改進(jìn)完善特約監(jiān)督員制度研究

遼寧省社會(huì)主義學(xué)院課題組

[內(nèi)容提要]特約監(jiān)督員制度是我國(guó)監(jiān)督體系的組成部分，是行政監(jiān)督、司法監(jiān)督與民主監(jiān)督相結(jié)合的一種重要的實(shí)現(xiàn)形式，也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的一個(gè)重要舉措。自其創(chuàng)建以來，在推進(jìn)社會(huì)主義民主監(jiān)督和民主政治制度建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。在實(shí)踐中仍然存在許多實(shí)際問題，制約著這項(xiàng)制度功能作用的發(fā)揮。改進(jìn)和完善特約監(jiān)督員制度：一是要重視和加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度研究和宣傳教育，提高認(rèn)識(shí)水平和重視程度；二是建議中央對(duì)特約監(jiān)督員制度予以“廳層設(shè)計(jì)”、健全和完善制度規(guī)范；三是加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度實(shí)施力度，采取切實(shí)有效措施提高監(jiān)督水平和效力。

[關(guān) 鍵 詞]監(jiān)督體系；民主監(jiān)督；特約監(jiān)督員制度；改進(jìn)完善

特約監(jiān)督員制度是我國(guó)監(jiān)督體系的組成部分，是行政監(jiān)督、司法監(jiān)督與民主監(jiān)督相結(jié)合的一種重要的實(shí)現(xiàn)形式，也是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的一個(gè)重要舉措。該制度始建于20世紀(jì)80年代末90年代初。自其創(chuàng)建以來，在推進(jìn)社會(huì)主義民主監(jiān)督和民主政治制度建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，在其20多年的歷史實(shí)踐中有了重大進(jìn)步和發(fā)展。由于諸多主觀和客觀因素的影響，特約監(jiān)督員制度在實(shí)踐中仍然存在著許多實(shí)際問題，制約著這項(xiàng)制度功能作用的發(fā)揮，使其與應(yīng)有的實(shí)效差距很大，需要進(jìn)一步改進(jìn)、規(guī)范和科學(xué)發(fā)展。為此，本課題組試就改進(jìn)和完善特約監(jiān)督員制度問題進(jìn)行研究和探討。

一、特約監(jiān)督員制度的創(chuàng)建及其歷史發(fā)展

目前，我國(guó)特約監(jiān)督員亦稱特約人員，特指我國(guó)政府和司法機(jī)關(guān)聘請(qǐng)外部人員，主要是人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士、無(wú)黨派人士、群團(tuán)組織代表人士，擔(dān)任特約工作任務(wù)人員的總稱。盡管特約監(jiān)督員的具體稱謂多種多樣，如特約監(jiān)察員、特約檢查員、特約審判員、教育督導(dǎo)員、特約監(jiān)督員等等，但其特約工作職務(wù)的屬性都屬于監(jiān)督工作范疇。因此，將特約人員統(tǒng)一稱為特約監(jiān)督員則更為規(guī)范和準(zhǔn)確。那么，所謂特約監(jiān)督員制度也就是指在我國(guó)政府部門和司法機(jī)關(guān)中設(shè)置并實(shí)施，聘請(qǐng)其外部人大代表、政協(xié)委員、民主黨派成員、無(wú)黨派人士、群團(tuán)代表及社會(huì)其他方面人員，擔(dān)任特約監(jiān)督員的民主監(jiān)督制度。

特約監(jiān)督員制度的創(chuàng)建起始于國(guó)家監(jiān)察部。1989年5月22日，監(jiān)察部發(fā)布《關(guān)于聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員的幾點(diǎn)意見》，要求各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有計(jì)劃、有步驟地在民主黨派、工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、專家、勞動(dòng)模范及共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體中聘請(qǐng)一批特邀監(jiān)察員，并就監(jiān)察部本身及特約監(jiān)察員工作做出了具體的規(guī)定。依照文件規(guī)定，12月9日，監(jiān)察部會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部召開聯(lián)合會(huì)議，聘請(qǐng)民革、民盟、民建、民進(jìn)、農(nóng)工黨、致公黨、九三學(xué)社、臺(tái)盟等民主黨派及工商聯(lián)的21位人士為監(jiān)察部首批特邀監(jiān)察員。

