬都有明確的規(guī)定和要求。這些法律、規(guī)章和規(guī)范性文件，為代理記賬行業(yè)的健康發(fā)展提供了法律依據(jù)。

（二）代理記賬行業(yè)的現(xiàn)狀

具有代理記賬許可資格的企業(yè)類型多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市2014年底前注冊(cè)的代理記賬機(jī)構(gòu)（不包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所）1827家。代理記賬機(jī)構(gòu)的類型有會(huì)計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、會(huì)計(jì)服務(wù)公司、投資咨詢公司、管理咨詢公司、商務(wù)咨詢公司、企業(yè)管理公司等，都是經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)具有代賬許可的資格，并在工商及稅務(wù)機(jī)關(guān)注冊(cè)登記的中介機(jī)構(gòu)。

代理記賬機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增長(zhǎng)。北京代理記賬行業(yè)近幾年每年以近200家的速度增長(zhǎng)，由此見得近幾年代理機(jī)構(gòu)的數(shù)量呈快速增長(zhǎng)。

從業(yè)人員執(zhí)業(yè)水平參差不齊。根據(jù)2013年度開展的代理記賬行業(yè)普查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，石景山區(qū)代理記賬從業(yè)人員碩士以上學(xué)歷2人，本科學(xué)歷41人，大專學(xué)歷66人，高中學(xué)歷10人，高中以下學(xué)歷2人，本?？茖W(xué)歷分別占從業(yè)人員的33.9%、54.5%，其他學(xué)歷人員占11.6%。

代理記賬業(yè)務(wù)收入水平和利潤(rùn)水平整體偏低。根據(jù)2013年度開展的代理記賬行業(yè)普查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，石景山區(qū)代理記賬機(jī)構(gòu)年度營(yíng)業(yè)收入425.61萬(wàn)元，平均每機(jī)構(gòu)為13.73萬(wàn)元；其中，代理記賬業(yè)務(wù)收入276.21萬(wàn)元，平均每機(jī)構(gòu)8.91萬(wàn)元。年度利潤(rùn)總額15.94萬(wàn)元，平均每機(jī)構(gòu)為0.51萬(wàn)元。

沒有許可資格的單位和個(gè)人也大量從事代理工作。沒有代理記賬許可資格但開展代理記賬業(yè)務(wù)的情況有兩種：一是未取得代理記賬許可證照，但是辦理了工商、稅務(wù)登記的代理記賬公司，從財(cái)政與稅務(wù)部門的交換數(shù)據(jù)看，這類機(jī)構(gòu)幾近達(dá)到有許可證照機(jī)構(gòu)數(shù)量的三倍。二是既未取得代理記賬許可證照，也未辦理工商及稅務(wù)登記，其數(shù)量遠(yuǎn)在辦理了工商及稅務(wù)登記的機(jī)構(gòu)數(shù)量之上。

代理記賬優(yōu)勢(shì)及行業(yè)存在的問題

（一）代理記賬的優(yōu)勢(shì)

稅收征管實(shí)踐表明，代理記賬的優(yōu)勢(shì)可以通過三個(gè)方面加以評(píng)價(jià)：一是對(duì)委托方而言，實(shí)行代理記賬有利于企業(yè)節(jié)約成本費(fèi)用，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以較低的薪酬獲取更專業(yè)、更高質(zhì)量的會(huì)計(jì)處理結(jié)果，避免因會(huì)計(jì)人員的變動(dòng)造成的麻煩和損失。二是對(duì)代理方而言，代理記賬的有償性保證了自身的經(jīng)濟(jì)收益，解決了就業(yè)緊張問題，因代理的客戶種類繁多，可以熟悉各個(gè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，促進(jìn)專業(yè)知識(shí)及時(shí)更新。三是對(duì)稅務(wù)部門而言，代理記賬有利于納稅申報(bào)的及時(shí)準(zhǔn)確，提高納稅輔導(dǎo)和政策告知的針對(duì)性，也有利于稅務(wù)部門對(duì)行業(yè)信息的調(diào)查和掌控，既降低工作成本又提高工作效率。

