對地方債務的思考

陳朝哲

(云南民族大學 云南 昆明 650000)

?

對地方債務的思考

陳朝哲

(云南民族大學 云南 昆明 650000)

近年來，地方債務違約事件不斷增加，如果出現(xiàn)大面積債務違約，將會引發(fā)整個金融市場的系統(tǒng)性風險，而且地方政府將不能正常運作，最終將導致社會的不穩(wěn)定。事實上，中國經(jīng)濟在過去的幾十年間的飛速發(fā)展，地方政府通過借債增加地方資金流動性，對經(jīng)濟的發(fā)展功不可沒。隨著債務規(guī)模由小到大，債務由短期到長期，地方政府的償債壓力日益加大，由此引發(fā)了債務違約，因此需引起高度重視。

地方債務；經(jīng)濟增速；防控風險

自從2008年國際金融危機之后，中國的地方政府債務規(guī)模急速上升。在2016年期間，地方債發(fā)行了6.04萬億，占年度發(fā)行計劃的98.7%，從債務規(guī)?？?，江蘇，山東和浙江政府的債務規(guī)模居前三甲，債務余額達10556億，9252億和9188億。從債務率來看，2016年年間貴州省已189%的債務率居首，此外，遼寧，云南和內(nèi)蒙古三省份的債務率也超過了100%的警戒線。龐大的債務利息還在不斷滾動，而且，中國經(jīng)濟也結(jié)束了長達十幾年的高速發(fā)展，并伴隨著大幅度的下滑，而這與地方債務問題緊密相連。因此，我們有必要知道地方政府在自身大量負債的情況下為什么還要舉債，我國整體的債務情況，地方債對中國經(jīng)濟產(chǎn)生了怎樣的影響，我們又該如何防控。

一、地方政府大量舉債

事實上，地方債務理論在1930年后就產(chǎn)生了，當時，Tiebout和Stigler等有代表性的財政聯(lián)邦理論為地方政府舉債的原因提供了基礎(chǔ)理論。此后，在學者們的共同努力下，地方債務理論不斷發(fā)展與成熟，可是到了20世紀末，一些國家暴露出了嚴重的地方債務危機，這也引起了國際間的廣泛關(guān)注。

中國在上世紀80年代末和90年代初時，由于中央財政陷入了嚴重危機，財政收入占GDP的占比整個財政收入的比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的“弱中央”狀態(tài)。而正因此，分稅制改革應運而生。所謂分稅制，就是國家的全部稅種在中央政府和地方政府進行劃分，借以確定中央政府和地方政府的事權(quán)和相應的財權(quán)。將維護國家權(quán)益和實施宏觀調(diào)控所必須的稅種劃分為中央稅；將同經(jīng)濟發(fā)展有直接相關(guān)聯(lián)的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；將適合地方政府征收管理的稅種劃分為地方稅。但實際上，實行分稅制后，很多地方出現(xiàn)了財權(quán)與事權(quán)不對稱得情況，比如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對貧困地區(qū)的扶持，地方財政有顯得心有余而力不足了，明顯不足以支付其所需要項目的費用，出現(xiàn)了入不敷出的現(xiàn)象，為了堵住資金流量缺口，地方政府只能通過發(fā)債來支持自己的政策，也就是說，地方政府有強烈的發(fā)債動機。

實際上，法律不允許地方政府直接發(fā)債，于是，地方政府通過設(shè)立融資平臺進行間接發(fā)債融資。而這些融資平臺更多靠的是地方政府的信貸發(fā)債。也就是說，對地方發(fā)債的管制在實際上已經(jīng)發(fā)生了松動，為地方發(fā)債融資提供了一條新的渠道，這也在一定程度上推動了地方政府債務規(guī)模的上漲。由于地方政府本身能用來償債的資源又很有限，為了嘗舊債而被迫發(fā)新債，而進入了一個循環(huán)，這對于政府未來的償債能力將產(chǎn)生重大的影響。一旦政府難以償還利息與到期的本金，將發(fā)生政府債務違約，債權(quán)人此時往往只能自己承擔損失。實踐中有的債權(quán)人起訴地方政府債務違約，法院判定地方政府必須承擔債務的法律責任，可是在實際執(zhí)行中往往事與愿違。

