政府環(huán)境責(zé)任問題成因的范式解讀

馬波

政府環(huán)境責(zé)任問題成因的范式解讀

馬波*

內(nèi)容提要：當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重，但政府卻并沒有很好的擔(dān)負(fù)起應(yīng)盡的環(huán)境保護職責(zé)，政府環(huán)境責(zé)任存在著諸如法律依據(jù)缺失、落實不到位與錯位、缺位、虛位等諸多現(xiàn)實問題。這從一個側(cè)面說明，政府環(huán)境責(zé)任的定位、設(shè)置或?qū)嵤┲械哪承┉h(huán)節(jié)存在著缺陷、不足或弊端。故此，有必要溯及問題的本源，梳理問題的表征，基于生態(tài)安全、治理結(jié)構(gòu)以及法治化范式三個維度對問題產(chǎn)生的原因予以解讀，以期更有針對性的提供解決問題的對策與建議。

政府環(huán)境責(zé)任范式解讀生態(tài)安全治理結(jié)構(gòu)法治路徑

2013年5月中共中央政治局就大力推進生態(tài)文明建設(shè)進行第六次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記指出：“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)格的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。要建立責(zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。”概而言之，習(xí)近平對于我國生態(tài)環(huán)境治理的總體思路是制度構(gòu)建與法治保障，尤其是要強化責(zé)任追究制度以實現(xiàn)“美麗中國”之夙愿。筆者認(rèn)為，習(xí)近平之所以將責(zé)任追究制度作為最為核心的治理舉措，正是源于我國環(huán)境治理之中一直存在著的政府環(huán)境責(zé)任問題。我們有必要溯及問題的本源，梳理問題的表征，以提供更加有針對性的解決問題的對策建議，這亦是本文的核心寫作目的。

所謂政府環(huán)境責(zé)任問題，主要是指政府環(huán)境責(zé)任自身存在的不足與缺陷，以及實際運行中所存在的各種問題。大體可以從兩個層面加以描述：靜態(tài)層面與動態(tài)層面問題。所謂靜態(tài)層面的問題，主要指的是有關(guān)環(huán)境法律規(guī)范對于政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定的不具體、不明確，沒有抓住問題的要害和關(guān)鍵，導(dǎo)致政府環(huán)境責(zé)任一直存在著合法性與正當(dāng)性不足的問題；所謂動態(tài)層面的問題，主要指的是有關(guān)政府環(huán)境責(zé)任在實際運行中存在的可操作性、可實施性較差，責(zé)任主體不明以及保障措施不到位等問題。筆者認(rèn)為，政府環(huán)境責(zé)任問題，主要表征為在生態(tài)環(huán)境保護之中，政府未能很好的擔(dān)負(fù)起自己應(yīng)盡的環(huán)境保護職責(zé)。政府環(huán)境責(zé)任存在著諸如法律依據(jù)缺失、治理結(jié)構(gòu)缺陷、功能定位異化以及責(zé)任落實不到位與錯位、缺位、虛位、制度支撐與保障措施不健全等問題。這促使我們反思，我國政府環(huán)境責(zé)任缺陷產(chǎn)生的原因是什么，到底應(yīng)該如何解決？筆者認(rèn)為，盡管政府環(huán)境責(zé)任問題產(chǎn)生的原因是多方面的，但卻可以嘗試從生態(tài)安全范式、治理結(jié)構(gòu)范式以及法治化范式三個維度予以闡釋。而所謂范式 （paradigm）概念，是美國科學(xué)家?guī)於鞣妒嚼碚摰暮诵模梢哉f，范式從本質(zhì)上而言指涉的是一種理論體系。當(dāng)然，本文所謂的范式解讀，只是表征著筆者看待問題的一種視角與方法，遠(yuǎn)未達到庫恩所謂的 “理論體系與實踐規(guī)范”的高度。

