談國有林場改革中的土地問題及對策

周學(xué)義

中圖分類號：F326.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672—4496（2015）04—078—04

[內(nèi)容提要]在國家全面深化改革，促進林業(yè)建設(shè)與發(fā)展的大背景下，開展國有林場改革，對于生態(tài)保護、職工增收、林地資源開發(fā)利用與保護，促進國有林場科學(xué)發(fā)展，具有十分重要的意義。然而，國有林場改革中最為現(xiàn)實和尖銳的，卻是土地利用效率低下及土地管理混亂等問題，解決這些問題要因地制宜，積極應(yīng)對，建立健全林場資源管理部門，加強國土和林業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，林場自用土地必須要符合法律法規(guī)，加強林場土地的保護力度。

[關(guān) 鍵 詞]林場；改革；土地問題；對策

國有林場是國家為加快森林資源培育，保護和改善生態(tài)環(huán)境，在無林少林、荒山集中連片的地區(qū)建設(shè)以造林為主的林業(yè)基層事業(yè)單位。在國家全面深化改革，促進林業(yè)建設(shè)與發(fā)展的大背景下，開展國有林場改革，對生態(tài)保護、職工增收、林地資源開發(fā)利用與保護，促進國有林場科學(xué)發(fā)展，具有十分重要的意義。然而，國有林場改革中最為現(xiàn)實和尖銳的問題卻是林權(quán)確認(rèn)中的土地及土地管理問題，本文試分析國有林場改革中存在的土地及土地管理問題，并提出解決辦法，一抒管見，以期對國有林場改革事業(yè)提供幫助。

一、國有林場改革的重要性及緊迫性

國有林場是我國生態(tài)修復(fù)和建設(shè)的重要力量，是維護國家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在大規(guī)模造林綠化和森林資源經(jīng)營管理工作中取得了巨大成就，為保護國家生態(tài)安全、提升人民生態(tài)福祉、促進綠色發(fā)展、應(yīng)對氣候變化發(fā)揮了重要作用。但長期以來，國有林場功能定位不清、管理體制不順、經(jīng)營機制不活、支持政策不健全，林場可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。最為嚴(yán)重的是國有林場普遍面臨突出的民生問題。一方面，廣大林場職工擔(dān)負(fù)著生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)的任務(wù)，從事著為社會提供生態(tài)產(chǎn)品的重要工作。另一方面，國有林場處于貧困狀態(tài)，林場職工實際收入遠遠低于其他行業(yè)職工平均工資水平，相當(dāng)一部分職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療仍未得到有效保障，林場職工的貢獻與所得嚴(yán)重不相對稱，這一問題如果長期得不到解決，將會嚴(yán)重影響國家生態(tài)建設(shè)大局和林區(qū)社會穩(wěn)定。因此，國有林場改革迫在眉睫。

二、國有林場改革中土地管理方面存在的問題

十八大以來，黨中央根據(jù)我國全面建設(shè)小康的時間節(jié)點和現(xiàn)實狀況，做出“林業(yè)建設(shè)是事關(guān)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根本性問題”的論斷，并提出全面深化林業(yè)改革的明確目標(biāo)。然而，在全國國有林場改革中，卻發(fā)現(xiàn)普遍存在著嚴(yán)重的土地管理和土地利用問題。

（一）林業(yè)系統(tǒng)的用地規(guī)劃沒有同國家土地利用總體規(guī)劃全面銜接，造成部分林地開發(fā)利用不符合國家土地利用總體規(guī)劃。我國土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想是“保護耕地，保證總量動態(tài)平衡”，為實現(xiàn)這一目標(biāo)我們把部分坡地列入保護范圍，然而，大面積的坡耕地和沙化耕地繼續(xù)耕種，造成地力衰退、江河淤積和重要水源地涵養(yǎng)水源能力下降，嚴(yán)重威脅人民群眾生產(chǎn)生活和生命財產(chǎn)安全，嚴(yán)重制約生態(tài)文明建設(shè)進程和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，因此，給國家退耕還林工程的實施帶來了一定的難度。另外，林業(yè)系統(tǒng)實施的有些非農(nóng)項目，由于不符合土地利用總體規(guī)劃，致使這些項目很難落地。

（二）現(xiàn)有土地管理制度與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要不相適應(yīng)。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和人們對于旅游產(chǎn)品需求的不斷增長，各地旅游項目投資熱情高漲，為找到經(jīng)濟發(fā)展新的增長點，國有林場也實施了森林旅游開發(fā)，利用荒山、林下耕地或林間耕地開發(fā)旅游項目，從土地利用角度看，都沒有改變原來的自然屬性，但從管理的角度出發(fā)，這些土地利用類型從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，即非農(nóng)建設(shè)用地，就要占用土地利用規(guī)劃中的建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。由于受用地指標(biāo)限制而無法實施，即使項目經(jīng)過層層審批獲得用地指標(biāo)，但配套的旅游公共服務(wù)設(shè)施，如道路、衛(wèi)生、游客集散等基礎(chǔ)設(shè)施也因為缺乏用地指標(biāo)而遲遲不能建設(shè)，影響旅游綜合效益的發(fā)揮。

