政府食品安全監(jiān)管決策力探析

吳佳惠

(福建江夏學(xué)院 公共事務(wù)學(xué)院， 福州 350001)

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政府食品安全監(jiān)管決策力探析

吳佳惠

(福建江夏學(xué)院 公共事務(wù)學(xué)院， 福州 350001)

摘要：食品安全問題既是社會(huì)問題，也是政治問題?？茖W(xué)合理地制定有效的食品安全監(jiān)管政策，提升政府食品安全監(jiān)管決策力，是解決食品安全問題的關(guān)鍵所在。政府食品安全監(jiān)管決策力就是政府食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過汲取、整合與分配食品安全監(jiān)管決策資源，合理有效地制定食品安全監(jiān)管政策，以實(shí)現(xiàn)食品安全保障，維護(hù)公眾利益的內(nèi)在合力，它是政府實(shí)施食品安全監(jiān)管的一種基礎(chǔ)性能力。

關(guān)鍵詞：食品安全；政府監(jiān)管；決策能力；

1政府食品安全監(jiān)管決策力的本質(zhì)屬性

決策是政府行政管理的核心內(nèi)容和重要環(huán)節(jié)，是公共管理者的首要職能，決策能力之于政府監(jiān)管能力建設(shè)意義重大。

1.1政府食品安全監(jiān)管決策力的內(nèi)涵本質(zhì)

政府對(duì)食品安全的監(jiān)管過程是以食品安全的監(jiān)管決策作為初始點(diǎn)，從這個(gè)意義上說，政府的監(jiān)管決策能力就成為政府實(shí)施食品安全監(jiān)管的一種基礎(chǔ)性能力，也是政府正確地執(zhí)行食品安全監(jiān)管職能的前提條件。通過應(yīng)然狀態(tài)可見，政府食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過汲取、整合與分配食品安全監(jiān)管決策資源，合理有效地制定食品安全監(jiān)管政策，以實(shí)現(xiàn)食品安全保障，維護(hù)公眾利益的內(nèi)在合力，即為政府食品安全監(jiān)管決策力的本質(zhì)[1]。政府食品安全監(jiān)管決策力的強(qiáng)弱與食品安全監(jiān)管決策質(zhì)量密切相關(guān)。因而，食品安全監(jiān)管中的政府決策能力強(qiáng)弱對(duì)于保障食品安全以及實(shí)現(xiàn)公共利益影響巨大。

1.2政府食品安全監(jiān)管決策力的屬性特征

政府食品安全監(jiān)管決策力具有以下特點(diǎn)：一是動(dòng)態(tài)性，政府食品安全監(jiān)管決策力是一種動(dòng)態(tài)的政府監(jiān)管能力，包括提出食品安全監(jiān)管過程中存在問題的能力、確定食品安全監(jiān)管所要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力、設(shè)計(jì)和選擇食品安全監(jiān)管實(shí)施方案的能力等一系列的動(dòng)態(tài)過程。二是時(shí)效性，即政府食品安全監(jiān)管決策力是在特定的時(shí)間范圍內(nèi)，政府監(jiān)管決策者要實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管決策預(yù)期或目標(biāo)的能力。三是公共性，即政府進(jìn)行食品安全監(jiān)管決策所要解決和處理的食品安全問題屬于公共問題，是為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公眾的社會(huì)利益和公共福利。四是責(zé)任性，實(shí)施食品安全監(jiān)管決策是政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的首要和基本職責(zé)，是一種法定的義務(wù)。五是目標(biāo)性，政府食品安全監(jiān)管決策力具有明顯的目標(biāo)指向，是針對(duì)食品安全問題而展開的。六是前瞻性，政府食品安全監(jiān)管決策力是對(duì)未來一段時(shí)期內(nèi)有關(guān)食品安全監(jiān)管活動(dòng)的方向、內(nèi)容及手段的選擇或調(diào)整能力，是一種對(duì)未來食品安全監(jiān)管活動(dòng)的預(yù)測(cè)能力和前瞻思考。

2政府食品安全監(jiān)管決策力的構(gòu)成要素

分析政府食品安全監(jiān)管決策力的具體構(gòu)成要素，可以使我們對(duì)政府監(jiān)管決策力本身的認(rèn)識(shí)更加明晰。一般來說，政府食品安全監(jiān)管決策力的構(gòu)成要素包括監(jiān)管決策邊界、監(jiān)管決策主體、監(jiān)管決策客體、監(jiān)管決策資源和監(jiān)管決策效果等基本要素。如圖1所示。