一、生態(tài)安全范式

從生態(tài)安全的視角審視政府環(huán)境責(zé)任問題，政府環(huán)境責(zé)任存在的重要缺陷在于未能將生態(tài)安全確立為基礎(chǔ)價值目標(biāo)，或者說，未能形塑政府的生態(tài)安全觀，實現(xiàn)由“經(jīng)濟人”模式向“經(jīng)濟人”模式與“生態(tài)人”模式并重的職能轉(zhuǎn)變與功能嬗變。這導(dǎo)致在環(huán)境治理實踐中地方政府總是更為重視經(jīng)濟責(zé)任更不是環(huán)境責(zé)任，政府的安全觀念也一直停留在傳統(tǒng)的安全范疇（國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全等方面），而未能進一步拓展至生態(tài)安全層面，而這恰恰是問題癥結(jié)之所在。馬修斯（J.T.Mathews）認(rèn)為，“要進一步立足生態(tài)環(huán)境來思考安全，自然環(huán)境應(yīng)該被國家政府置于最為顯眼的位置，這樣才能提醒它們的人員在處置環(huán)境問題時想到它是與國家安全息息相關(guān)的。”1羅永仕：《生態(tài)安全的現(xiàn)代性結(jié)構(gòu)及其重建》，中共中央黨校博士學(xué)位論文，2010年。凱斯·R·孫斯坦（Cass R.Sunstein）則強調(diào)安全、法律與環(huán)境之間的內(nèi)在關(guān)系，主張通過對政府部門的改革以克服安全風(fēng)險。諾曼·邁爾斯（Norman Myers）主張將生態(tài)安全問題提升到關(guān)乎國家命運的高度。此外，許多國際環(huán)境保護文件以及眾多國家環(huán)境立法也非常重視生態(tài)安全。對此，筆者認(rèn)為，有必要將生態(tài)安全確立為我國環(huán)境法的基礎(chǔ)性價值目標(biāo)，進一步形塑政府的環(huán)境責(zé)任觀念，并將其內(nèi)化為政府、企業(yè)以及公眾的核心價值。通過利益調(diào)整（利益誘導(dǎo)、利益確認(rèn)、利益限制、利益增進、利益矯正）與社會建構(gòu)（公眾參與、溝通協(xié)調(diào)、合作治理、民主協(xié)商、信息反饋）以及法治運行（立法、司法、執(zhí)法、責(zé)任追究）等方式，最終形成政府的生態(tài)安全觀。此外，筆者認(rèn)為，還需要運用生態(tài)科學(xué)、環(huán)境科學(xué)的有關(guān)技術(shù)手段與法律工具，通過利益調(diào)整、制度構(gòu)造與責(zé)任固化等措施確立政府的生態(tài)安全觀念，維護國家利益?？梢哉f，隨著政府對安全觀念認(rèn)知的進一步深化，生態(tài)安全已經(jīng)逐漸被納入國家安全考慮范疇并已經(jīng)成為國家安全的新的目標(biāo)。確立政府的生態(tài)安全核心價值觀念，積極履行維護環(huán)境保護之職責(zé)，不斷提升自身的公信力，正在成為生態(tài)文明時代“美麗中國”目標(biāo)實現(xiàn)的重要訴求。對此，黨的十八屆四中全會報告也指出：“必須要劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進格局、生態(tài)安全格局，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全，提高生態(tài)服務(wù)功能。”此外，對于生態(tài)安全的重視在我國相關(guān)的環(huán)境政策與法律之中亦有所體現(xiàn)。例如，《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》（國發(fā)〔2000〕38號）首次提出了“維護國家生態(tài)環(huán)境安全，確保國民經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)，將國家生態(tài)安全提到了戰(zhàn)略的高度。《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)〔2011〕42號）提出：“根據(jù)不同地區(qū)主要環(huán)境功能差異，以維護環(huán)境健康、保育自然生態(tài)安全、保障食品產(chǎn)地環(huán)境安全等目標(biāo)?！秉h的十八大報告提出“加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”的訴求。此外，《防沙治沙法》（2001）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2013）以及 《環(huán)境保護法》（2014）之中都明確提出保障生態(tài)安全與嚴(yán)守生態(tài)紅線的要求。