1989年12月30日中共中央頒發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（中發(fā)[1989]14號(hào)文件）。該文件第11條規(guī)定：“聘請(qǐng)一批符合條件和有專門知識(shí)的民主黨派成員、無(wú)黨派人士擔(dān)任特約監(jiān)察員、檢察員、審計(jì)員和教育督導(dǎo)員等。政府監(jiān)察、審計(jì)、工商等部門組織的重大案件的調(diào)查，以及稅收等檢查，可吸收民主黨派成員、無(wú)黨派人士參加”，這是當(dāng)時(shí)加強(qiáng)黨外民主監(jiān)督的一個(gè)重要舉措。為貫徹落實(shí)該文件精神，監(jiān)察部、最高人民檢察院、審計(jì)署、教育部等分別采取了措施。1990年6月16日監(jiān)察部第15次部長(zhǎng)辦公會(huì)討論通過了《關(guān)于改進(jìn)特邀監(jiān)察員工作的幾點(diǎn)意見》。1990年12月9日國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》第12條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要可以聘請(qǐng)兼職監(jiān)察員。兼職監(jiān)察員根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的委托進(jìn)行工作?！?991年12月24日，國(guó)家監(jiān)察部又制定了《監(jiān)察部聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員辦法》。最高人民檢察院于1990年12月18日發(fā)布了《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無(wú)黨派人士擔(dān)任特約檢察員的意見》，就檢察機(jī)關(guān)聘請(qǐng)民主黨派成員和無(wú)黨派人士擔(dān)任特約檢察員的工作提出了具體要求。1990年12月，最高人民檢察院聘請(qǐng)了18位民主黨派成員、無(wú)黨派人士為首批特約檢察員。審計(jì)署于1991年3月聯(lián)合中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部頒發(fā)《關(guān)于聘請(qǐng)民主黨派成員和無(wú)黨派人士擔(dān)任特約審計(jì)員的意見》，明確了對(duì)特約審計(jì)員的聘請(qǐng)范圍、數(shù)額、條件、程序、聘任期限、組織管理和待遇以及工作任務(wù)和權(quán)力義務(wù)。1991年3月，國(guó)家審計(jì)署聘請(qǐng)首批特約審計(jì)員。教育系統(tǒng)雖未發(fā)布專門文件，但于1993年4月聘請(qǐng)了首批特約教育督導(dǎo)員。與此同時(shí)，在全國(guó)掀起了學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹落實(shí)文件精神的熱潮，各級(jí)地方黨委、政府相關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)紛紛按照文件要求開展聘任特約人員工作。

1994年12月7日，中央統(tǒng)戰(zhàn)部邀請(qǐng)最高人民檢察院、國(guó)家教委、監(jiān)察部、審計(jì)署、各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)同志和特約人員舉行了特約人員工作座談會(huì)。會(huì)議總結(jié)交流了經(jīng)驗(yàn)，分析探討了存在的問題，研究并提出進(jìn)一步做好這項(xiàng)工作的要求。這次會(huì)議后，更多的國(guó)家機(jī)關(guān)開展了聘請(qǐng)?zhí)丶s人員的工作。1995年8月28日，國(guó)家稅務(wù)總局于發(fā)布了《稅務(wù)機(jī)關(guān)特邀監(jiān)察員工作暫行辦法的通知》，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)察員工作做出了具體安排。1998年7月22日，公安部在頒布《聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)督員辦法，對(duì)公安部聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)督員的工作做出了具體的規(guī)定。1998年2月25日，國(guó)家土地管理局于發(fā)布了《關(guān)于強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)督工作若干問題的決定》，要求各省、自治區(qū)、直轄市土地管理部門都應(yīng)建立特邀土地監(jiān)察專員制度，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和社會(huì)知名人士參與土地管理的執(zhí)法監(jiān)督工作。

