社區(qū)治理背景下業(yè)主委員會(huì)的新特點(diǎn)、困境和對(duì)策
——以合肥市S小區(qū)為例

廉子玉（中南大學(xué)公共管理學(xué)院 社會(huì)學(xué)系，湖南 長(zhǎng)沙 410083）

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社區(qū)治理背景下業(yè)主委員會(huì)的新特點(diǎn)、困境和對(duì)策
——以合肥市S小區(qū)為例

廉子玉
（中南大學(xué)公共管理學(xué)院 社會(huì)學(xué)系，湖南 長(zhǎng)沙 410083）

摘要：隨著社交媒體快速發(fā)展，業(yè)主委員會(huì)呈現(xiàn)出一些新特點(diǎn)。一方面網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提高了社區(qū)業(yè)主的公共事務(wù)參與度和對(duì)小區(qū)的文化認(rèn)同，使業(yè)委會(huì)的功能多元化，但另一方面松散、不穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)成為業(yè)委會(huì)和其他組織博弈的不利條件。文章結(jié)合合肥市S小區(qū)業(yè)委會(huì)籌建8年間與物業(yè)公司、居委會(huì)的持續(xù)沖突為例，分析當(dāng)下業(yè)主委員會(huì)的新特點(diǎn)、成立困難、治理困境以及可能的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)治理；業(yè)主委員會(huì)；組織化困境；個(gè)案研究

一、引言

隨著城市化進(jìn)程的步伐大大加快，城市商品房已經(jīng)成為居民居住的主要選擇，城市商品房住宅小區(qū)中的 “業(yè)主”已經(jīng)成為一個(gè)新興社會(huì)階層。城市社區(qū)的業(yè)主多數(shù)來(lái)自受良好教育的中等收入群體，公民意識(shí)和維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)，呼吁實(shí)現(xiàn)多元主體參與社區(qū)治理。然而原有城市居民委員會(huì)行政色彩較強(qiáng)，不能很好地滿足社區(qū)民主自治需求。成立業(yè)主委員會(huì)，通過組織力量實(shí)現(xiàn)自身訴求成為業(yè)主們維權(quán)的首要選擇。業(yè)主委員會(huì)在新的社會(huì)環(huán)境下呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，但許多業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司和居民委員會(huì)仍長(zhǎng)期處于關(guān)系緊張狀態(tài)，業(yè)0主委員會(huì)面臨著成立難、維權(quán)難、治理難等諸多困境。S小區(qū)自2006年交房以來(lái)，其業(yè)主委員會(huì)一直處于艱難的籌建過程中，可以說，S小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)的經(jīng)歷典型地體現(xiàn)了當(dāng)下中國(guó)城市社區(qū)業(yè)委會(huì)的新特征以及社區(qū)治理建設(shè)的諸多困難。

二、組織結(jié)構(gòu)和功能拓展：S 小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的新特征

（一）扁平化、以網(wǎng)絡(luò)為依托的組織特點(diǎn)

1.扁平化的組織結(jié)構(gòu)

S小區(qū)業(yè)主委員會(huì)呈現(xiàn)出非正式組織的性質(zhì)。該社區(qū)居民自入住以來(lái)，便一直想成立業(yè)主委員會(huì)或是類似的業(yè)主維權(quán)組織，但由于和居委會(huì)之間的緊張關(guān)系，組織一直未得正式成立，該小區(qū)基層群眾自治性組織小區(qū)居委會(huì)一直未批準(zhǔn) S組織的成立。故S組織至今仍為一類似業(yè)主委員會(huì)性質(zhì)的非正式組織。

到目前為止，該組織較為松散，呈現(xiàn)平行化的組織形式，呈現(xiàn)最為簡(jiǎn)單的直線化組織結(jié)構(gòu)。這使得該組織行動(dòng)執(zhí)行能力強(qiáng)。該組織多數(shù)行動(dòng)有求必應(yīng)，行動(dòng)效率較高。背后的主要驅(qū)動(dòng)力在于擁有共同利益，即共同向物業(yè)公司和居委會(huì)施壓，維護(hù)自身權(quán)利。