（二）代理記賬行業(yè)發(fā)展中存在的問題

代理記賬機(jī)構(gòu)不合法，政府監(jiān)管不到位。中小微企業(yè)代理記賬的需求很大，但真正委托合法代理記賬機(jī)構(gòu)的單位卻很少，很多代理記賬業(yè)務(wù)被未經(jīng)批準(zhǔn)的“地下代理記賬機(jī)構(gòu)”和眾多兼職會(huì)計(jì)人員承接。這些未取得代理記賬許可證和工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，游離在工商、財(cái)政和稅務(wù)部門監(jiān)管之外，嚴(yán)重?cái)_亂了代理記賬市場(chǎng)秩序，阻礙了行業(yè)的健康發(fā)展。

代理記賬業(yè)務(wù)收費(fèi)過低，其他收費(fèi)過高，行業(yè)呈無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。由于代理機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大，加之受到不合法團(tuán)體和個(gè)人的沖擊，機(jī)構(gòu)代理機(jī)構(gòu)競(jìng)相壓價(jià)，從而造成整個(gè)行業(yè)的代理記賬服務(wù)收費(fèi)偏低，北京市代理記賬機(jī)構(gòu)最低月收費(fèi)不足100元，主要集中在200元到300元之間，機(jī)構(gòu)月收費(fèi)小于300元的占60%。稅務(wù)部門還了解到，雖然代理記賬收費(fèi)偏低，但是這些代理公司其他收費(fèi)呈隱形高價(jià)，并形成賬外收入。

代理記賬行業(yè)門檻較低，代理記賬業(yè)務(wù)水平不高。《代理記賬管理辦法》對(duì)代理記賬機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)的人員配備這樣規(guī)定：有3名以上持有會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書的專職從業(yè)人員；主管代理記賬業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人具有會(huì)計(jì)師以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格。目前北京有近三分之一的代理記賬機(jī)構(gòu)僅維持3人最低標(biāo)準(zhǔn)，其他人員則聘請(qǐng)一些低職稱甚至無(wú)專業(yè)技術(shù)職稱人員從業(yè)。

代理記賬工作不規(guī)范，會(huì)計(jì)信息失真。代理記賬的會(huì)計(jì)信息失真原因有三：一是代賬會(huì)計(jì)代理戶數(shù)太多，一人兼任數(shù)十戶企業(yè)的會(huì)計(jì)工作，要記賬、申報(bào)、繳稅和向有關(guān)部門報(bào)送報(bào)表，因業(yè)務(wù)量太大無(wú)法保證質(zhì)量。二是代賬會(huì)計(jì)不參與代賬對(duì)象的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不清楚被代理企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)狀況，只能憑經(jīng)營(yíng)者提供的有限資料做賬，既不能驗(yàn)證原始單據(jù)的真實(shí)性，又不能保證會(huì)計(jì)核算的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，會(huì)計(jì)的財(cái)務(wù)核算職能難以得到充分體現(xiàn)。三是經(jīng)營(yíng)者與代賬會(huì)計(jì)基本是雇傭與被雇傭的關(guān)系，有的代賬人員受制于經(jīng)營(yíng)者或受利益驅(qū)動(dòng)，按經(jīng)營(yíng)者的意圖行事，會(huì)計(jì)的財(cái)務(wù)監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮。

代理記賬中介職能缺失，造成稅收管理上的“真空”。一是大多數(shù)納稅人委托代理記賬后，就不再與稅務(wù)機(jī)關(guān)主動(dòng)聯(lián)系，也沒提供有效的聯(lián)系方式，一旦更換、終止代理記賬關(guān)系或是企業(yè)停止經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)備注銷的時(shí)候，稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)獲知信息，造成未申報(bào)戶、非正常戶大量產(chǎn)生。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)因不直接與納稅人聯(lián)系，造成與納稅人密切相關(guān)的稅收政策無(wú)法及時(shí)傳達(dá)，稅收政策通過不負(fù)責(zé)任的中介機(jī)構(gòu)傳遞大打折扣。三是由于招商引資力度不斷加大，跨區(qū)域異地經(jīng)營(yíng)的納稅戶越來越多，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)委托代理記賬的異地經(jīng)營(yíng)納稅戶在發(fā)票監(jiān)管上難度很大。