特約監(jiān)督員制度是民主監(jiān)督制度建設(shè)的一個(gè)創(chuàng)舉。由于該制度處于創(chuàng)建階段，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和理論研究準(zhǔn)備，同時(shí)還因?yàn)閲?guó)家相關(guān)各部位的文件僅對(duì)本部門自身及其特約人員工作做出了規(guī)定，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)為提出要求，導(dǎo)致全國(guó)各地的特約監(jiān)督員工作可謂“多姿多彩”、“五花八門”。特約監(jiān)督員制度在初創(chuàng)的具體實(shí)踐，提出了規(guī)范化和管理科學(xué)化等問題，有些地方率先開始了規(guī)范化建設(shè)的探索。

2005年2月28日中央頒發(fā)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步堅(jiān)強(qiáng)和完善多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（中發(fā)[2005]5號(hào)文件），標(biāo)志著特約監(jiān)督員制度建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。該文件在第21條中要求：“進(jìn)一步完善特約人員工作制度，拓寬政府部門和司法機(jī)關(guān)聘任特約人員的領(lǐng)域，明確特約人員的職責(zé)和權(quán)利，切實(shí)發(fā)揮他們的作用；黨委和政府開展的就貫徹執(zhí)行中央重要方針政策情況和黨風(fēng)廉政建設(shè)情況的檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作，可邀請(qǐng)民主黨派負(fù)責(zé)人參加?！?

2005年11月4日，人事部印發(fā)《關(guān)于人事系統(tǒng)進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》的通知，提出“要自覺接受人大、政協(xié)、群眾團(tuán)體、新聞媒體以及監(jiān)察部門的監(jiān)督，通過建立舉報(bào)投訴制度、聘請(qǐng)?zhí)匮O(jiān)督員、發(fā)放調(diào)查問卷、召開座談會(huì)、走訪等方式，聽取服務(wù)對(duì)象對(duì)人事政務(wù)公開的反映，廣泛接受社會(huì)的監(jiān)督?！彪S后，人事部門的特約人員工作得以開展。2006年7月24日，中共中央發(fā)布《關(guān)于鞏固和壯大新世紀(jì)新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》。該意見強(qiáng)調(diào)，“政府有關(guān)部門和司法機(jī)關(guān)，凡是有條件的，都可在黨外人士中開展聘請(qǐng)?zhí)丶s人員工作，充分發(fā)揮各類特約人員在民主監(jiān)督中的作用。” 9月3日，教育部、最高人民檢察院、審計(jì)署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)土資源部、監(jiān)察部會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定了《關(guān)于加強(qiáng)特約人員工作的意見》。該文件在總結(jié)特約人員工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，跳出了各部門各自為戰(zhàn)的格局，對(duì)特約人員制度的內(nèi)容進(jìn)行了全面而具體的規(guī)定。2009年10月，最高人民法院關(guān)于印發(fā)《最高人民法院特約監(jiān)督員工作條例（試行）》，人民法院開始聘請(qǐng)?zhí)丶s監(jiān)督員。2010年1月22日，最高人民法院舉行第一屆特約監(jiān)督員聘任大會(huì)，從全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)和無(wú)黨派人士、專家學(xué)者和基層群眾代表中聘請(qǐng)了60名特約監(jiān)督員。2010年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部制定了《聘請(qǐng)國(guó)家環(huán)境特約監(jiān)察員辦法》，規(guī)定“環(huán)境保護(hù)部將指定專門機(jī)構(gòu)或人員做好國(guó)家環(huán)境特約監(jiān)察員的服務(wù)工作，收集國(guó)家環(huán)境特約監(jiān)察員的意見和建議。環(huán)境保護(hù)部將不斷總結(jié)完善這項(xiàng)制度，為國(guó)家環(huán)境特約監(jiān)察員開展工作創(chuàng)造良好條件”，聘請(qǐng)了10位民主黨派、全國(guó)工商聯(lián)和無(wú)黨派人士為首屆國(guó)家環(huán)境特約監(jiān)察員。

