義務教育教師輪崗交流制度的困境及其對策

孫剛成 翟昕昕

摘 要義務教育教師交流輪崗政策在推行的過程中面臨著很多問題，包括自身體制的不健全、教師的后顧之憂沒有妥善解決，以及外部的激勵措施不到位等。借助對陜西省義務教育教師輪崗交流政策推行現(xiàn)狀的實證調研深入分析和解讀這些問題，可以看到，這一良好政策的推行需要建立在強化激勵機制和加強經濟保障力度的基礎上，優(yōu)化輪崗交流人員選拔機制，并合理解決他們的后顧之憂，在加強該政策效度的同時，推進城鄉(xiāng)教師的協(xié)調發(fā)展。

關鍵詞輪崗交流 教育均衡 交流教師 義務教育

義務教育教師輪崗交流制度是國家出臺的一項旨在促進義務教育均衡發(fā)展、促進教育公平的重要舉措，其實施有利于城鄉(xiāng)義務教育學校的均衡發(fā)展和優(yōu)勢教育資源的校際合理配置，對教師自身的專業(yè)發(fā)展亦有重要作用。

一、教師輪崗交流制度出臺的背景及政策演變

1.輪崗交流政策出臺的背景

盡管《義務教育法》明文規(guī)定不得設立重點學校，但由于師資力量、地理環(huán)境、硬件設施等條件的差距懸殊，重點學校至今仍然“名亡實存”。又由于現(xiàn)階段獨生子女家庭居多，父母對子女教育期望普遍較高并且愿意做出更多投資，導致“擇校熱”持續(xù)升溫，由此催生了一系列社會問題，包括學區(qū)房價格居高不下、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校生源嚴重流失、城市學校人滿為患以及父母陪讀的低齡化趨勢等。盡管有關部門出臺了一系列政策推行義務教育免試就近入學，“擇校熱”在陜西卻有增無減。教育資源是“學校的脊椎”，教育資源配置的公平是教育公平的邏輯起點，[1]其中，師資力量尤為重要。所以，建立城鄉(xiāng)之間、學校之間教師合理流動幫扶機制將是推動義務教育均衡發(fā)展的重要措施。

2.輪崗交流的政策演變

1999年，中共中央、國務院頒發(fā)《關于深化教育改革 全面推進素質教育的決定》，要求“城鎮(zhèn)中小學教師原則上要有一年以上在薄弱學校或農村學校任教經歷，才可聘為高級教師職務”，為城鄉(xiāng)教師輪崗交流奠定了基礎；[2]2003年，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》提出，“建立城鎮(zhèn)中小學教師到鄉(xiāng)村任教服務期制度。城鎮(zhèn)中小學教師晉升高級教師職務，應有在鄉(xiāng)村中小學任教一年以上的經歷。地（市）、縣教育行政部門要建立區(qū)域內城鄉(xiāng)‘校對?！處煻ㄆ诮涣髦贫取?，正式提出輪崗交流制度；2005年，《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》再次要求，“采取各種有效的措施，建立區(qū)域內骨干教師巡回授課，緊缺專業(yè)教師流動教學、城鎮(zhèn)教師到農村學校任教服務期等項制度，積極引導超編學校的富余教師向農村缺編學校流動，切實解決農村學校教師不足及整體水平不高的問題”；2010年，《教育部關于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》繼續(xù)強調，“健全城鄉(xiāng)教師交流機制，推動校長和教師在城鄉(xiāng)之間、學校之間的合理流動，鼓勵優(yōu)秀校長和骨干教師到農村學校和薄弱學校任職、任教，發(fā)揮示范、輻射和帶動作用”；[3]2013年，黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“實行公辦學校標準化建設和校長教師交流輪崗”，使該政策層次升級，并促使教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合印發(fā)了《關于縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師交流的若干意見》，提出了力爭用3至5年實現(xiàn)縣域內教師校長交流制度化、常態(tài)化的時間節(jié)點。2015年，國務院辦公廳頒布《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015-2020）》，明確要求推動城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師向鄉(xiāng)村學校流動，隨后，教育部頒布《關于確定首批義務教育教師隊伍“縣管校用”管理改革示范區(qū)的通知》，開啟教師輪崗交流制度突破的大幕。從以上演進過程足見這一政策越來越受到各相關部門的重視，而且政策的可操作性越來越強，要求越來越明確。

二、陜西省義務教育教師輪崗交流現(xiàn)狀實證分析

為了解義務教育教師輪崗交流制度實施的現(xiàn)狀，項目組根據(jù)陜西省不同地區(qū)狀況把陜西省按照陜南、陜北、關中三類地區(qū)進行了抽樣調查，分別抽取陜南的安康和商洛、關中的西安和寶雞、陜北的延安和榆林六個地市，對1034名義務教育校長、教師進行了問卷調查。

