近三年關(guān)于精準(zhǔn)扶貧思想及實踐的研究綜述

葉靜

（廣西大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣西 南寧　530003）

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近三年關(guān)于精準(zhǔn)扶貧思想及實踐的研究綜述

葉靜

（廣西大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣西 南寧530003）

摘要：習(xí)近平在湘西第一次提出精準(zhǔn)扶貧思想后，國內(nèi)學(xué)術(shù)界掀起了精準(zhǔn)扶貧研究的熱潮。精準(zhǔn)扶貧思想的提出不僅有其理論基礎(chǔ)，還有其現(xiàn)實基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。就其概念和內(nèi)容而言，學(xué)術(shù)界的理解不盡相同。精準(zhǔn)扶貧在具體實踐中所處的困境學(xué)術(shù)界提出了多種可行的實踐路徑。在實現(xiàn)全面建成小康社會及“十三五”規(guī)劃的重要戰(zhàn)略時期，如何解決精準(zhǔn)扶貧的難點問題，有效進行精準(zhǔn)扶貧實踐，打響扶貧攻堅戰(zhàn)迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)識別；精準(zhǔn)幫扶；研究綜述

精準(zhǔn)扶貧是習(xí)近平總書記新時期扶貧工作的新思想，是對黨的扶貧理論的新發(fā)展。習(xí)總書記于2013 年11月在湘西考察時第一次提出了精準(zhǔn)扶貧的要求，提出“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標(biāo)。”［1］2015 年1月，習(xí)總書記在云南魯?shù)榈卣馂?zāi)區(qū)考察時再一次指出：“扶貧開發(fā)要增強緊迫感，真抓實干，不能光喊口號，決不能讓困難地區(qū)和困難群眾掉隊?！保?］在習(xí)總書記明確提出精準(zhǔn)扶貧的理念后，中央辦公廳出臺了2013年25號文件《關(guān)于創(chuàng)新機制 扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，國開辦隨后制定了2014年24號文件《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》、2014年30號文件《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》，由此，精準(zhǔn)扶貧工作全面開展。精準(zhǔn)扶貧思想提出后，學(xué)術(shù)界掀起了研究精準(zhǔn)扶貧實踐路徑的熱潮。本文就近三年以來，學(xué)術(shù)界對精準(zhǔn)扶貧概念、提出的基礎(chǔ)、面臨的困境、實踐路徑等方面的研究做出歸納與整理和評述。

一、精準(zhǔn)扶貧的概念

學(xué)術(shù)界對精準(zhǔn)扶貧的理解有不同的觀點。第一種觀點認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種阻礙，達到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。［3］第二種觀點認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧的思想是解決扶貧開發(fā)工作中底數(shù)不清、目標(biāo)不準(zhǔn)、效果不佳等問題的重要途徑。［4］第三種觀點認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用合乎有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。［5］［6］第四種觀點認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧就是在科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序下，按照本地的實際開展聯(lián)動幫扶和分化管理，并根據(jù)動態(tài)的準(zhǔn)入和退出機制作出精準(zhǔn)考核的過程。［7］

學(xué)者們在概念上對精準(zhǔn)扶貧的表述各不相同，但認(rèn)知上大體相似，目的都是為了在一定的時間內(nèi)準(zhǔn)確識別貧困人口，幫扶貧困人口精準(zhǔn)脫貧。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同，即精準(zhǔn)扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作長效機制，為科學(xué)扶貧奠定堅實基礎(chǔ)。［8］

二、精準(zhǔn)扶貧思想提出的基礎(chǔ)

精準(zhǔn)扶貧思想成為國家政策并且落地實施，有

（一）精準(zhǔn)扶貧的思想基礎(chǔ)