另外，地方政府官員為了自己政績的需要，必須搞好當?shù)氐慕?jīng)濟建設(shè)。因為在中國，地方政府除了做好為公眾提供公共服務與公共管理之外，還必須搞好經(jīng)濟，因為這能為自己的政績考核加分。在考慮到21世紀初時，中國大部分地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施都非常缺乏，根據(jù)經(jīng)濟增長理論，社會資本與人力資本對經(jīng)濟的發(fā)展有重要推動作用，因為中國有豐富的人力資源，所以增加資本投入將會帶來足夠的資本回報。對于如此之大的資金需求，僅靠地方政府的財政收入，顯然已經(jīng)很難去實現(xiàn)社會資本的增加，巨大的資金需求最終將只能通過銀行貸款和發(fā)行債券等方式來滿足需求。而且之所以能借到這么多的資金，房地產(chǎn)抵押功不可沒，按照當前的土地制度，地方政府有權(quán)把農(nóng)村集體的土地征用，甚至有可能是低價征用的，在通過掛牌拍賣，高價賣出。地方政府之所以能賺這些差價，是因為政府是土地的一級壟斷者，可以對土地有足夠的控制權(quán)，以土地和房地產(chǎn)作抵押，這能夠為政府借債提供強大的支撐。

二、我國地方債務的情況

據(jù)國家審計署的數(shù)據(jù)顯示，中國地方政府在1979年就有了負有償還責任的債務。最開始是省級政府舉債，接下來是市級和縣級政府舉債。也就是說，在1979年到1986年間，中國地方政府債務經(jīng)歷了從少到多，再到現(xiàn)在的2016年，全國地方政府普遍都借債，這已經(jīng)成為一種常態(tài)。

我國地方政府債務可以分為三個主體：包含了直轄市的東部11個省和5個計劃單列市(包括大連，廈門，深圳，寧波，青島)和中部，西部地區(qū)，特別是第一個主體東部地區(qū)的地方政府債務總量，竟占到了全國債務總量的一半以上，而西部地區(qū)的債務規(guī)模則大于中部地區(qū)，但兩者的債務總量都遠小于東部地區(qū)?？紤]到東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，這就不難理解為什么東部地區(qū)的地方政府為什么借那么多債了，由于東部地區(qū)發(fā)展速度快，規(guī)模大，水平也高，地方政府對于當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，能源，教育，醫(yī)療等方面的支出必須與經(jīng)濟發(fā)展同步，加上自己之前所承擔的龐大債務所產(chǎn)生的巨大本息壓力，為了彌補資金流入與流出的缺口，地方政府走上了發(fā)債的路。反觀中部和西部，由于本身的經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，對債務的發(fā)行量就不如東部了。西部地區(qū)由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，很多方面都需要投入資金，加上政府的西部大開發(fā)政策，促使西部地區(qū)地方政府有發(fā)債的強烈動機。中部地區(qū)由于本身較為保守的政策和相對封閉的經(jīng)濟，對資金的需求不高，這也使得西部地區(qū)的發(fā)債總量要大于中部。

對于地方政府的資金來源，大部分是通過投融資平臺，發(fā)行債券，信托融資和銀行貸款籌集而來，特別是銀行貸款，占債務資金總量的一半以上，這也說明了銀行對于地方資金的流動體系的重要性。同時，地方政府的資金來源日益多樣化，這也加大了監(jiān)管部門的監(jiān)管難度，可能出現(xiàn)新的風險隱患。一旦政府出現(xiàn)大面積違約，不僅會引發(fā)系統(tǒng)性風險，也將對政府的正常運作產(chǎn)生影響，更有甚者，引發(fā)社會不穩(wěn)定。正因如此，加大對地方政府債務規(guī)模的限制與監(jiān)管就顯得尤為重要。