二、治理結(jié)構(gòu)范式

從治理結(jié)構(gòu)視角審視政府環(huán)境責(zé)任問題，政府環(huán)境責(zé)任存在的重要缺陷在于中央政府與地方政府目標(biāo)函數(shù)的不同，導(dǎo)致地方政府與中央政府環(huán)境責(zé)任承擔(dān)機制與責(zé)任分配的失衡。此外，我國一直主導(dǎo)的環(huán)境治理模式 （“專斷—壓制”型管控模式、“權(quán)威型”環(huán)境治理模式以及 “議價型”威權(quán)治理模式）過于強調(diào)政府的威權(quán)與權(quán)勢，簡單化的運用權(quán)力邏輯打壓利益相關(guān)者的合法、合理訴求，治理體系之中缺乏有效的參與、溝通、合作、協(xié)調(diào)以及反饋機制，致使政府環(huán)境治理中出現(xiàn)了合法性危機，進而造成 “市民社會”與 “行政國家”的分離、“權(quán)利”與 “權(quán)力”的對立以及社會結(jié)構(gòu)的 “緊張”與 “斷裂”。為了使得問題更加清楚，筆者認(rèn)為有必要對相關(guān)治理模式的內(nèi)涵作進一步的闡釋、分析與梳理。

所謂 “專斷—壓制”型管控模式，乃指政府的行政權(quán)力滲透到社會生活 （環(huán)境保護、戶政辦理、社會保障、教育文化等）的方方面面，公民個體必須接受來自政府的管制與束縛。盡管公民個體可以通過一定的法定程序 （申訴、信訪、復(fù)議、司法救濟等）表達利益訴求，但其所暗含的背后邏輯卻是必須以政府審批為前提，以行政權(quán)力的排他性和封閉性為基礎(chǔ)，政府機關(guān)依賴強制措施與強制手段解決問題，有意回避 “官”與 “民”之間的溝通與協(xié)調(diào)，進而框定了 “強勢政府”與 “孱弱社會”之間扭曲的 “壓制”與 “反抗”的邏輯關(guān)系?！皩唷獕褐啤毙凸芸啬Ｊ剿苌龅闹匾獑栴}在于，在環(huán)境治理中政府所采取的強制措施與手段并不會從根本上得以解決，反而可能會進一步激化矛盾，在民眾的反抗中醞釀下一次的 “完美風(fēng)暴”。此外，這種管控模式的可怕之處還在于對于社會資本的損耗，導(dǎo)致政府公信力下降，公務(wù)人員的政治資本流失。所謂 “權(quán)威型”治理模式，最初衍生于政治學(xué)中分析國家治理模式的研究框架，用來指涉科層制度與一統(tǒng)觀念制度，核心是 “中央權(quán)威與地方屬地之間的關(guān)系?！?周學(xué)光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，載 《開放時代》2011年第10期。有環(huán)境法學(xué)者將其移植到環(huán)境治理范式之中，塑造了 “權(quán)威型”治理模式，盡管內(nèi)容與重點不盡相同，但其制度內(nèi)核并沒有發(fā)生大的變化。所謂 “權(quán)威型”治理模式，主要指涉的是在環(huán)境治理中，強調(diào)政府的權(quán)力制導(dǎo)與單向管控，而忽視公眾的有效參與與雙向互動。在治理手段上強調(diào) “命令—控制”，而忽視 “協(xié)商—合作”，在治理機制上強調(diào) “監(jiān)督—懲戒”，而忽視 “分權(quán)—激勵”的一種治理模式。盡管這種模式并不否定公眾參與，也不排斥溝通協(xié)調(diào)，但本質(zhì)上卻是一種由國家權(quán)力主導(dǎo)，按照政府意愿 “塑造”或 “篩選”的有限參與，這種參與似乎只具有 “示范”效應(yīng)，卻不關(guān)乎結(jié)果，也不具有實質(zhì)意義?！皺?quán)威型環(huán)境治理以國家主義的權(quán)力形態(tài)侵占并取消了公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利和表達利益訴求、制衡公權(quán)力的表達機制，也就淪落為政府權(quán)力篩選下的合作模式，環(huán)境事務(wù)中合作也就異化為以‘權(quán)威—依附’為關(guān)系特征的單一化、片面性合作?！?杜輝：《環(huán)境治理的制度邏輯與模式轉(zhuǎn)變》，重慶大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年。