（三）土地管理部門和林業(yè)管理部門之間協(xié)調(diào)困難。土地管理部門和林業(yè)管理部門之間缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，如在林地使用審批上，法律規(guī)定應(yīng)以林業(yè)部門的審核同意為前置條件，但國土部門有的審批人員不以為然，來者不拒，見地就審批，結(jié)果是國土部門批了，林業(yè)部門就來查，造成怨聲載道。在農(nóng)業(yè)設(shè)施項目用地上，如養(yǎng)殖業(yè)用地國土部門認(rèn)為養(yǎng)殖業(yè)用地仍然屬于農(nóng)用地，不需報農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，而林業(yè)部門卻認(rèn)為已改變林地性質(zhì)，需進行永久占用林地審核審批。

（四）土地報批程序、地類分類標(biāo)準(zhǔn)不一致。國土部門在土地報批中一律采用預(yù)申請制度，涉及林地需先行報批林地，先農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批后，進行土地收儲，收儲后進行掛牌出讓、協(xié)議出讓，或政府劃撥后才有業(yè)主。而林業(yè)部門的林地征占用審核審批，必須要有明確的業(yè)主，明確的項目，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟的影子。在土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)上的差異，使林地認(rèn)定、林地管理難于到位，特別是征占地補償標(biāo)準(zhǔn)差異很大引發(fā)矛盾，出現(xiàn)一邊征占地，一邊亂砍濫伐現(xiàn)象。

（五）土地利用效益不高、占用林地沒有實行總量控制。林業(yè)系統(tǒng)的部分單位土地利用效益不高，近年來由于林業(yè)資源匱乏，木材采伐量逐年遞減，原材料價格成本過高，同時國家取消了出口退稅政策，造成企業(yè)效益過低，一些中小型木制品加工企業(yè)處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)，因此土地的經(jīng)濟效益沒有得到充分發(fā)揮。

三、國有林場改革中土地管理的對策

針對國有林場改革中存在的土地管理和利用問題，必須積極應(yīng)對，因地制宜。

（一）建立健全林場資源管理部門

1.加強國有林場管理制度建設(shè)。完善國有林場資源管理制度，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)對林地征用事宜進行科學(xué)規(guī)范的處理。

2.精心確定管理內(nèi)容。為促進管理水平的提升，應(yīng)精心確定林場資源管理的內(nèi)容。林場資源管理的內(nèi)容至少應(yīng)包括林地歸屬權(quán)、土地使用權(quán)、林地征用的管理。

3.選派專人進行林場資源的管理，并加強其培訓(xùn)和教育工作，使其不僅要認(rèn)識到加強林場林業(yè)資源管理，更要認(rèn)識到加強林場國土管理的重要性，并樹立良好的管理意識，加強自身的學(xué)習(xí)，著力提高管理技能。

4.科學(xué)制定管理目標(biāo)。將各目標(biāo)責(zé)任人的權(quán)責(zé)利進行有機的結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的林地征用補償標(biāo)準(zhǔn)，以最大化地確保其科學(xué)性和合理性，從而分別從人員、制度、管理等方面對林場資源管理部門的職能進行不斷地完善。

（二）加強國土和林業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)溝通

1.制定統(tǒng)一的地類標(biāo)準(zhǔn)。由國務(wù)院統(tǒng)一制定中國土地地類分類標(biāo)準(zhǔn)，明確國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門各自管轄的范疇，盡可能做到部門之間不交叉、不重疊。

2.同地同價。如果說耕地保全國13億人口的吃飯問題，那么林地是確保全國生態(tài)安全的屏障，既然林地與耕地一樣重要，那么林地的補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)提高到與園地、耕地補償標(biāo)準(zhǔn)基本持平，這樣就不會出現(xiàn)在征用林地過程中，土地地類難定，補償標(biāo)準(zhǔn)低且多變的情況。

3.統(tǒng)一報批程序。國土的土地報批采用預(yù)審，林業(yè)也可同樣采用預(yù)審，只要有項目有征地紅線圖，林業(yè)部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定辦理征占用林地預(yù)審手續(xù)等土地農(nóng)轉(zhuǎn)用報批后，掛牌出讓、協(xié)議出讓，或政府劃撥給具體單位、公司、法人代表后，具體依法審核審批給用地單位。

4.做好規(guī)劃的銜接工作。林地保護利用規(guī)劃是實現(xiàn)林地用途管制制度的重要基礎(chǔ)，應(yīng)認(rèn)真編制和執(zhí)行林地保護利用規(guī)劃，積極主動做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接工作，要明確林業(yè)用地區(qū)，正確處理好發(fā)展與保護的關(guān)系，在規(guī)劃中預(yù)留足夠的發(fā)展用地，努力實現(xiàn)“兩個規(guī)劃”發(fā)展方向上相互一致，空間布局上相互銜接，工作推進上相互協(xié)調(diào)。