精準(zhǔn)扶貧是當(dāng)前我國貧困治理的指導(dǎo)性思想，是馬克思主義中國化的產(chǎn)物，其發(fā)展不僅是在中國特色社會主義理論體系中進行的，也是針對當(dāng)前經(jīng)濟社會特征等現(xiàn)實狀況提出的。黃承偉、覃志敏提出，精準(zhǔn)扶貧有其理論基礎(chǔ)。一是賦權(quán)與參與式的發(fā)展理念。由于社會資源分配不均衡和分配制度不完善等原因，處于社會底層或社會邊緣的弱勢群體缺乏維權(quán)和實現(xiàn)自我利益主張的權(quán)力和能力。二是合作型反貧困理論。合作反貧困工作需要政府、社區(qū)、貧困群體之間的有效合作。［10］劉解龍也提出精準(zhǔn)扶貧的理論基礎(chǔ)。一是經(jīng)濟學(xué)理論。精準(zhǔn)扶貧要做到資源配置的最優(yōu)化，不僅要實現(xiàn)投資決策的最優(yōu)化，也要實現(xiàn)投資結(jié)果的最優(yōu)化，所以需要經(jīng)濟學(xué)理論作支撐；二是系統(tǒng)科學(xué)理論。只有掌握和運用系統(tǒng)的科學(xué)理論，才能促進社會大系統(tǒng)中區(qū)域間的均衡與協(xié)調(diào)；三是可持續(xù)發(fā)展理論。只有堅持科學(xué)發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展道路，才能有效打響扶貧攻堅戰(zhàn)。［11］

（二）精準(zhǔn)扶貧提出的實踐基礎(chǔ)

改革開放30多年來，全國各地開展大規(guī)模扶貧開發(fā)，經(jīng)歷了普遍貧困、區(qū)域貧困、基本解決貧困等多個貧困變化形態(tài)，國家減貧形式變化使得政府不斷調(diào)整扶貧治理體系。自20世紀(jì)80年代中期開始，國家的扶貧單位是縣級貧困區(qū)域；2001年國家開始實施扶貧資源村級瞄準(zhǔn)機制，在全國確定了14.81萬個貧困村作為扶貧工作重點；2011年劃定了14個集中連片特困地區(qū)進行重點扶貧。我國先后經(jīng)歷了整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷式扶貧、社會扶貧等模式。［12］也有學(xué)者提出，我國主要經(jīng)歷經(jīng)濟體制改革減貧和小規(guī)模的區(qū)域扶貧；大規(guī)模有針對性、有計劃的扶貧開發(fā)階段；項目開發(fā)、扶貧攻堅階段及新時期精準(zhǔn)扶貧階段。相繼出現(xiàn)“救濟式扶貧”“開發(fā)式扶貧”“參與式扶貧”等多種扶貧開發(fā)模式。［13］在我國多種扶貧模式的實踐中，扶貧模式的實施狀況不佳，加上各類返貧問題的凸顯也使扶貧的形勢變得更加嚴(yán)峻，從而解決扶貧的“精準(zhǔn)化”問題變的十分迫切。

（三）精準(zhǔn)扶貧提出的現(xiàn)實基礎(chǔ)

目前的農(nóng)村扶貧對象數(shù)量及規(guī)模依然龐大，貧困人口致貧原因復(fù)雜，扶貧開發(fā)政策體系需要進一步完善。一方面是我國的貧困狀況依然嚴(yán)峻，貧困人口主要分布在革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)，基礎(chǔ)條件差，開發(fā)成本高，脫貧難度相當(dāng)大，這些地區(qū)具有生存環(huán)境惡劣、生態(tài)脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)滯后等共同特點，因病返貧、因病致貧現(xiàn)象依然突出。另一方面是實現(xiàn)“全面建成小康社會”宏偉目標(biāo)的現(xiàn)實需求。習(xí)近平曾指出：“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求?！本珳?zhǔn)扶貧思想不是憑空而來的，其產(chǎn)生、發(fā)展是針對當(dāng)前經(jīng)濟社會特征等現(xiàn)實狀況提出的。在我國實現(xiàn)全面建成小康社會的重要戰(zhàn)略時期，精細化的扶貧思想顯得尤為重要。

三、精準(zhǔn)扶貧實踐困境與挑戰(zhàn)

精準(zhǔn)扶貧對未來農(nóng)村減貧、脫貧意義重大，但它是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要做好精準(zhǔn)扶貧工作需要理解精準(zhǔn)扶貧存在的難點并尋求有效的解決方式。目前在精準(zhǔn)扶貧方面的困難主要體現(xiàn)在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)扶持兩個方面。