圖1　政府食品安全監(jiān)管決策力構(gòu)成要素

2.1監(jiān)管決策邊界是政府食品安全監(jiān)管決策力的必要前提

正確實(shí)施政府食品安全監(jiān)管決策力的前提是界定監(jiān)管決策的范圍。“從政府與市場(chǎng)的關(guān)系出發(fā)來劃定其邊界進(jìn)而認(rèn)識(shí)政府決策的范圍，是一個(gè)有益的劃分視角。按照市場(chǎng)化改革的思路，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，這就意味著政府與市場(chǎng)有一個(gè)分工。”[2]政府和市場(chǎng)的分工，決定了政府的職能邊界，也因此限定了政府監(jiān)管決策的范圍。政府提供了食品安全生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的良好政策與法律保障，而市場(chǎng)機(jī)制為食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供動(dòng)力與需求。政府既不能“越位”進(jìn)入食品市場(chǎng)，也不能“缺位”使食品安全領(lǐng)域留下“真空”。政府要解決的是食品市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的食品安全問題，政府監(jiān)管的決策邊界必須進(jìn)行合理界定，而不能為政府自身的利益所干涉甚至是政府替代市場(chǎng)決策，否則為糾正食品安全市場(chǎng)失靈而實(shí)施的政府監(jiān)管，在實(shí)施過程中同樣會(huì)導(dǎo)致類似市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的政府失靈的發(fā)生，而且其付出的成本與所產(chǎn)生的負(fù)面影響甚至比市場(chǎng)失靈更為嚴(yán)重。所以，科學(xué)合理地界定政府食品安全監(jiān)管決策的邊界，對(duì)于食品安全問題的有效解決至關(guān)重要。

2.2監(jiān)管決策主體是政府食品安全監(jiān)管決策力的基礎(chǔ)核心

官方?jīng)Q策主體主要包括立法者、行政官員及人員和司法人員；利益團(tuán)體、政黨和作為個(gè)人的公民是非官方?jīng)Q策主體[3]。公共政策惠及社會(huì)公眾利益，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的“卡爾多改進(jìn)”中，以政府為核心，以公民和其他社會(huì)主體為圈層的多元主體參與，才能實(shí)現(xiàn)公共決策效力[4]。這些主體構(gòu)成了政府食品安全監(jiān)管決策的主體群，他們的意志相結(jié)合，是科學(xué)決策的基礎(chǔ)。政府機(jī)關(guān)作為政府食品安全監(jiān)管決策的官方主體，其決策能力主要表現(xiàn)為個(gè)人層面(即政府工作人員)和組織層面(即政府及其職能部門)兩個(gè)層面，其在食品安全監(jiān)管決策過程中的溝通、協(xié)調(diào)、利益博弈和認(rèn)知水平等是監(jiān)管決策過程及最終決策方案選擇的重要因素，最直接體現(xiàn)政府食品安全監(jiān)管決策力的高低。而非官方?jīng)Q策主體，包括行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)級(jí)和組織、研究機(jī)構(gòu)、大眾媒體和公眾等，通過間接方式參與食品安全監(jiān)管決策，包括建議、信訪、參與聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)對(duì)話等，其自身素質(zhì)和能力的高低最終也會(huì)對(duì)政府食品安全監(jiān)管決策產(chǎn)生不同程度的影響。

2.3監(jiān)管決策客體是政府食品安全監(jiān)管決策力的作用對(duì)象

與監(jiān)管決策主體相對(duì)應(yīng)，監(jiān)管決策客體作為政府食品安全監(jiān)管決策力的作用對(duì)象，是顯現(xiàn)的或潛在的食品安全問題，它關(guān)系到公眾的整體利益。政府決策主體作為公共代理人的角色出現(xiàn)，其食品安全監(jiān)管決策能力所指向和發(fā)力的必然就是關(guān)乎社會(huì)公共利益的食品安全問題。故政府食品安全監(jiān)管決策力所調(diào)整和規(guī)范的實(shí)質(zhì)上是食品安全領(lǐng)域中人的行為以及人與人之間的利益關(guān)系。