與此同時(shí)，全國(guó)各級(jí)地方黨委、政府和司法機(jī)關(guān)也掀起了貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步堅(jiān)強(qiáng)和完善多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》精神的新一次特約監(jiān)督員制度建設(shè)發(fā)展浪潮。除了拓寬了特約監(jiān)督員制度實(shí)施領(lǐng)域，如國(guó)家行政機(jī)關(guān)有關(guān)各部門和最高司法機(jī)關(guān)之外，特約監(jiān)督員工作制度規(guī)范化建設(shè)是一個(gè)非常突出的亮點(diǎn)。有的地方黨委采取了以黨的紀(jì)檢委和政府監(jiān)察局統(tǒng)一管理的方式，改進(jìn)了特約監(jiān)督員制度，并制定了工作制度規(guī)范；有的地方采取了特約監(jiān)督員由政府統(tǒng)一聘任管理的方式，并制定了特約監(jiān)督員工作規(guī)范；還有相當(dāng)一些人民政協(xié)地方委員會(huì)采取派出其委員擔(dān)任特約監(jiān)督員的辦法，對(duì)特約人員工作和管理做出了制度規(guī)范。

我省特約監(jiān)督員制度建設(shè)與全國(guó)其他省區(qū)大體一樣，走過的路徑基本相同。但從全國(guó)特約監(jiān)督員制度建設(shè)先進(jìn)省區(qū)相比，應(yīng)當(dāng)說尚有一定的差距，需要積極努力推進(jìn)。

二、特約監(jiān)督員制度的功能作用及建設(shè)發(fā)展中存在的問題

對(duì)權(quán)力實(shí)行有效的監(jiān)督是現(xiàn)代治理的重要特征，也是社會(huì)主義民主政治建設(shè)發(fā)展的必然要求和趨勢(shì)。自改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期開始以來，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化政治建設(shè)步伐從來就沒有停止過，一直在腳踏實(shí)地向前邁進(jìn)。其中，特約監(jiān)督員制度就是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治和監(jiān)督體系建設(shè)發(fā)展的重要成果。盡管特約監(jiān)督員制度屬于新生事物，還處于成長(zhǎng)階段，并未成熟、完善，存在諸多實(shí)際問題，但是，它在這20多年的歷史實(shí)踐檢驗(yàn)中所顯現(xiàn)的基本功能作用是必須肯定的。

首先，特約監(jiān)督員制度是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系建設(shè)發(fā)展的一項(xiàng)重要成果，是民主監(jiān)督的一種重要實(shí)現(xiàn)形式，切實(shí)發(fā)揮了并正在發(fā)揮著民主監(jiān)督的功能作用。特約監(jiān)督員制度作為我國(guó)社會(huì)主義民主監(jiān)督的一種重要實(shí)現(xiàn)形式，其特殊性和重要性，主要體現(xiàn)在它具有的以下二個(gè)突出特點(diǎn)：第一，特約監(jiān)督員具有特殊的政治身份和較高的政治素質(zhì)、專業(yè)素養(yǎng)。所謂特殊的政治身份，指的是特約監(jiān)督員不是什么人都可以擔(dān)任的，是必須符合制度要求的具有代表性的人士，不是一般的兼職人員或社會(huì)群眾。所謂具有較高的政治素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)，指的是特約監(jiān)督員必須具備制度規(guī)定的政治素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)要求的條件。特約監(jiān)督員具有特殊的政治身份是實(shí)現(xiàn)其政治影響力的基礎(chǔ)；具有較高的政治素質(zhì)和專業(yè)素養(yǎng)是承擔(dān)特約監(jiān)督職責(zé)的能力保證。第二，特約監(jiān)督是一種行政、司法監(jiān)督與民主監(jiān)督相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)形式，既不同于一般性質(zhì)的行政、司法監(jiān)督，也不同于一般性的社會(huì)監(jiān)督和其他形式的民主監(jiān)督。特約人員進(jìn)入到政府和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部和一些實(shí)際工作過程中所進(jìn)行的“外部”監(jiān)督，要比一般性的外部監(jiān)督了解和掌握的情況更全面、深入、具體，要比一般性的行政、司法監(jiān)督更具社會(huì)政治影響力。