（一）精準(zhǔn)識別方面的困境

在精準(zhǔn)識別方面存在的難點主要在于貧困人口難以準(zhǔn)確識別，并且出現(xiàn)識別偏差，導(dǎo)致精準(zhǔn)幫扶對象出現(xiàn)偏差。汪三貴等認(rèn)為，貧困村的瞄準(zhǔn)率比貧困縣的瞄準(zhǔn)率還要低，村級識別不準(zhǔn)確很難保證扶貧資金投向的準(zhǔn)確性。［14］鄧維杰認(rèn)為，在精準(zhǔn)識別中主要存在規(guī)模排斥、區(qū)域排斥、識別排斥等問題。［15］左停等提出在不同村莊的貧困戶有實際識別標(biāo)準(zhǔn)的差異［16］，李鹍提出，在精準(zhǔn)識別上，存在“層級式”縱向識別與“參與式”橫向識別的矛盾［17］。唐麗霞認(rèn)為，貧困戶的逐級指標(biāo)分配導(dǎo)致部分貧困農(nóng)戶被排斥，非貧困指標(biāo)的采納導(dǎo)致識別精度下降，同時，識別標(biāo)準(zhǔn)附近的“臨界農(nóng)戶”也難以確認(rèn)。［18］莫任珍認(rèn)為，貧困人口難以識別，導(dǎo)致貧困人群底數(shù)不清，情況不明等難以識別的問題。［19］

（二）精準(zhǔn)扶持方面的困境

在精準(zhǔn)幫扶方面，主要從以下幾個方面進行分析。一是在扶貧資金使用上，鄧維杰提出了資金用途排斥的問題［20］，葛志軍、刑成舉提出，精準(zhǔn)扶貧資金分配易引發(fā)上訪、精準(zhǔn)扶貧資金有限［21］，莫任珍提出，扶貧資金分散，管理分治，形不成整體合力，使用效益不高［22］。王國勇提出，扶貧資金整合困難，縣級自主權(quán)不大等問題［23］。二是在規(guī)?？刂茊栴}上，左停、鄧維杰等提到，因各地所獲得的貧困村戶指標(biāo)和實際的貧困分布情況不一致，在實際工作中存在貧困村戶因為政策上的規(guī)模控制而被排斥在精準(zhǔn)扶持之外的現(xiàn)象。三是在思想意識水平上，學(xué)者還提出，鄉(xiāng)村內(nèi)平均主義思想對扶貧資源實際分配上存在困難，貧困群眾參與程度較低，參與積極性不高，思想上沒有樹立信心和脫貧意識。貧困戶的“標(biāo)簽”成為顯現(xiàn)的福利資源后，由于在很多貧困村農(nóng)戶間經(jīng)濟差距不明顯，農(nóng)戶要求平均分配資源的現(xiàn)象比較普遍。四是在扶持項目上，沒有瞄準(zhǔn)貧困人口，貧困農(nóng)戶很難從精準(zhǔn)扶貧政策中受益，扶貧項目和投資缺乏有效幫助貧困戶的機制，扶貧資金和項目管理體制不符合精準(zhǔn)扶貧的要求。

除精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶兩方面的困境之外，精準(zhǔn)扶貧還存在其他難點。如鄧維杰認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧還存在需求排斥、入門排斥、市場排斥、專業(yè)排斥、團隊排斥、配套排斥、投入排斥等問題。［24］左停認(rèn)為，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與市場化背景下扶貧難度增大［25］，李鹍認(rèn)為還存在政府行政管理與村民群眾自治的矛盾，政府主導(dǎo)檢測與社會參與分類管理的矛盾［26］。唐麗霞指出，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀給精準(zhǔn)扶貧實施帶來困難，村莊空心化趨勢讓貧困戶識別的社區(qū)監(jiān)督機制難以實施，村干部隊伍老化和農(nóng)村社會工作復(fù)雜化之間的矛盾突出。［27］莫任珍提出了整村推進模式與個體脫貧要求不夠協(xié)調(diào)、人力資源開發(fā)力度不夠，滯后明顯等難點問題。［28］