所謂 “議價型”威權(quán)治理模式，亦是政治學(xué)中分析國家治理的一種模式。這種模式具有 “權(quán)威型”治理模式的 “基因”與 “血統(tǒng)”，兩者之間給人以 “家族相似性”的印象，這是因為它的最終落腳點還是威權(quán)治理。但其與 “權(quán)威型”治理模式不同的是，在政府強制性手段無法發(fā)揮壓制民眾反抗的前提之下，地方政府不得不放低姿態(tài)，吸納公眾的抗議訴求，通過 “花錢買平安”的方式去解決各種社會問題，這當(dāng)然也包括環(huán)境問題。遺憾的是，這種模式同樣無法從根本上解決問題，反而可能導(dǎo)致問題的復(fù)雜化與政府權(quán)威的顏面掃地。 “當(dāng)所有的應(yīng)對社會矛盾或抗議的方法都按照市場交換或討價還價原則朝著 ‘去政治化’目的進行時，抗議者的訴求也就變得越來越世俗化。最后，維權(quán)治理將變得沒有權(quán)威，協(xié)議的契約精神以及持久的面子穩(wěn)定都將喪失。”4楊志軍：《中央與地方、國家與社會：推進國家治理現(xiàn)代化的雙重維度》，載 《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2013年第6期?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善與發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”如果從 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的高度去審視并思考政府環(huán)境責(zé)任問題，問題的根源可能就在于環(huán)境治理體制的缺陷與政府治理能力的不足。而如何理順中央政府與地方政府之間的治理結(jié)構(gòu)，提升地方政府的環(huán)境治理能力，確實是不得不面對的現(xiàn)實問題?！耙粋€現(xiàn)代化的國家治理體系，本質(zhì)上講是一個政府職能合理到位，政府權(quán)力邊界清晰，公共權(quán)力不缺位、錯位和越位的科學(xué)治理體系，是一個嚴(yán)格按照‘依法治國’原則運行的規(guī)則治理體系，是一個依據(jù)人民民主原則，實現(xiàn)人民群眾民主參與政治過程的民主治理體系。”5竹立家：《國家治理體系重構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化》，載 《中共杭州市委黨校學(xué)報》2014年第1期。筆者認(rèn)為，這需要中央政府與地方政府之間不斷的調(diào)整各自的目標(biāo)函數(shù)，處理好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護兩者之間的關(guān)系。正確的面對政治體制改革的困境，不斷的改進社會治理方式，積極轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府環(huán)境監(jiān)管能力，合理設(shè)置政府責(zé)任考核指標(biāo)體系，加強信息公開與有效的公眾參與，構(gòu)造一種 “參與—合作”型的環(huán)境治理模式，并堅持依法治理，學(xué)會運用法治思維和法治方式處理環(huán)境問題所引發(fā)的社會矛盾。