2.4監(jiān)管決策資源是政府食品安全監(jiān)管決策力的物質(zhì)準(zhǔn)備

當(dāng)出現(xiàn)食品安全問題時(shí)，監(jiān)管決策主體依賴職權(quán)作出決策的過程，還要有相應(yīng)的監(jiān)管決策力得以行使和動(dòng)作的物質(zhì)條件與基礎(chǔ)，即監(jiān)管決策資源的充分準(zhǔn)備。監(jiān)管決策資源的豐富程度，是衡量政府食品安全監(jiān)管決策力強(qiáng)弱的一個(gè)重要指標(biāo)。食品安全監(jiān)管中政府決策資源包括決策權(quán)力、人力財(cái)力和決策信息等資源，這些決策資源也在一定層面上構(gòu)成了政府食品安全監(jiān)管決策力的微觀環(huán)境。缺乏足夠的決策資源儲(chǔ)備，就無法形成合理的微觀監(jiān)管決策結(jié)構(gòu)和良好的監(jiān)管決策環(huán)境，從而很難實(shí)現(xiàn)政府食品安全監(jiān)管決策力的轉(zhuǎn)型與升級(jí)。

2.5監(jiān)管決策效果是政府食品安全監(jiān)管決策力的評(píng)價(jià)尺度

政府食品安全監(jiān)管決策力強(qiáng)弱的衡量，需要通過對(duì)監(jiān)管決策效果的評(píng)估體現(xiàn)出來。因此，政府食品安全監(jiān)管決策效果是政府食品安全監(jiān)管決策力的評(píng)價(jià)尺度和衡量標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管決策效果反映的是食品安全監(jiān)管決策制定與實(shí)施的最終結(jié)果及其影響對(duì)決策預(yù)期或目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。只有通過對(duì)食品安全監(jiān)管決策效果的評(píng)估與考察，才能衡量和研究政府食品安全監(jiān)管決策力的現(xiàn)實(shí)水平及提升空間。

3政府食品安全監(jiān)管決策力的運(yùn)行模式

政府監(jiān)管決策是一個(gè)周而復(fù)始的復(fù)雜循環(huán)過程。政府食品安全監(jiān)管決策力的運(yùn)行模式可以理解為：監(jiān)管需求輸入-監(jiān)管決策轉(zhuǎn)化-監(jiān)管政策輸出-監(jiān)管信息反饋等環(huán)節(jié)，其中，最為核心的環(huán)節(jié)是監(jiān)管決策轉(zhuǎn)化。如圖2所示。

圖2　政府食品安全監(jiān)管決策力運(yùn)行模式

3.1監(jiān)管需求輸入是政府食品安全監(jiān)管決策力形成的邏輯起點(diǎn)

食品安全監(jiān)管要求以公眾利益為導(dǎo)向，以敏銳的洞察力積極回應(yīng)和察覺社會(huì)對(duì)食品安全的需求以及潛在的食品安全問題，并在此基礎(chǔ)上及時(shí)作出科學(xué)合理的食品安全監(jiān)管決策。體現(xiàn)在政府食品安全監(jiān)管決策過程中，就是需求輸入的環(huán)節(jié)。這里的需求輸入既包括公眾利益和食品安全需求的主動(dòng)表達(dá)，還包括政府對(duì)食品安全問題主動(dòng)積極的洞察和預(yù)見，這是政府食品安全監(jiān)管決策力形成并發(fā)揮作用的邏輯起點(diǎn)。在政府食品安全監(jiān)管決策需求輸入環(huán)節(jié)中，包括問題發(fā)現(xiàn)與確認(rèn)、政策議程建立和決策目標(biāo)確立這幾個(gè)更為具體的步驟。

政府對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管決策的政策問題就是各種食品安全問題，因?yàn)槭称钒踩珕栴}紛繁復(fù)雜和利益的多元化，因此，決策者要通過各種科學(xué)有效的工具手段搜集、處理和消化食品安全重要信息，初步認(rèn)識(shí)食品安全監(jiān)管決策問題并進(jìn)行調(diào)研，聽取民意，吸取民智，加深對(duì)食品安全問題的認(rèn)識(shí)，通過調(diào)查取證和討論協(xié)調(diào)，認(rèn)識(shí)食品安全問題的本質(zhì)，從而界定食品安全問題的邊界，確認(rèn)食品安全監(jiān)管決策問題。在建立食品安全監(jiān)管政策議程的過程中，民眾通過各種渠道向政府有關(guān)部門反映已經(jīng)存在的食品安全問題，這是民眾的最大關(guān)切，因此，應(yīng)當(dāng)擺在優(yōu)先決策解決的位置，并且通過科學(xué)方式搜集此類問題的相關(guān)信息，進(jìn)行重點(diǎn)分析和研究。在食品安全監(jiān)管政策議程建立之后，仍然可能存在診斷偏差的可能，政府決策者在實(shí)際食品安全監(jiān)管決策過程只有高度重視有可能引起診斷誤差的因素，才能準(zhǔn)確地認(rèn)定食品安全監(jiān)管決策問題的本質(zhì)，保證食品安全監(jiān)管決策目標(biāo)的科學(xué)合理性。食品安全監(jiān)管決策目標(biāo)在實(shí)踐中由于受各種因素制約，從而難以準(zhǔn)確確立。這就需要以問題確認(rèn)和政策議程建立兩個(gè)步驟為前提，充分了解公眾對(duì)食品安全的需求和聽取公眾對(duì)改進(jìn)食品安全建議基礎(chǔ)上，政策議程要優(yōu)先列入迫切需要解決的食品安全問題，并能過調(diào)研取證，認(rèn)清危害及成因，把握此類食品安全問題的本質(zhì)，在監(jiān)管決策相關(guān)主體充分討論和相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，達(dá)成一個(gè)共同的愿景，最終上升為政府食品安全監(jiān)管決策目標(biāo)。