1.樣本人員基本情況

本次調查的教師中62.5%來自縣城（市區(qū)）內，17.9%來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地學校，16.7%是來自行政村學校；校長中65%來自縣城（市區(qū)）內，12.1%來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地學校，22%來自行政村中的學校。其中，被試教師在目前學校任教1年以下的占到3.9%，1～3年的占到11.4%，3～5年的占到19.3%，5～10年的占到35.8%，10年以上的占到29.5%?；痉从吵隽宋覈行W教師人事管理相對封閉、流動較少的現(xiàn)實狀況。

2.樣本人員普遍支持輪崗交流政策

調查顯示（見圖1），校長和教師對輪崗交流普遍持贊成態(tài)度。其中，校長中21.1%非常贊成輪崗交流，56.7%比較贊成，合計占到77.8%；教師中28%非常贊成輪崗交流，54.5%比較贊成，合計占到82.5%?？陀^地表明了校長和教師對推行輪崗交流政策的積極態(tài)度。

3.樣本人員普遍希望通過參與輪崗交流獲得職稱晉升與收入提高等實惠

（1）樣本人員參加輪崗交流的動因

教師作為承擔重大社會責任和道德義務的特殊社會群體，具有自己特定的職業(yè)追求和較高的職業(yè)素養(yǎng)，調查顯示，教師參加輪崗交流的動因中占比最高的為達到39.8%的“促進自身專業(yè)發(fā)展”，占比30.3%的是“盡到社會責任”，二者很好地印證了教師的職業(yè)追求取向。其次，有35.4%的教師因為可以優(yōu)先評職稱這一原因而參加輪崗交流，26.4%的教師因為可以獲得晉升機會而參加輪崗交流，27.6%的教師因為可以提高工資待遇而參加輪崗交流，尤其是大家對職稱的關注度兩項合計高達61.8%，說明多數(shù)教師希望通過參與輪崗交流獲得職稱晉升以及提高工資待遇等物質條件的改善。這組數(shù)據(jù)印證了教師個人同時具有“經濟人”特征和鄉(xiāng)村教師因待遇偏低等原因而渴望獲得更多物質實惠的愿望，他們與其他社會成員一樣，具有追求自身利益最大化的強烈愿望和動機。[4]

（2）樣本人員對輪崗交流補助金額的期望

如圖2所示，大多數(shù)校長和教師認為輪崗交流的月補助金額在1100～1500元才有吸引力。其中，被試校長中認為補助金額在1100～1500元之間會有吸引力有44%，800～1100元的有36.3%，500-800元的有8.8%，500元以下的有2.2%；教師中各項的比例大致相當于校長的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，其中，傾向于月補助1100～1500元的占43.3%，800～1100元的占29.5%，500～800元的占20.5%，500元以下的占1.6%。兩者差異較大的是500～800元補助的選擇問題，這里面可以看出教師對物資補助的期望值比校長要稍微低一些，結合圖表3也可以解釋為他們更多地會把注意力投向專業(yè)發(fā)展和職稱晉升方面。所以，實際政策制定過程中對校長教師輪崗交流的月補助金額建議設定在1000元左右，同時加強校長教師職業(yè)發(fā)展和專業(yè)成長的引導，以求更好地保證政策效度。

（3）樣本人員參加輪崗交流最希望解決的問題

調查中，對于“如果讓您到另一所學校進行5年以上的輪崗交流，您最希望得到解決的問題是什么？”這一問題，大部分被試校長和教師希望能夠優(yōu)先晉升一級職務或職稱，比例分別占到各自總數(shù)的51.6%和47.6%；其次是獲得每月1000元以上的補助，分別占到了35.2%和37.8%。這一結果進一步印證了校長教師參加輪崗交流的物質性動因或者對參加輪崗交流活動的回報期待。在校長和教師之間具有明顯差異的是“在原單位和新單位之間建設安置房”和“開通校際班車”兩個選項，23.1%的被試校長希望能夠開通校際班車，而教師的比例只有15%；20.7%的教師希望在原單位和新單位之間建設安置房，而校長的比例只有14.3%。這組數(shù)據(jù)既是政策保障的參考點，也表明校長在住房等物質條件上普遍優(yōu)于普通教師，也是教師待遇需要提升的佐證。