加強(qiáng)代理記賬行業(yè)稅收監(jiān)管的對(duì)策建議

完善代理記賬的相關(guān)法律法規(guī)，賦予稅務(wù)部門監(jiān)督檢查權(quán)。一是研究解決法律法規(guī)不統(tǒng)一的問題。目前《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，不具備單獨(dú)設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)或者配備會(huì)計(jì)人員條件的單位應(yīng)當(dāng)委托經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立從事會(huì)計(jì)代理記賬業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)代理記賬。而《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模小又確無(wú)建賬能力的納稅人，可以聘請(qǐng)經(jīng)批準(zhǔn)從事會(huì)計(jì)代理記賬業(yè)務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)或者經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)可的財(cái)會(huì)人員代為建賬和辦理賬務(wù)，《個(gè)體工商戶建賬管理暫行辦法》也有同《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》相同的規(guī)定。這就造成《會(huì)計(jì)法》與稅收法律法規(guī)不一致，導(dǎo)致個(gè)人代理記賬行為一方面不允許，一方面又合法化。建議修改完善相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)個(gè)人從事代理記賬做出統(tǒng)一規(guī)定。二是通過立法賦予稅務(wù)部門對(duì)代理記賬的監(jiān)督檢查權(quán)。目前，工商部門負(fù)責(zé)代理記賬的登記管理，財(cái)政部門負(fù)責(zé)代理記賬的行政許可和業(yè)務(wù)監(jiān)管，而沒有賦予稅務(wù)部門對(duì)代理記賬的任何管理權(quán)力。實(shí)際上，財(cái)政部門對(duì)代理記賬后續(xù)監(jiān)管缺乏抓手，稅務(wù)部門因與代理記賬機(jī)構(gòu)接觸最頻繁，相比較監(jiān)管更直接，對(duì)業(yè)務(wù)質(zhì)量把關(guān)更便利。

清理代理記賬市場(chǎng)，保障合法機(jī)構(gòu)權(quán)益。一是工商、財(cái)政、稅務(wù)開展聯(lián)合檢查，清理非法從事代理記賬的機(jī)構(gòu)和個(gè)人。對(duì)于未取得代理記賬資格的機(jī)構(gòu)或個(gè)人非法從事代理記賬業(yè)務(wù)的，責(zé)令其改正，并予以公告、處以罰款。對(duì)委托不具備代理記賬資格的機(jī)構(gòu)進(jìn)行記賬的單位，按照有關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定也予以處罰。二是在稅務(wù)機(jī)關(guān)建立備案登記。要求各代理記賬機(jī)構(gòu)在取得代理記賬許可證和辦理工商、稅務(wù)登記的前提下到稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，并實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門的會(huì)計(jì)人員管理系統(tǒng)、代理記賬管理系統(tǒng)與稅務(wù)部門的征管系統(tǒng)對(duì)接。三是開設(shè)校驗(yàn)識(shí)別功能。在稅務(wù)登記環(huán)節(jié)增加新辦戶選擇代理記賬方式的錄入項(xiàng)，并將所選代理記賬中介機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員資格進(jìn)行系統(tǒng)校驗(yàn)，從源頭上堵住非法代理記賬的漏洞。

提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格行業(yè)退出機(jī)制。一是結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和稅收征管的要求，稅務(wù)協(xié)同財(cái)政部門適時(shí)適度地提高代理記賬機(jī)構(gòu)在規(guī)模、人員專業(yè)素質(zhì)、工作經(jīng)歷等方面的要求，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻。二是稅務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)代理記賬機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管，對(duì)違法、違規(guī)的代理記賬行為嚴(yán)格執(zhí)法，加大處罰力度。從申報(bào)征收、稅務(wù)管理及其他相關(guān)事務(wù)中制定科學(xué)的積分獎(jiǎng)懲制度，對(duì)每項(xiàng)代理業(yè)務(wù)進(jìn)行全程監(jiān)管，并利用積分排名實(shí)行末位淘汰制，嚴(yán)格代理記賬行業(yè)的退出機(jī)制。

規(guī)范代賬機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，整合經(jīng)營(yíng)規(guī)模。政府部門還應(yīng)逐步規(guī)范代理記賬機(jī)構(gòu)各項(xiàng)收費(fèi)。收費(fèi)要能覆蓋代理記賬人員和機(jī)構(gòu)的人力成本、智力因素和風(fēng)險(xiǎn)代價(jià)，適當(dāng)提高代理記賬收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范和透明其他代理業(yè)務(wù)收費(fèi)定價(jià)，使代理記賬行業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)、健康發(fā)展。財(cái)稅部門還應(yīng)聯(lián)合對(duì)代理記賬機(jī)構(gòu)的規(guī)模、從業(yè)人員人數(shù)、代理記賬總戶數(shù)、人均代理記賬戶數(shù)等規(guī)定限額，使其經(jīng)營(yíng)規(guī)模與業(yè)務(wù)量基本平衡，從而保證代理質(zhì)量。