三、法治化范式

黨的十八大報告指出：“要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由?！币灿袑W(xué)者認(rèn)為， “國家治理的事業(yè)與法治的事業(yè)在相當(dāng)程度上是重疊的，國家治理體系與法治體系在相當(dāng)程度上是重疊的。概而言之，國家治理體系與法治體系在相當(dāng)程度上具有一體兩面的關(guān)系。”6前引5，竹立家文。筆者理解，所謂 “一體兩面”，也就表征著國家治理體系與法治體系兩者之間的共同性、一致性以及同構(gòu)性，也就意味著國家治理體系的 “生成”需要法治體系的 “支撐”，而法治體系的 “生長”又需要國家治理體系的 “滋養(yǎng)”，兩者之間可謂休戚相關(guān)，榮辱與共?！皣抑卫眢w系和治理能力的現(xiàn)代化主要的標(biāo)志就是要全面貫徹落實依法治國基本方略，用法治精神來構(gòu)建國家治理體系和提升國家治理能力，通過國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化提供所要求和相適應(yīng)的制度土壤?！?莫紀(jì)宏：《論國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的法治精神》，載 《新疆師范大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)·人文社會科學(xué)版）》2014年第3期。由此可見，政府環(huán)境治理無疑也必須走法治化的道路。如果從法治化的視角審視政府環(huán)境責(zé)任問題，無疑，政府環(huán)境責(zé)任缺陷與環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法以及環(huán)境守法之間皆存在著密切關(guān)系。環(huán)境法律缺乏實效性與正當(dāng)性、環(huán)境法律失靈以及環(huán)境基本法缺乏政府激勵機制等原因，皆可以歸結(jié)為政府環(huán)境責(zé)任法治化出了問題。因此，還有必要進一步思考政府環(huán)境責(zé)任完善的法治路徑。筆者認(rèn)為，至少有以下問題需要重視：

首先，通過法律制度的創(chuàng)設(shè)將政府環(huán)境責(zé)任固化，在環(huán)境基本法中明確規(guī)定政府環(huán)境保護的職權(quán)、職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容?？梢哉f中國所面臨的生態(tài)環(huán)境問題，與世界上其他國家所面臨的生態(tài)環(huán)境問題存在著很大的不同。盡管世界一些發(fā)達國家，諸如美國、日本、英國等也曾經(jīng)發(fā)生過大規(guī)模的環(huán)境污染，也只是在20世紀(jì)60年代才開始制定一系列的環(huán)境保護法律、法規(guī)，但它們卻通過強有力的環(huán)境法律實施以及強化政府環(huán)境責(zé)任等手段，僅僅幾十年時間就扭轉(zhuǎn)了環(huán)境惡化的不利局面。但中國所面臨的環(huán)境問題，規(guī)模之大、時間之長、困難之巨卻是世界上任何國家所從未有過的，這在2012年、2013年我國部分地區(qū)集中爆發(fā)霧霾天氣，引起國際社會的關(guān)注與社會民眾的集體抗議之中已經(jīng)體現(xiàn)得愈加明顯。盡管中央政府與地方政府已經(jīng)意識到這個問題的嚴(yán)重性，并強調(diào)法律制度必須在解決日益惡化的環(huán)境問題之中發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。但正所謂 “冰凍三尺非一日之寒”，要想從根本上解決我國的環(huán)境污染惡化問題，必須選擇運用包括不限于政治的、經(jīng)濟的、行政的、法律的等綜合性的手段，而不可能是單一的某一種手段。但在這其中，提升政府治理能力與治理現(xiàn)代化，依法確立政府環(huán)境責(zé)任，強化政府環(huán)境責(zé)任的考核與責(zé)任追究無疑是重中之重。因此，筆者認(rèn)為，如果僅僅是在環(huán)境基本法之中強調(diào)地方各級人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是不夠的，還應(yīng)當(dāng)在憲法層面予以考量，生成 “國家環(huán)境保護義務(wù)”與 “政府環(huán)境保護責(zé)任”，并通過 《憲法》修訂，對中央政府 （國務(wù)院）的環(huán)境保護職責(zé)與職權(quán)直接予以確認(rèn)，這無疑是實現(xiàn)政府環(huán)境責(zé)任法定的必然要求。