4.輪崗交流對樣本人員個人可能帶來的不利影響

在輪崗交流可能帶來的不利影響方面，調查顯示，校長比教師更擔心會產生對家庭造成影響、工作精神壓力大和回原學校時會失去已有的資源等不利影響，其中，對家庭造成影響的擔憂高達70.3%，工作精神壓力大也達到了62.6%，足見這部分通常已經步入或超過中年的校長們最擔心對家庭造成不利影響或增加工作精神壓力，主要源于流動給校長帶來了社會地位和職業(yè)角色的變化，使其進入了一種新的多重社會關系，承擔了新的角色使命，個體必然面臨著職業(yè)角色的重建和重適壓力[5]。對于這一問題的解決可以優(yōu)先考慮開通校際班車等措施。教師在擔心對家庭造成影響和增加工作精神壓力兩項首選不利影響之外，還面臨生活成本增加的壓力，三者分別占到了總數(shù)的46.6%、45.4%和46.2%，再次印證了普通教師經濟壓力和負擔較大的客觀實際。另外，認為工作成效不明顯的被試校長和教師分別占到總數(shù)的39.6%和36.3%，可見雙方對輪崗交流的工作實效都存有較多的顧慮。此外，也有少部分被試認為參加輪崗交流會產生無法適應新環(huán)境、與新同事合作不佳等不利影響。

5.樣本人員反應的突出問題

目前校長教師輪崗交流政策的實施存在諸多問題，許多方面還很不完善。首先，大部分教師認為激勵措施不夠，缺乏政策吸引力，校長和教師的比例分別占到70.3%和72.7%，激勵措施的力度已經成為直接影響教師參與積極性的關鍵因素。其次，51.6%的校長和41.9%的教師認為交流人員保障機制不健全，參加輪崗交流客觀上會造成校長教師工作和生活負擔加重，這已經成為校長和教師是否能夠沒有后顧之憂地積極參與輪崗交流的第二大制約因素。第三，42.9%的校長和39.3%的教師認為該項政策缺乏明晰的政策指導，很多被交流的校長教師到新崗位職責不明確、待遇不明確、主體地位難確立，不利于提升政策效度。第四，校長們比較擔心評價機制缺乏的不良影響和輪崗交流將會導致分散優(yōu)質學校資源對教育質量帶來不利影響，二者分別達到了58.2%和42.9%；教師對評價機制的擔憂也達到了25.7%，這一擔憂將進一步弱化該政策的激勵作用和導向性。第五，雙方對干擾正常教學秩序的擔憂也分別達到了28.6%和23.3%，這既是校長教師對政策理解不夠的擔憂，更是政策明晰程度、權責界定和激勵不夠帶來的負面影響。同時，輪崗后，教師要不斷熟悉與接受新的工作環(huán)境、人際關系和不同的校園文化，這必將影響教學的順利進行。第六，部分樣本人員認為輪崗交流實施的最大障礙是認識偏差，即校長、教師、家長等人員對輪崗交流人員定位不清，認為只有專業(yè)素質低下的校長教師才會被交流出去。這給輪崗人員帶來極大的心理壓力，不能以積極的心態(tài)投入工作。造成這一問題的很大一部分原因在于許多優(yōu)質學校的校長不愿派出優(yōu)秀師資，通常采取末位淘汰制的方式選拔輪崗人員，直接決定了政策的低效性。以上問題能否在政策推行之前得到很好的解決必將成為本政策執(zhí)行效度高低的決定性因素，需要相關部門慎重考慮，妥善解決。

三、高效推進輪崗交流的對策

1.落實并加大激勵力度，為輪崗交流人員提供有力的經濟保障

（1）提高工資待遇，實現(xiàn)區(qū)域內同工同酬

我國的城鄉(xiāng)二元結構使得城鄉(xiāng)之間，校際之間教師工資差距較大，尤其是優(yōu)質學校與薄弱學校之間的工資差距已經成為制約師資均衡的突出障礙。交流期間工資發(fā)放標準不統(tǒng)一或不確定使輪崗交流的實施變得更加困難。教師們普遍希望通過參加輪崗交流提高工資待遇，從一個較高工資水平的學校流動到一個工資水平低的學校是原本待遇就偏低的教師更難接受的。因此，必須加快推進區(qū)域內同工同酬和偏遠薄弱地區(qū)較大傾斜性補貼政策的實現(xiàn)，逐步推行縣管校用政策，使縣域內教師身份相同、編制統(tǒng)一，統(tǒng)一發(fā)放工資，使區(qū)域內教師交流配套補貼得到落實，并使教師的工資、津補貼與學校脫鉤，消除教師交流的障礙，實行區(qū)域內統(tǒng)一的績效工資制度。[6]