四、精準(zhǔn)扶貧的實踐路徑選擇

在精準(zhǔn)扶貧路徑方面，學(xué)者們也提出了不同觀點。針對精準(zhǔn)扶貧的實踐困境，學(xué)術(shù)界主要在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶兩個主要環(huán)節(jié)提出了可行措施，同時針對不同生態(tài)環(huán)境的地區(qū)因地制宜地進行精準(zhǔn)化扶貧也提出了建議。

（一）精準(zhǔn)識別的實踐路徑

在精準(zhǔn)識別方面，學(xué)者們普遍認(rèn)為必須通過民主、科學(xué)和透明的程序來將貧困戶識別出來，識別貧困戶后要抓緊將貧困戶建立檔案卡，以實現(xiàn)在精準(zhǔn)幫扶過程中貧困戶的持續(xù)跟蹤，以減少瞄準(zhǔn)目標(biāo)偏離的狀況。在此觀點上，學(xué)者們提到，細化精準(zhǔn)扶貧，需要建立瞄準(zhǔn)機制，精準(zhǔn)扶貧對象。要做到摸清規(guī)模、建檔立卡解決好扶誰的問題，要做到動態(tài)跟蹤、及時更新、解決好怎么扶的問題。在這個問題上，鄧維杰認(rèn)為，精準(zhǔn)識別要實行貧困村分類機制化結(jié)合國家級政策，確定貧困人口的規(guī)模，采取正確的識別方法在貧困戶識別環(huán)節(jié)推行自下而上的參與式貧困群體識別方法。［29］左停等認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧需要一定的技術(shù)含量，確定扶貧對象要提高識別技術(shù)。［30］

（二）精準(zhǔn)幫扶的實踐路徑

在精準(zhǔn)幫扶方面，其重視貧困村與貧困戶的特殊現(xiàn)實，在尊重當(dāng)?shù)貙嶋H情況的基礎(chǔ)上，遵循客觀規(guī)律，開展扶貧工作，實際就是實現(xiàn)具體的幫扶路徑。學(xué)者們對此也提出見解。一是從資金監(jiān)管視角看，提出加強資金監(jiān)管，改進金融服務(wù)［31］；二是從政府職能視角看，學(xué)者提出，在精準(zhǔn)幫扶方面要采用靶項療法，精準(zhǔn)扶貧路徑，將精準(zhǔn)扶貧與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合［32］，要進一步完善資金投入和整合使用監(jiān)管機制［33］；三是從社會保障的角度，提出要健全農(nóng)村社會保障體系，針對喪失勞動力的五保戶、低保戶等扶貧難度大的農(nóng)村貧困人口，通過提高社會保障標(biāo)準(zhǔn)、多重保障性扶貧增加資產(chǎn)性收入來解決［34］。改革扶貧資金管理體制和加強資金整合［35］；四是從提高勞動者素質(zhì)視角看，學(xué)者們提出，提高貧困農(nóng)戶勞動力素質(zhì)，教育與就業(yè)培訓(xùn)到戶到人，教育培訓(xùn)到村到戶；五是從結(jié)對幫扶視角看，學(xué)者們提出要派駐工作隊，結(jié)對幫扶到村到戶，要進一步健全干部駐村幫扶機制；六是從基礎(chǔ)設(shè)施視角看，要在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)上下功夫，改善提升貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，基礎(chǔ)設(shè)施到村到戶；七是從產(chǎn)業(yè)扶持角度看，學(xué)者普遍認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)扶持到戶到人，要在產(chǎn)業(yè)扶貧上下功夫，夯實穩(wěn)固長效的收入增長機制，抓產(chǎn)業(yè)扶貧，促進農(nóng)民增收，抓集中連片開發(fā)，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（三）因地制宜精準(zhǔn)扶貧路徑