其次，特約監(jiān)督員制度還是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)發(fā)展的產(chǎn)物，同時(shí)也是我國(guó)多黨合作制度的組成部分和實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮和正在發(fā)揮著它所承擔(dān)的多黨合作制度賦予的參政議政與民主監(jiān)督平臺(tái)的功能作用。第一，特約監(jiān)督員制度的建立和發(fā)展與多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)發(fā)展緊密聯(lián)結(jié)在一起，同向共進(jìn)。從前文中關(guān)于特約監(jiān)督員制度創(chuàng)建、發(fā)展的歷程中可以明顯地看到，特約監(jiān)督員制度從起步到拓展推廣及其更深入的發(fā)展，每一步都與統(tǒng)一戰(zhàn)線工作聯(lián)結(jié)在一起、與多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)發(fā)展步伐聯(lián)結(jié)在一起。特約監(jiān)督員制度建設(shè)最初起步于國(guó)家監(jiān)察部，其最初的制度設(shè)計(jì)目的就是構(gòu)建行政監(jiān)察與民主監(jiān)督、社會(huì)群眾相結(jié)合的機(jī)制，兩次領(lǐng)域拓寬推廣及其制度規(guī)范化建設(shè)的直接政策依據(jù)和動(dòng)力都是中共中央頒布的關(guān)于多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的文件及其有關(guān)規(guī)定的貫徹落實(shí)。第二，特約監(jiān)督員特殊的政治身份及其特殊的工作屬性，決定特約監(jiān)督員制度不僅具有民主監(jiān)督的功能作用，還具有參政議政的特殊的政治責(zé)任。盡管在所有的特約監(jiān)督員中并非都是清一色的黨外代表人士，但黨外代表人士應(yīng)當(dāng)說占有較大的比重，是這支監(jiān)督隊(duì)伍的主體。他們作為所聘部門單位的兼職人員，參與該單位的實(shí)際工作、執(zhí)行工作任務(wù)，這就是直接參政；參與重大問題的研究和討論，就是直接的議政。另外，就特約監(jiān)督員監(jiān)督工作的根本屬性而言，雖然具有聘任單位工作的色彩，但嚴(yán)格說是屬于具有特殊身份和特使職責(zé)的“外部人”的工作，其職責(zé)最主要的不僅僅在于參與行政和司法監(jiān)督，而更在于進(jìn)行民主監(jiān)督、政治監(jiān)督。

特約監(jiān)督員制度自創(chuàng)建以來雖然在我國(guó)社會(huì)主義民主政治和監(jiān)督體系建設(shè)發(fā)展中作為一種新生事物不斷成長(zhǎng)和進(jìn)步，但在實(shí)踐中仍存在著諸多實(shí)際困難和問題。比較突出和必須解決的主要問題可以概括為以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)特約監(jiān)督員制度認(rèn)識(shí)和重視程度不高。這里所說的對(duì)特約監(jiān)督員制度認(rèn)識(shí)和重視程度不高，主要是指相當(dāng)一些地方尤其是一些市縣（區(qū)）黨委、相關(guān)政府部門和司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，缺乏大局意識(shí)和全局關(guān)鍵，政治責(zé)任感不強(qiáng)，對(duì)我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商制度認(rèn)識(shí)停留在表面上；對(duì)本地區(qū)、本部門實(shí)施特約監(jiān)督員制度態(tài)度消極，敷衍塞責(zé)、應(yīng)付形式、做表面文章，甚至有些部門領(lǐng)導(dǎo)還具有排斥意識(shí)，認(rèn)為是給工作添亂、給自己找麻煩。