（三）林場自用土地必須要符合法律法規(guī)

1.突出生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展方向，凡是利用林地從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的，只要不破壞植被，由林場自行管理，國土部門強化監(jiān)督。林場實施的森林旅游開發(fā)，沒有改變土地用途的，由林業(yè)部門自行管理，改變土地用途的必須按程序上報當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府國土行政主管部門批準(zhǔn)。

2.以棚戶區(qū)改造為契機，逐步改變林區(qū)住宅臟、亂、差的局面，提高城鎮(zhèn)品位，改善人們居住環(huán)境。棚戶區(qū)改造用地，實行“特事特辦”，對原有建設(shè)用地由林場審批，新增建設(shè)用地上報當(dāng)?shù)貒凉芾聿块T按程序上報審批。而個人住宅翻建、改建和擴建則由林場審批，方便群眾辦事，新建住宅的由當(dāng)?shù)貒凉芾聿块T審批。通過強化審批管理，使居住用地由過去的“一家一戶型”向小區(qū)化發(fā)展，住宅由低層向高層發(fā)展，居住用地和其他用地布局日趨合理，土地利用率越來越高，城鎮(zhèn)功能化越來越齊全。

3.對于區(qū)位條件較好的公共建筑用地，經(jīng)科學(xué)論證后，合理規(guī)劃其功能，最大限度發(fā)揮土地的經(jīng)濟效益，位于商業(yè)地段且市場發(fā)育較好的公共建筑用地，能全部改為商業(yè)用地的要依法改為商業(yè)用地，不能全部改為商業(yè)用地的也要改為綜合用地，使土地資源得到有效利用。同時，利用土地供給政策逐步調(diào)整林產(chǎn)品加工企業(yè)數(shù)量，限小扶大，優(yōu)扶劣汰，提高技術(shù)、設(shè)備水平，提高產(chǎn)品質(zhì)量、檔次，推進林產(chǎn)品加工業(yè)向規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營方向發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展道路。

4.加強林地征用項目的審查。當(dāng)有項目需要征用林場林地時，作為林場林地管理人員，應(yīng)切手做好項目的立項、批復(fù)、規(guī)劃、用途等審核，并選派專業(yè)的人員實地勘察所征用的林地，再由場務(wù)會對其進行集體會審，并將其上報縣市級林業(yè)主管部門進行審核，在審核達標(biāo)之后上報省級林業(yè)廳進行審核，凡未審核合格的一律不得與征地方簽訂征地合同，以確保林地征用項目審查的有效性。此外，在林地征用過程中偶然會出現(xiàn)林地置換的情況，因而在置換過程中必須始終能夠堅持置換等值性的根本前提，以提高所換林地的水平。

（四）加強林場土地的保護力度

1.當(dāng)國有林場土地處于城區(qū)時，應(yīng)將其作為森林公園申報范疇，做到統(tǒng)籌規(guī)劃確保其得到合理的開發(fā)和利用，嚴(yán)防其被地方政府大量地征用。當(dāng)必須征用時，還應(yīng)嚴(yán)格按照我國現(xiàn)行的有關(guān)森林公園的法律法規(guī)正確辦理征地手續(xù)，且適當(dāng)提高征用標(biāo)準(zhǔn)，以提高對林地的保護力度。

2.由林業(yè)主管職能部門對現(xiàn)有林場林地的征用進行專項督查，及時掌握被非法占用的情況，并嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)處理解決。對于該停止征用的必須停止；對于該復(fù)墾的林地必須復(fù)墾；對于沒有審批就先征用，甚至少征多占和非法征用的，則應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)，對相關(guān)的單位或人員進行嚴(yán)肅的處理，嚴(yán)重的還應(yīng)上報森林管理機構(gòu)（具有執(zhí)法權(quán)，如森林公安部門），并依法對其進行強制處理，嚴(yán)防林場林地流失和損失。

3.定期組織開展非法侵占國有林場林地專項打擊和整治活動，對經(jīng)營區(qū)周邊村民或居民非法侵占林地毀林行為，依法清理回收并種上林木。對各種項目建設(shè)工程沒辦理林地征占用手續(xù)就開工建設(shè)和移動、聯(lián)通、電信、電力等部門私自在國有林場經(jīng)營區(qū)的林地范圍內(nèi)建塔基、架光纜線路等行為，責(zé)令依法補辦林地征占用手續(xù)，繳足補償費用，并處以重罰。

總之，國有林場資源管理是一項系統(tǒng)而又復(fù)雜的工作，必須以國家政策及法律法規(guī)為指導(dǎo)，結(jié)合國有林場國土、林地管理中存在的問題，積極應(yīng)對，因地制宜，正確處理好保護與發(fā)展的關(guān)系，使國有林場走上良性發(fā)展的軌道。

責(zé)任編輯/劉順寶