在精準(zhǔn)扶貧路徑上還應(yīng)因地制宜，針對不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、地理環(huán)境，抓住地區(qū)優(yōu)勢，摸索出適宜的扶貧路徑。通過個案研究的方式，將精準(zhǔn)扶貧與地區(qū)特征、地域特點、片區(qū)發(fā)展相結(jié)合，實行精細化管理，確保資源的優(yōu)化配置?？赏ㄟ^開發(fā)式扶貧、綠色低碳扶貧、旅游扶貧、生態(tài)移民扶貧、科技扶貧等方式實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。莫任珍提出，精準(zhǔn)扶貧要通過農(nóng)村危房改造到村到戶，扶貧生態(tài)移民到村到戶。［36］在實現(xiàn)石漠化地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧上，韓斌認(rèn)為，一是實現(xiàn)生態(tài)扶貧的綠色發(fā)展模式；二是實現(xiàn)特困群體的“救濟+幫扶”式發(fā)展模式；三是實現(xiàn)“企業(yè) +農(nóng)戶”的“種養(yǎng) +加工 +科技”產(chǎn)業(yè)扶貧模式；四是實現(xiàn)民族生態(tài)旅游扶貧開發(fā)模式；五是實現(xiàn)生態(tài)補償綜合機制扶貧模式；六是實現(xiàn)勞動力轉(zhuǎn)移扶貧開發(fā)模式。［37］李鹍以湖北恩施龍鳳鎮(zhèn)扶貧實踐為例，提出要“分類動態(tài)管理到戶到人”“搬遷改造到戶到人”和“供養(yǎng)救助到戶到人”［38］等實踐路徑。在科技精準(zhǔn)扶貧上，翁伯琦等提出，要完善與優(yōu)化科技特派員制度，力求選準(zhǔn)項目與技術(shù)開發(fā)；要支持科技型特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，力求因戶而異與科技創(chuàng)業(yè)；要加強鄉(xiāng)村信息服務(wù)體系建設(shè)，力求投入建設(shè)與推廣應(yīng)用；要形成項目資金競爭分配機制，力求設(shè)立項目與生產(chǎn)經(jīng)營；要建立科技扶貧工作責(zé)任機制，力求對口幫扶與精準(zhǔn)實施。［39］

五、評述與展望

扶貧政策本身的制度缺陷導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧機制難以實施。當(dāng)前市、縣、村層級未出臺嚴(yán)密的政績考核體系容易導(dǎo)致扶貧資源的瞄準(zhǔn)偏離。在現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)下，國家提供的資源容易變成當(dāng)權(quán)者尋求其合法性利益的工具，多數(shù)省市還沒有一個專門的指導(dǎo)性文件或相關(guān)法規(guī)。精準(zhǔn)扶貧的下一步工作必須通過相關(guān)實施細則和配套制度的完善，同時強化縣、鄉(xiāng)、村每一級別的管理制度，理順扶貧管理體制。

精準(zhǔn)扶貧隊伍技術(shù)上是否專業(yè)，行動上是否積極，思想意識上是否樹立堅定的目標(biāo)，都需進一步考察，對管理缺位的村戶要求及時整改，精準(zhǔn)扶貧的隊伍建設(shè)亟待加強。積極探索、研究、強化后續(xù)管理的新途徑、新辦法，推進管理責(zé)任制，不定期開展回訪工作，培養(yǎng)群眾參與扶貧的主體性意識，對推進扶貧工作的開展具有重要的意義。

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責(zé)任編輯：林善煒

中圖分類號：F323.8

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-1072（2016）03-056-04

收稿日期：2016-04-25

作者簡介：葉靜（1992-），女，福建南平人，廣西大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化研究。其基礎(chǔ)所在。李鹍在文章中提出，“從國際層面來看，它的形成受國外扶貧模式和經(jīng)驗的影響；從國內(nèi)實踐層面來看，它是我國改革開放以來農(nóng)村扶貧開發(fā)實踐的經(jīng)驗總結(jié)；從現(xiàn)實層面看，精準(zhǔn)扶貧也是確保當(dāng)前農(nóng)村走出扶貧困境的必要之舉。”［9］除此之外，精準(zhǔn)扶貧思想的提出還包括其思想理論基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。