堅(jiān)持規(guī)范與扶植并重，積極引導(dǎo)代理記賬機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。一是加強(qiáng)培訓(xùn)。財(cái)稅部門每年應(yīng)聯(lián)合開展對(duì)代理記賬人員的后續(xù)教育工作，使其不斷更新財(cái)稅知識(shí)，提高業(yè)務(wù)水平。稅務(wù)部門還應(yīng)重點(diǎn)培訓(xùn)日常征管中發(fā)現(xiàn)的問題，定期組織考試，規(guī)定考試合格且實(shí)際工作中沒有重大紕漏的從業(yè)人員才能繼續(xù)從事代理記賬工作。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)為代理記賬機(jī)構(gòu)開辟高效便捷的辦稅通道，這樣既可以實(shí)現(xiàn)代理記賬機(jī)構(gòu)與其他辦稅人員的有效分流，又能將代理記賬機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸口管理，便于日常征管。三是稅務(wù)機(jī)關(guān)還應(yīng)義不容辭地引導(dǎo)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶選擇代理記賬機(jī)構(gòu)，健全財(cái)務(wù)核算實(shí)行查賬征收，從而在源頭上推進(jìn)代理記賬行業(yè)的發(fā)展。對(duì)創(chuàng)業(yè)初期的民營(yíng)小微企業(yè)或高新技術(shù)企業(yè)，試行財(cái)政出資為其購(gòu)買代理記賬服務(wù)。

加強(qiáng)稅務(wù)信息建設(shè)，搭建數(shù)據(jù)庫(kù)信息監(jiān)管平臺(tái)。建議盡快完善稅務(wù)信息系統(tǒng)，建立工商、稅務(wù)、財(cái)政部門直接的在線聯(lián)系，隨時(shí)傳輸最新數(shù)據(jù)或進(jìn)行查詢認(rèn)證工作，實(shí)現(xiàn)各部門間在重要環(huán)節(jié)的信息同步、信息共享，最終搭建一個(gè)透明規(guī)范的數(shù)據(jù)庫(kù)信息監(jiān)管平臺(tái)。通過此平臺(tái)，對(duì)內(nèi)可以作為統(tǒng)計(jì)手段，及時(shí)了解行業(yè)情況和各個(gè)代理記賬機(jī)構(gòu)代理的客戶范圍，實(shí)現(xiàn)集中管理、分類統(tǒng)計(jì)；對(duì)外公示代理記賬機(jī)構(gòu)庫(kù)，向社會(huì)公眾公開信用情況，形成大眾監(jiān)督、自主選擇的良好執(zhí)業(yè)環(huán)境。

發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，提升稅收征管水平。一是發(fā)票管理方面。發(fā)票審批環(huán)節(jié)可以讓代理記賬人員下戶實(shí)地核查納稅人的實(shí)際經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目及規(guī)模，核查后向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告反饋，核查結(jié)果加蓋代理記賬機(jī)構(gòu)公章。發(fā)票管理環(huán)節(jié)可以讓代理記賬人員日常監(jiān)督納稅人發(fā)票的保管、開具、使用情況（發(fā)票一般由委托方自行開具、保管），發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的情況及時(shí)糾正并向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告。二是稅收調(diào)查方面。中介機(jī)構(gòu)掌握大量的企業(yè)信息，尤其是對(duì)中小企業(yè)信息比稅務(wù)機(jī)關(guān)獲知的更加具體和快捷，因此開展行業(yè)調(diào)查與專項(xiàng)調(diào)查時(shí)可以安排代賬機(jī)構(gòu)予以協(xié)助，做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與匯總工作。三是納稅輔導(dǎo)方面。稅務(wù)機(jī)關(guān)采取以點(diǎn)帶面的方式，先行對(duì)代理記賬機(jī)構(gòu)開展稅法宣傳和辦稅輔導(dǎo)，再由中介機(jī)構(gòu)向社會(huì)普及。

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