二是缺乏中央廳層科學(xué)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)。從特約監(jiān)督員制度最初的建立和發(fā)展進(jìn)程上看，雖然都得到了中央高層的支持和肯定，但是就總體而言仍屬于職能部門和不同職能部門之間聯(lián)合設(shè)計(jì)、操作的，缺乏系統(tǒng)性。特約監(jiān)督員制度就目前而言，已經(jīng)成為了一項(xiàng)具有全局性的中國(guó)特色的社會(huì)主義民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)形式，它既是我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商這項(xiàng)基本政治制度的一個(gè)具體的實(shí)現(xiàn)形式，也是社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是具有獨(dú)特性的監(jiān)督機(jī)制。顯然，它已成為了我國(guó)社會(huì)主義民主政治體系的構(gòu)成要素。從系統(tǒng)理論認(rèn)為：一個(gè)完整的系統(tǒng)都是由諸多要素有機(jī)組合而成的；而體系中的任何要素究其個(gè)體而言，無(wú)論其何等重大、重要或者微小、微弱，只要進(jìn)入到系統(tǒng)整體之中，就必須與其他要素實(shí)現(xiàn)有機(jī)的整合，協(xié)同一致，否則就會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)的紊亂甚至崩潰。就我國(guó)特約監(jiān)督員制度總體而言，由于缺乏統(tǒng)一的整體的科學(xué)設(shè)計(jì)，各部門與部門之間、各系統(tǒng)與系統(tǒng)之間、各地與各地之間都存在著較大的差異，可謂之“千姿百態(tài)”、“五花八門”，尚未構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)。這種情況顯示著兩個(gè)重要問題：一是政治制度建設(shè)不能沒有總體的頂層的設(shè)計(jì)，政出多門、各自為政必然導(dǎo)致效率低下；二是我國(guó)政治體制改革和政治建設(shè)缺乏科學(xué)的系統(tǒng)的整體設(shè)計(jì)。

三是缺乏統(tǒng)一的剛性較強(qiáng)的制度規(guī)范。特約監(jiān)督員制度盡管自從2005年中央頒發(fā) 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步堅(jiān)強(qiáng)和完善多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，特別是2006年9月教育部、最高人民檢察院、審計(jì)署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)土資源部、監(jiān)察部會(huì)同中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部制定了《關(guān)于加強(qiáng)特約人員工作的意見》以后，特約監(jiān)督員制度進(jìn)入了制度規(guī)范化建設(shè)新階段，但在各級(jí)地方黨委、相關(guān)政府部門和司法機(jī)關(guān)中貫徹落實(shí)不僅動(dòng)作遲緩，甚至有的地方和政府部門根本就沒有什么實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)，導(dǎo)致地區(qū)之間和部門之間制度規(guī)范化建設(shè)發(fā)展極端不平衡。其主要原因，除了對(duì)特約人員制度認(rèn)識(shí)和重視不足以外，更重要的是缺乏中央頂層的具有剛性的和可操作性的制度規(guī)范要求。到目前為止，與特約監(jiān)督員制度相關(guān)的中央頂層文件只有3個(gè)，并且只提出了非常簡(jiǎn)單的原則性的一般要求。特約監(jiān)督員制度的相關(guān)規(guī)定中，最高級(jí)別的是國(guó)家部委層面的規(guī)章，這些規(guī)章政出多門，缺乏統(tǒng)一性，剛性不足，形式主義色彩濃重，落實(shí)不到位，實(shí)效不突出。

三、改進(jìn)和完善特約監(jiān)督員制度的對(duì)策建議

鑒于特約監(jiān)督員制度的特點(diǎn)及其實(shí)踐中存在的實(shí)際問題，對(duì)改進(jìn)和完善特約監(jiān)督員制度提出以下幾個(gè)方面的建議。