三、地方債對中國經(jīng)濟的影響

從2008年的國際金融危機開始，中國的經(jīng)濟就開始進入了下行軌道，但地方債務的總量卻增長的越來越快。比如，2009年的地方債務總量就比2008年多出了96000億元。事實上，到2014年，地方政府通過發(fā)行債務進行資金流動性擴張，已經(jīng)無法繼續(xù)拉動經(jīng)濟繼續(xù)增長，資金流動性增長對于經(jīng)濟增長來說，一般都能起到正向推動作用。而之所以發(fā)生流動性增長與經(jīng)濟增長脫節(jié)的現(xiàn)象，很大程度上是由于流動性的增長很大部分是用來償還之前的巨量債務，而不是用于大量的資本投資，加上土地財政的逐步終結(jié)，原本依靠土地抵押來發(fā)債的形式已逐漸減少，為了還巨額舊債，只能通過發(fā)行新債，在一些地區(qū)，用借來的新債償還舊債就超過了50%，這大大減少了資金的流動性，無法繼續(xù)提高投資規(guī)模和投資機會。所以，債務水平的高低將對經(jīng)濟增長有重大作用。

在統(tǒng)計了低債務地區(qū)與高債務地區(qū)的債務水平與自身的經(jīng)濟發(fā)展速度后，我們發(fā)現(xiàn)低債務地區(qū)能有效的債務規(guī)模與增速控制在合理的范圍內(nèi)，而這將對資本的積累與資金的流動產(chǎn)生正向作用，由此能夠給該地區(qū)帶來更大的地方投資規(guī)模和更多的投資機會，推動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。相反，高債務地區(qū)由于償債舊債壓力大，加上全國性經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟減速，又為了地方政府政績考核的需要，地方政府只能對借債產(chǎn)生嚴重依賴，所以，對于這些高債務地區(qū)來說，債務規(guī)模的擴大對經(jīng)濟的增長將很可能產(chǎn)生負面影響。

如果考慮到時間長短，那么高低債務水平的地區(qū)中的長短期債務將對經(jīng)濟增長產(chǎn)生不同作用。首先在短期內(nèi)，對于低債務水平的地方政府與高債務水平的地方政府債務，面臨的債務水平壓力都較小，在償還了應該償還的利息和到期本金后，短期舉債都能提高經(jīng)濟中的流動性，增大投資規(guī)模與投資機會，促進經(jīng)濟的快速發(fā)展。然后，在長期中，對于高債務水平的地方政府來說，由于對舉債已經(jīng)產(chǎn)生嚴重的依賴性，債務規(guī)模此時已經(jīng)急劇膨脹，還債壓力巨大，為了避免違約，只能硬著頭皮發(fā)行新債，而這大部分資金主要是為了償還舊債，無法增加經(jīng)濟中的流動性。因此，高債務水平的地方政府債務在長期將對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面作用。相對應的，低債務水平的地方政府能夠有效控制債務規(guī)模和債務的增長速度，長期內(nèi)，還債的壓力也較小。因此，低債務水平的地方政府債務在長期仍然能對經(jīng)濟的增長產(chǎn)生正面作用。

也就是說，考慮到債務規(guī)模的大小與債務的期限，我們認為，低債務水平的地方政府通過適當必要的舉債在長短期內(nèi)都能對經(jīng)濟的增長產(chǎn)生正面影響。高債務水平的地方政府在短期內(nèi)舉債也能夠?qū)?jīng)濟增長產(chǎn)生正面影響，但長期內(nèi)這些債務將對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面影響。

四、必須防控地方債務風險

地方政府發(fā)行過多的債務，將引發(fā)地方債務風險，主要體現(xiàn)在以下兩點：

1.違約風險。地方政府由于需要償還高額的利息與到期本金，加上自己財政吃緊，只能舉債。一旦新債償還不了舊債，政府將無法償還債券者的利息，構(gòu)成違約，引發(fā)違約風險，而到目前為止，已經(jīng)有多地發(fā)生了地方政府違約事件，所以應引起重大關(guān)注。