筆者還認(rèn)為，政府環(huán)境責(zé)任的實現(xiàn)還要求環(huán)境治理行為達到一定的標(biāo)準(zhǔn)，即本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量是否達到法定標(biāo)準(zhǔn)，是政府履行環(huán)境職責(zé)優(yōu)劣程度的重要判斷依據(jù)?！董h(huán)境保護法》明確了 “地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！钡珜嶋H上，我國環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的強制性更主要的表現(xiàn)為政府環(huán)境管理行為方面，且環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)劃定、政府環(huán)境監(jiān)管能力等問題密切相關(guān)，故此，政府是否已經(jīng)實現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不易判斷，也沒有嚴(yán)格的監(jiān)管措施。因此，在立法中明確規(guī)定政府所應(yīng)達到的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，無疑是強化政府環(huán)境責(zé)任的重要途徑。例如，美國 《環(huán)境質(zhì)量提高法》（Environmental Quality Improvement Act of 1970）明確要求：“提高關(guān)于預(yù)防、降低、控制環(huán)境污染，水及土地資源，交通、經(jīng)濟及區(qū)域發(fā)展的成文法所規(guī)范的空氣質(zhì)量，并要求保證聯(lián)邦機關(guān)所執(zhí)行或所支持的影響環(huán)境的公共建設(shè)活動必須執(zhí)行現(xiàn)行法律所設(shè)定的政策?！惫P者認(rèn)為，我國應(yīng)借鑒美國環(huán)境立法經(jīng)驗，明確各級人民政府應(yīng)達到的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)環(huán)境質(zhì)量形勢和公眾訴求及時予以修訂。盡管 《環(huán)境保護法》第28條規(guī)定了地方政府的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，但遺憾的是并沒有細(xì)化政府環(huán)境責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。故此，筆者建議，《環(huán)境保護法》實施中還應(yīng)進一步出臺實施細(xì)則，并明確責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。

其次，在政府環(huán)境責(zé)任法定的基礎(chǔ)上，還要考慮已制定的環(huán)境法律自身的實效性。筆者認(rèn)為，在 《環(huán)境保護法》已經(jīng)修訂完成，開始進入實施的關(guān)鍵階段，強調(diào)環(huán)境法律的實效性無疑具有重要的現(xiàn)實意義。當(dāng)前，針對環(huán)境法律的實施機制問題，筆者認(rèn)為有以下幾點值得關(guān)注：其一，環(huán)境法律實效性不強，與政府環(huán)境責(zé)任缺陷之間存在著密切關(guān)系?？陀^的說，盡管全國及地方各級人大非常重視對環(huán)境保護法律的監(jiān)督檢查，也采取了積極的整治措施，但環(huán)境法律的實施效果一直差強人意。筆者認(rèn)為，在我國已經(jīng)初步建立起中國特色社會主義法律體系的大背景下，法律的實效性益發(fā)顯得重要。當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境的日益惡化，盡管原因是多元的，但環(huán)境法律實施狀況不佳以及環(huán)境法律實效性不強無疑是重要的原因之一，而這又與政府環(huán)境責(zé)任履行不到位之間存在著密切關(guān)系。政府不履行或不積極履行環(huán)境職責(zé)，是導(dǎo)致環(huán)境法律實施效果不佳的重要原因之一。對此，無論是實務(wù)界還是理論界都主張進一步強化政府環(huán)境責(zé)任、落實政府環(huán)境責(zé)任，實現(xiàn)政府環(huán)境責(zé)任的制度化與法制化。其二，如何保障環(huán)境法律的實施效果，無疑又是一個不得不面對的問題。依靠國家強制力將法的效力轉(zhuǎn)化為法的實效，似乎是天經(jīng)地義的。但事實上，隨著對于法的認(rèn)識的不斷深化，我們發(fā)現(xiàn)，法的實施與依靠國家強制之間，不再是一種必然關(guān)系。換句話說，法的實施除了依靠國家強制力，還有其他途徑可以考量。行政自制、自我規(guī)制以及自愿遵守等途徑也都不可或缺。筆者認(rèn)為，解決環(huán)境法律實效性不強問題，一方面需要強化對政府環(huán)境責(zé)任目標(biāo)責(zé)任的考核與監(jiān)督，重視環(huán)境公共治理中的公眾參與，并保障公眾環(huán)境知情權(quán)的有效實現(xiàn)；另一方面，也需要注重環(huán)境法律實施方式的選擇與研判。盡管按照法治國家建設(shè)的基本訴求，并遵循權(quán)責(zé)一致之基本準(zhǔn)則，政府不履行環(huán)境職責(zé)必然要依法承擔(dān)不利的后果，政府環(huán)境權(quán)力的監(jiān)督制約以及環(huán)境責(zé)任的追究機制對保證環(huán)境法律的實效而言也至為重要，但這顯然還需要滿足另外一個變量的要求，即政府的自我監(jiān)督與自我認(rèn)同。同時，在環(huán)境法治實踐之中，還要根據(jù)我國的具體國情，強調(diào)政府對于環(huán)境法律的自愿遵從，倡導(dǎo)行政主體的 “行政自制”，以合法性為前提，強調(diào)環(huán)境法律對政府環(huán)境違法行為的預(yù)防性功能，這無疑對提高環(huán)境法律實效，克服政府環(huán)境責(zé)任的缺陷是極為重要的。