一是要重視和加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度研究和宣傳教育，提高認(rèn)識(shí)水平和重視程度。首先，要重視和加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度的理論研究。在現(xiàn)代政治體系建設(shè)中，任何一種制度的創(chuàng)建都需要對(duì)制度構(gòu)想進(jìn)行較為深入的理論研究和科學(xué)論證。盡管我們不能說該制度在創(chuàng)建之初未對(duì)之進(jìn)行研究論證，但從我們了解的資料信息上看，制度有關(guān)規(guī)定過于簡(jiǎn)單粗放，缺乏必要的理論準(zhǔn)備和比較全面的科學(xué)論證，尚對(duì)可能出現(xiàn)的問題未作出科學(xué)預(yù)測(cè)和防范。在制度規(guī)范化建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)說中央統(tǒng)戰(zhàn)部與國(guó)家教育部等五部門和最高人民檢察院聯(lián)合制定的《關(guān)于加強(qiáng)特約人員工作制度的意見》對(duì)特約監(jiān)督員制度做出的制度規(guī)范在科學(xué)性方面有了很大的進(jìn)步和提高，但在有些方面仍需要進(jìn)一步研究、補(bǔ)充和完善。同時(shí)，我們認(rèn)為對(duì)特約監(jiān)督員制度的性質(zhì)、地位、作用，以及特約監(jiān)督員工作職責(zé)、管理等諸多問題仍有進(jìn)一步深入研究探討的必要。其次，要加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度和特約監(jiān)督員工作的宣傳教育工作力度。要通過宣傳使廣大黨員干部特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)認(rèn)識(shí)特約監(jiān)督員制度，為重視和支持特約監(jiān)督員工作奠定和堅(jiān)實(shí)思想政治基礎(chǔ)。再次，要切實(shí)提高對(duì)特約監(jiān)督員制度建設(shè)和特約監(jiān)督員工作的重視程度，尤其是地方黨委、政府和司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部。要把特約監(jiān)督員制度建設(shè)和開展、支持特約監(jiān)督員工作作為社會(huì)主義政治制度和監(jiān)督體系建設(shè)的一項(xiàng)政治任務(wù)、政治職責(zé)的高度予以對(duì)待和重視。只要認(rèn)識(shí)和重視到位，特約監(jiān)督員工作就能夠切實(shí)開展起來、發(fā)展起來。

二是建議中央對(duì)特約監(jiān)督員制度予以“頂層設(shè)計(jì)”、健全和完善制度規(guī)范。鑒于特約監(jiān)督員制度的 “千姿百態(tài)”、“五花八門”，建議中央在已有的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，從我國(guó)政治體制改革和社會(huì)主義民主制度、監(jiān)督體系建設(shè)發(fā)展的高度，予以“頂層設(shè)計(jì)”和規(guī)范，并以中共中央、國(guó)務(wù)院、最高人民檢察院和最高人民法院聯(lián)合制定頒發(fā)《關(guān)于特約監(jiān)督員工作的意見》文件的形式做出統(tǒng)一的規(guī)定和制度規(guī)范。關(guān)于健全和完善特約監(jiān)督員制度的具體內(nèi)容，我們的初步建議是：第一，統(tǒng)一 “特約人員”名稱。將各種不同的 “特約人員”統(tǒng)稱為 “特約監(jiān)督員”，使之成為固定的專屬名詞概念。第二，調(diào)整特約人員職責(zé)。現(xiàn)行的“特約人員” 制度，相當(dāng)一些部門單位將之作為“外部”的兼職人員或者說特殊的兼職工作人員參與具體的實(shí)際工作。這從“設(shè)想”的角度看，似乎很好，但從實(shí)際操作角度看未必符合實(shí)際。其主要原因在于：“特約人員”都有其自己的本職工作，能否 “離職”來做非本職工作；特約人員是否具備和需要專職工作人員所必須具備的具體工作的專業(yè)素養(yǎng)。我們認(rèn)為，如果我們將特約人員定位于“特約監(jiān)督員”，突出其監(jiān)督職責(zé)，那么特約監(jiān)督員只需要具有一定的專業(yè)知識(shí)就可以，而不必需要具有職業(yè)工作者所必備的專業(yè)素養(yǎng)。這更具有可行性。第三，進(jìn)一步明確特約監(jiān)督員監(jiān)督 “誰(shuí)”及其監(jiān)督的內(nèi)容和方式?，F(xiàn)行特約人員基本上是與所聘單位的工作性質(zhì)“同化”的，同時(shí)又賦予其監(jiān)督所聘單位的責(zé)任，具有雙重性。這就使監(jiān)督員監(jiān)督“泛化”了，難能實(shí)現(xiàn)，也是特約監(jiān)督員力所不及的。因此，我們認(rèn)為特約監(jiān)督員的監(jiān)督應(yīng)集約化。比如，監(jiān)察部門的特約監(jiān)督員就應(yīng)監(jiān)督監(jiān)察部門的檢查工作而不是做監(jiān)察部門監(jiān)察員的工作。第四，統(tǒng)一聘任和管理主體?，F(xiàn)行特約人員制度基本屬于多部門聘任和管理的形態(tài)。我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將之作為一種特定的專屬監(jiān)督形式，即與我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商制度相配套的一種民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)形式，由黨委委托黨委統(tǒng)戰(zhàn)工作部門統(tǒng)一選拔、聘任和管理，終結(jié) “政出多門”、“多頭管理”的混亂狀況。第五，要突出特約監(jiān)督員制度為黨外政治監(jiān)督的屬性。要保持特約監(jiān)督員由黨外代表人士擔(dān)任的特點(diǎn)，如沒有特殊情況不應(yīng)允許中共黨員（跨黨黨員除外）擔(dān)任。有些地方將政協(xié)委員擔(dān)任特約監(jiān)督員工作作為人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的拓展，由政協(xié)管理的做法，我們認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)?，容易使特約監(jiān)督員制度走偏，應(yīng)當(dāng)修正。