3.2監(jiān)管決策轉(zhuǎn)化是政府食品安全監(jiān)管決策力運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)

監(jiān)管決策轉(zhuǎn)化是一個(gè)極其復(fù)雜和綜合的動(dòng)態(tài)環(huán)節(jié)，是整個(gè)政府食品安全監(jiān)管決策過程的關(guān)鍵。這一環(huán)節(jié)中，要求政府監(jiān)管決策者根據(jù)公眾的需求，針對(duì)食品安全具體問題或食品安全突發(fā)事件選定方案、制定政策或作出安排。其包含食品安全監(jiān)管決策方案設(shè)計(jì)、專家咨詢論證和食品安全監(jiān)管方案比較及選擇等多個(gè)具體步驟。

在食品安全監(jiān)管決策方案設(shè)計(jì)的過程中，應(yīng)積極組織由食品安全監(jiān)管的政府決策者、決策專家、利益相關(guān)者和民眾代表等多元主體組成的食品安全監(jiān)管方案設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，依據(jù)食品安全監(jiān)管需求輸入過程中所收集的有關(guān)食品安全的信息，采取各種科學(xué)方法研究食品安全問題，充分認(rèn)識(shí)食品安全問題的實(shí)質(zhì)，召開各種討論會(huì)、座談會(huì)等集思廣益，在綜合考慮各種客觀資源和環(huán)境的基礎(chǔ)上，制定盡可能多的可行性的食品安全監(jiān)管的備選方案。這一具體步驟中，食品安全決策專家的意見是基礎(chǔ)，應(yīng)充分尊重和發(fā)揮食品安全決策專家的專業(yè)技能，對(duì)眾多備選的食品安全監(jiān)管決策方案進(jìn)行系統(tǒng)、周密和科學(xué)的論證，進(jìn)行可行性研究，采取定量、定性審查評(píng)定等方法，從不同層面和維度科學(xué)地預(yù)見各種食品安全監(jiān)管決策方案對(duì)解決食品安全問題可能產(chǎn)生的效果與影響。對(duì)備選方案進(jìn)行優(yōu)劣比較，需要研究它們之間異同可能對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響?！盵5]因此，對(duì)食品安全監(jiān)管的備選方案的選擇，一般首先將決策專家較為滿意的三至四個(gè)方案鎖定，再由民眾代表進(jìn)行第二輪篩選，選出較為滿意的兩個(gè)解決方案，最后由政府決策者從中選出最優(yōu)或最合理的食品安全監(jiān)管方案。這樣層層篩選出的最后方案，可以提高食品安全監(jiān)管決策的科學(xué)性與合法性，有助于社會(huì)各界對(duì)政府食品安全監(jiān)管決策的認(rèn)同，從而提高政府食品安全監(jiān)管決策力的運(yùn)行效果。

3.3監(jiān)管政策輸出是發(fā)揮政府食品安全監(jiān)管決策力的重要階段

科學(xué)合理的食品安全監(jiān)管決策，只有經(jīng)過高效的政策輸出環(huán)節(jié)，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的食品安全監(jiān)管決策的目標(biāo)。食品安全監(jiān)管政策輸出環(huán)節(jié)是政府決策者選定的最優(yōu)食品安全監(jiān)管方案付諸行動(dòng)與落實(shí)的階段，也是政府向公眾提供科學(xué)食品安全監(jiān)管政策的階段，是政府食品安全監(jiān)管決策力發(fā)揮實(shí)際功效的重要階段。具體包括召開食品安全監(jiān)管決策實(shí)施動(dòng)員會(huì)、培訓(xùn)食品安全監(jiān)管的重大決策方案、宣傳食品安全監(jiān)管的相關(guān)政策、實(shí)施食品安全監(jiān)管決策和落實(shí)食品安全監(jiān)管活動(dòng)等步驟。