再次，以生態(tài)安全作為引導(dǎo)、推進及完善政府環(huán)境責(zé)任問題的著眼點。進一步強化立法、司法、執(zhí)法以及責(zé)任追究建設(shè)，并通過具體環(huán)境法律制度的構(gòu)建，落實政府環(huán)境責(zé)任法治化。在生態(tài)安全的視域下，無論是環(huán)境法律體系的建構(gòu)，抑或是政府環(huán)境責(zé)任的法治化，都是一個系統(tǒng)工程，或者說兩者之間存在著密不可分的 “耦合”關(guān)系。當(dāng)前，我國生態(tài)環(huán)境惡化問題凸顯，主要表現(xiàn)為生態(tài)風(fēng)險問題加劇、生態(tài)安全問題突出、生態(tài)損害問題激增這三個方面，生態(tài)安全問題無疑又是其中的核心問題。確保國家生態(tài)安全、維護社會秩序，毫無疑問政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。為了實現(xiàn)生態(tài)安全保障以及對生態(tài)風(fēng)險的有效管理，必然意味著政府責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。生態(tài)法律秩序的構(gòu)建、生態(tài)安全的制度保障都需要基于生態(tài)系統(tǒng)的角度予以考量，并通過法律明確規(guī)定政府環(huán)境責(zé)任的內(nèi)容與屬性以及考核的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，以更好的監(jiān)督政府積極的履行環(huán)境保護職責(zé)。因此，筆者認(rèn)為，我國未來的環(huán)境法治建設(shè)亦應(yīng)遵循生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律、確立可持續(xù)性發(fā)展理念，運用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法，選擇正確的環(huán)境政策工具，并以生態(tài)安全為著眼點，著重考慮環(huán)境立法變革的方向。同時，“在法治建設(shè)的各個環(huán)節(jié)：立法、執(zhí)法、司法、守法以及法律監(jiān)督活動中都要滲透生態(tài)的內(nèi)容，體現(xiàn)生態(tài)的要求?！?李國花：《論生態(tài)法治建設(shè)的發(fā)展與完善》，載 《云南大學(xué)學(xué)報 （法學(xué)版）》2007年第2期。

結(jié)語

值得注意的是，我國環(huán)境治理過程中，還要密切關(guān)注政府責(zé)任法治化與法治國家、法治政府與法治社會的有機聯(lián)系與一體化建設(shè)等相關(guān)問題，以更加全面性、整體性與系統(tǒng)性的視角梳理政府環(huán)境問題的成因，更加有針對性地提出解決問題的法治路徑，并構(gòu)筑適應(yīng)性的制度譜系，這是我們的責(zé)任，也是未來努力的方向。

（責(zé)任編輯：劉長興）

*廣東石油化工學(xué)院文法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，廣東海洋大學(xué)廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地特邀研究員。本文系2015年度廣東省級特色創(chuàng)新項目 （人文）《系統(tǒng)論視角下的政府環(huán)境責(zé)任問題研究》、2013年度教育部人文社科青年基金項目 《契約理論視域下環(huán)境法上 “生態(tài)人”模式之形塑》的階段性研究成果。