三是加強(qiáng)特約監(jiān)督員制度實(shí)施力度，采取切實(shí)有效措施提高監(jiān)督水平和效力。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，任何一項(xiàng)制度的建立和推廣落實(shí)，僅僅靠一般性的要求、倡議、號(hào)召是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須有上級(jí)的剛性要求和強(qiáng)制力的推動(dòng)。特約監(jiān)督員制度自創(chuàng)建以來已經(jīng)走過了20多年的歷程，實(shí)踐中存在的許多問題之所以長(zhǎng)期未能得到有效的改進(jìn)和解決，在很大程度上是重視不夠、執(zhí)行力不夠、強(qiáng)制推動(dòng)力不夠的問題。如果不加大強(qiáng)制推動(dòng)力，其形式主義的色彩可能還會(huì)長(zhǎng)期下去。任何一種制度、一項(xiàng)工作如果將之作為形式主義的東西來對(duì)待，無(wú)論其“花朵”如何絢爛，永遠(yuǎn)不會(huì)結(jié)出實(shí)在的果實(shí)。因此，要使特約監(jiān)督員制度建設(shè)落到實(shí)處并使之規(guī)范地運(yùn)行起來、發(fā)揮出應(yīng)有的功能，產(chǎn)生實(shí)效，就必須加大執(zhí)行力和強(qiáng)制推動(dòng)力。第一，要在制度及其建設(shè)上提出剛性規(guī)定要求，不允許不作為；第二，要進(jìn)行必要的監(jiān)督檢查，加大該項(xiàng)工作的督導(dǎo)力度；第三，要有制約措施。要按照依法治國(guó)的要求，對(duì)敷衍塞責(zé)、搞形式主義，甚至無(wú)動(dòng)于衷的部門和單位予以必要的批評(píng)和懲治，加大執(zhí)法執(zhí)紀(jì)力度。

課題負(fù)責(zé)人：李永生，男，遼寧省社會(huì)主義學(xué)院科研處處長(zhǎng)、教授

課題組成員：陳洪超，男，遼寧省社會(huì)主義學(xué)院講師

張 鵬，男，遼寧省社會(huì)主義學(xué)院講師

孫曉婷，女，遼寧省社會(huì)主義學(xué)院講師

周 婧，女，遼寧省社會(huì)主義學(xué)院講師

基金項(xiàng)目：2015年遼寧省統(tǒng)戰(zhàn)理論研究課題成果。責(zé)任編輯/李 敏