（2）設置激勵措施，吸引教師參加輪崗交流

為了確保教師輪崗制的順利實施、實現(xiàn)政策制定時的初衷，必須建立健全激勵機制。[7]首先，在職稱評定上給予特權，凡申報晉升中級以上教師職稱者，有輪崗交流經歷的可優(yōu)先考慮。其次，給予評先評優(yōu)的特權，參評區(qū)級以上優(yōu)秀教師者，同等條件下優(yōu)先考慮有輪崗交流經歷者。再次，給予優(yōu)先參加進修的特權，對參加輪崗交流的教師更多促進自身專業(yè)發(fā)展的培訓機會。

（3）為輪崗交流人員發(fā)放交流補助，保障交流輪崗人員生活

推動教師流動知易行難，如果不考慮教師個人職業(yè)和生活訴求，不明確教師流動的權益保障，有可能產生對教師的不公平[8]。政府應加大財政投入，為參與輪崗交流的校長和教師提供生活補貼，報銷由于輪崗交流所帶來的生活成本，以保障輪崗交流教師的權益。在安排輪崗交流工作時，盡量就近選擇交流學校，車程一般不要超過90分鐘。為車程在90分鐘以內者提供交通補助和午餐補助，90分鐘以上者除交通補助和午餐補助外另享受住宿補助。

2.建立健全輪崗交流體制機制

（1）健全選拔機制

收回學校安排交流人員的權利，改變各地選拔方式混亂的狀況，統(tǒng)一選拔方式，采取自愿報名與統(tǒng)籌安排相結合的方式。首先由教育行政部門劃定對口交流范圍；然后，由工作5年以上的教師根據(jù)范圍就近選擇交流學校；最后由縣（區(qū)）教育局統(tǒng)籌安排。原則上工作滿5年的教師都要參加輪崗交流，有特殊情況者可以自愿選擇，特殊情況包括家中有身體殘疾或癱瘓者以及夫妻雙方有一方已經參與從高到低的順向交流者。

（2）健全評價機制

輪崗交流評價機制的缺失是造成消極輪崗的重要因素。長期以來我國各地在實施輪崗交流政策時只重過程，不重結果，造成輪崗教師的消極應付。健全評價考核機制可以更加公正公平地評判教師的交流工作，為教師提供導向激勵作用。建議實施量化考核辦法，按照薄弱學校的等級、教師的工作績效及教師在交流學校所承擔的具體工作綜合評定，工作績效采取交流學校領導、同事以及學生多主體評價。

（3）明確交流人員責任分工

參加交流的教師個人、交流教師的原單位以及流向單位三方都應當明確以何種形式交流，教師在交流學校及原學校分別應承擔何種責任，建議借助縣管校用政策逐步實現(xiàn)教師交流輪崗中，人到哪里人事使用權就歸屬哪里，消除原有的學校編制障礙，讓教師到哪里都有主人翁意識，都可以成為所在單位的主人而不是過客。同時要明確崗位職責，輪崗交流要確定交流過去的任職崗位，而不再是過去一個人任意安排工作導致資源浪費或人崗不匹配。

（4）健全監(jiān)督機制

制定一套完整的監(jiān)督機制，從交流人員的選拔，工作成效的評價，激勵措施的跟進，都要納入監(jiān)督范圍。開通相關人員反饋渠道，及時處理群眾反映的問題，對于不依法選拔輪崗教師的做法嚴厲查處。監(jiān)督輪崗教師的激勵政策的實施情況，確保教師在職稱評定中優(yōu)先評定，確保交流補助及時發(fā)放。

3.著力解決輪崗教師對家庭造成的不利影響

調查顯示，70%的被試校長認為輪崗交流會給家庭帶來不利影響，在所有不利影響中已經占到首位，多數(shù)人在問卷最后一題的開發(fā)性問答題中也提到不方便照顧老人和孩子這一困難。單靠經濟補助，還不足以解決部分教師的后顧之憂，比如在交通不便的交流學校，盡管享受交通補助，每日的往返還是會占用教師大量時間和精力，因此，可以采取相關配套措施，使交流教師有選擇余地，更進一步為輪崗交流教師帶來便利。

參考文獻

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[2] 田漢族.剛性教師交流制的實踐困境與法律思考[J].教師教育研究，2011（1）.

[3] 陳堅，陳陽.我國城鄉(xiāng)教師流動失衡的制度分析[J].教育發(fā)展研究，2008（3-4）.

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[6] 朱洪翠，楊躍.關于中小學教師消極輪崗的調查與反思[J].教育導刊，2013（3）.

[7] 張學亮，呂星星.義務教育階段教師實行“流動制”研究綜述[J].廣東教育，2010（4）.

[8] 張雷生.教師輪崗：這道“坎”韓國咋躍過[N].中國教育報，2014-10-22.

【責任編輯 劉永慶】