2.負債違約傳導出來的風險。地方政府通過銀行貸款，信托基金和發(fā)行債券等方式籌集資金。一旦出現(xiàn)大面積違約，將會對這些金融機構(gòu)產(chǎn)生負面影響，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。另外，地方政府一旦資金吃緊，為了避免違約，將很有可能采取債券置換的方式，即把地方債置換成中央債，把短期債置換成中長期債，但由于債務置換標準即口徑不夠明確，缺乏公開透明的操作，將存在某些隱形風險。而且，把地方債置換成中央債，是減輕了地方政府的還本付息壓力，可是中央債務本身也有自己的預算，一旦債務總量超過原先的預算，央行只能印發(fā)更多的貨幣。這將可能引發(fā)通貨膨脹，貨幣貶值，這對于國內(nèi)的生產(chǎn)者，消費者，還是出口商，將帶來重大影響。特別是那些債權(quán)人，通貨膨脹率過高，資金將縮水，損失將很大。整個宏觀經(jīng)濟必將受到?jīng)_擊。地方政府除了要管好經(jīng)濟，還必須提供公共管理和公共服務，一旦缺乏資金，自身的正常運轉(zhuǎn)將很難維持，整個社會必將受到影響。有些地方政府有存在一些沒有公開的隱形負債，這意味著還有其他不可預計的風險，而這些風險對經(jīng)濟所帶來的后果都是得重視的。

因此，我認為首先對政府的債券余額，置換債券，新增債券必須進行嚴格限制，并要求地方政府定期披露自身的財務與負債信息，公開透明化，接受老百姓的監(jiān)督，有關(guān)監(jiān)管部門必須有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，真正將監(jiān)管和處罰做到位。另外，地方政府必須做好風險預警和防控準備。

然后，轉(zhuǎn)變地方政府職能，不能以經(jīng)濟增長為主來考核地方政府官員的政績，而應該將焦點轉(zhuǎn)移，考核地方政府能否為老百姓提供更好的公共管理和公共服務。同時，考慮到大部分地方政府都有一定的負債，政府部門可以精簡不必要的人員，減少地方政府的財政壓力，另外，地方政府也要做好預算管理。國家也要做好地方政府財權(quán)與事權(quán)不對稱的問題。

最后，國家要加快金融改革與土地改革，地方政府往往是通過銀行和信托公司等金融機構(gòu)融資，下一步應該主要針對投融資平臺企業(yè)，從源頭堵住地方政府的融資風險漏洞。要讓投融資平臺按照真正的企業(yè)的方式去運行，而不是既當裁判員又當運動員。另外，房地產(chǎn)抵押為地方政府發(fā)債提供了支持，因為發(fā)債和信貸融資都需要都資產(chǎn)擔保，而按照目前的土地制度，地方政府對土地擁有絕對控制權(quán)，這就形成了地方政府在土地市場的壟斷。把土地和房地產(chǎn)作為抵押的擔保物以此來舉債。再者，必須完善地方政府的信用評級機制，真正發(fā)揮市場信用評級機制對地方政府舉債融資約束與監(jiān)督作用。只有構(gòu)建一個成熟的債券市場，才能徹底改變地方政府的融資方式，實現(xiàn)地方債務的良性循環(huán)。

[1]關(guān)于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案的說明.

[2]呂健.地方債務對經(jīng)濟增長的影響性分析[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2015，(11)：17-28

[3]中國國際金融股份有限公司.地方政府債務規(guī)模有多大[R].中國宏觀專題報告,2015.

[4]呂健.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,結(jié)構(gòu)性減速與經(jīng)濟增長分化[J].中國工業(yè)經(jīng)濟,2012,(9):31-43

[5]呂健.影子銀行推動地方債務增長了嗎[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2014，(8)：17-28

陳朝哲(1991.09-)，男，漢族，廣東普寧人，研究生，云南民族大學，研究方向：貨幣政策。