在政府食品安全監(jiān)管決策的具體實(shí)施過程中，確定食品安全監(jiān)管決策方案之后，應(yīng)該召開食品安全監(jiān)管決策實(shí)施動(dòng)員大會(huì)，端正決策實(shí)施的態(tài)度，在必要的時(shí)候舉辦對(duì)該有關(guān)重大食品安全監(jiān)管決策的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，領(lǐng)會(huì)該決策方案的內(nèi)容實(shí)質(zhì)，形成高度認(rèn)同感，為后續(xù)食品安全監(jiān)管決策方案的實(shí)施做好鋪墊。同時(shí)，對(duì)即將實(shí)施的食品安全監(jiān)管政策，通過各種渠道與方式進(jìn)行信息公開與公示，可以通過組建食品安全監(jiān)管政策宣講隊(duì)伍的形式，進(jìn)行科學(xué)地宣傳與教育，減少食品安全監(jiān)管政策實(shí)施的阻力。此外，政府相關(guān)部門必須實(shí)時(shí)監(jiān)督考察食品安全監(jiān)管政策實(shí)施執(zhí)行狀況，進(jìn)一步提升政府食品安全監(jiān)管決策力。

3.4監(jiān)管信息反饋是優(yōu)化政府食品安全監(jiān)管決策力的基本保障

監(jiān)管信息反饋是政府食品安全監(jiān)管決策力持續(xù)優(yōu)化與提升的基本保障，也是評(píng)估和改善政府食品安全監(jiān)管決策力的科學(xué)依據(jù)。食品安全監(jiān)管信息反饋環(huán)節(jié)具體包括：調(diào)查食品安全監(jiān)管決策效果、召開食品安全監(jiān)管決策評(píng)估會(huì)議和修正食品安全監(jiān)管決策等等步驟。

在監(jiān)管決策信息反饋環(huán)節(jié)中，政府決策團(tuán)隊(duì)，尤其是食品安全監(jiān)管決策信息系統(tǒng)，要做好食品安全監(jiān)管決策信息反饋的收集、整理、加工存儲(chǔ)和傳遞的準(zhǔn)備，積極主動(dòng)地向相關(guān)民眾咨詢食品安全監(jiān)管政策的實(shí)施效果與影響，收集食品安全監(jiān)管政策實(shí)施情況的相關(guān)信息，深入實(shí)地進(jìn)行調(diào)查研究，將食品安全監(jiān)管決策制定與實(shí)施的最終效果以及產(chǎn)生的影響，與食品安全的政府監(jiān)管決策期望或目標(biāo)的相符程度進(jìn)行比較，作出科學(xué)分析與評(píng)定，從而正確地判定政府食品安全監(jiān)管決策效能。然后召開食品安全監(jiān)管決策評(píng)估會(huì)議，對(duì)食品安全監(jiān)管決策方案是否修正及其如何修正或者是重新決策等等作出正確而嚴(yán)肅的評(píng)估。最后，依據(jù)民眾所反饋的食品安全問題的相關(guān)信息進(jìn)行監(jiān)管決策的糾偏與改進(jìn)，進(jìn)一步調(diào)整和修正政府食品安全監(jiān)管政策，從而提升政府食品安全監(jiān)管決策力。

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責(zé)任編輯：沈宏梅

Analysis on Government Food Safety Supervision Decision-making Capacity

WU Jiahui

(School of Public Affairs, Fujian Jiangxia University, Fuzhou 350001, China)

Abstract：Food safety is not only a social problem, but also a political problem. Making effective food safety supervision policies scientifically and reasonably and improving government food safety supervision decision-making capacity are the key means to solve the problem of food safety. Government food safety supervision decision-making capacity is an internal force that government makes reasonable and effective food safety regulation policies by absorbing, integrating and distributing food safety regulation resources, in order to achieve food security and maintain public interests, which is a basic ability for the government to carry out food safety regulation.

Keywords：food safety; government regulation; decision-making capacity

中圖分類號(hào)：D922.16

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-3907(2016)03-0066-04

作者簡(jiǎn)介：吳佳惠(1980-)，女，福建漳州人，講師，博士，主要從事公共政策與政府規(guī)制研究。

基金項(xiàng)目：福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(FJ2015C143)；福建江夏學(xué)院青年科研人才培育基金項(xiàng)目(JXS2014018)

收稿日期：2015-11-12