2.以網(wǎng)絡(luò)為依托的行動(dòng)模式

該組織成員之間平時(shí)最為頻繁的互動(dòng)模式是通過網(wǎng)絡(luò)社交媒介，如：主要依賴 QQ群，進(jìn)行通知、討論等活動(dòng)。截止到2016年2月，S小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的QQ群中已經(jīng)有380多個(gè)成員，涵蓋該小區(qū)一、二期工程三分之二常住家戶。同時(shí)該組織已建立專門的維權(quán)網(wǎng)站，有專人負(fù)責(zé)定期更新版面內(nèi)容。

以網(wǎng)絡(luò)為依托的主要優(yōu)勢(shì)在于以下3點(diǎn)：

（1）公眾參與度提高。由于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，業(yè)主能以最方便省時(shí)的方式表達(dá)自己的意見，這就在某種程度上提高了居民參與的意愿和言論的動(dòng)員性。網(wǎng)絡(luò)自媒體等現(xiàn)代通訊工具在加強(qiáng)業(yè)主之間聯(lián)系、拉近業(yè)主距離、實(shí)現(xiàn)信息資源交流即時(shí)性上發(fā)揮著重要作用。相對(duì)于傳統(tǒng)的聯(lián)系方式，網(wǎng)絡(luò)社交媒體以最方便快捷的方式涵蓋了小區(qū)多數(shù)成員。社交媒體突破了原有聯(lián)系方式（如分發(fā)傳單、業(yè)主聚會(huì)等）要求成員身體在場(chǎng)的局限性，使得業(yè)主可利用原本碎片化的空閑時(shí)間參與到小區(qū)事務(wù)維權(quán)活動(dòng)中。長(zhǎng)期以來(lái)，由于溝通不暢，業(yè)主之間長(zhǎng)期處于人數(shù)眾多但較為分散的狀態(tài)，且由于此類公益活動(dòng)對(duì)大部分業(yè)主來(lái)說也只是業(yè)余工作,居民參與到社區(qū)治理公益活動(dòng)的熱情低、參與度低，而以網(wǎng)絡(luò)為依托的組織結(jié)構(gòu)在某種程度上提高了公民對(duì)于民主管理事務(wù)的參與度。

（2）充分體現(xiàn)業(yè)主發(fā)表言論的公平性。由于傳統(tǒng)業(yè)委會(huì)管理模式的局限性，在業(yè)主委員會(huì)選舉成立之后，有可能被少數(shù)業(yè)主精英所把持和控制，形成“寡頭壟斷”的治理態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)作在很大程度上由某個(gè)業(yè)主精英個(gè)人決定，而網(wǎng)絡(luò)媒介的運(yùn)用使得活動(dòng)信息更為透明公開，賦予每個(gè)小區(qū)成員公開發(fā)言的機(jī)會(huì)，原本邊緣化的業(yè)主成員也可以參加到討論過程中。

（3）行動(dòng)執(zhí)行力強(qiáng)。由于社交媒介的便捷性，S組織的命令傳達(dá)效率提高，通知范圍廣，決策執(zhí)行力較強(qiáng)。能夠在最短時(shí)間內(nèi)收集意見，提高維權(quán)行動(dòng)效率，能夠在集體行動(dòng)中，更快地統(tǒng)一維權(quán)路徑與方向,充分發(fā)揮集體維權(quán)的優(yōu)勢(shì)。

而其缺點(diǎn)也是極為鮮明的：

（1）非理性。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，言論的情感煽動(dòng)性被不斷放大。在你一言我一語(yǔ)的過程中，業(yè)主在網(wǎng)絡(luò)中不斷吐槽著自己和小區(qū)物業(yè)公司發(fā)生過的不愉快，在這個(gè)猶如龍卷風(fēng)般言論不斷傳播的過程中，少數(shù)反對(duì)意見迅速被淹沒和沉寂。這種情緒性的言論發(fā)泄，最終演變?yōu)槎啻蔚娜后w性沖突事件。

（2）沒有正規(guī)、正式的組織框架。這直接導(dǎo)致該組織在和其他組織互動(dòng)的過程中，處于劣勢(shì)地位。在申請(qǐng)居委會(huì)批準(zhǔn)業(yè)主委員會(huì)成立的過程中，居委會(huì)就曾多次以“沒有正式的組織架構(gòu)”等拒絕了業(yè)主的要求。

（3）與業(yè)主之間不存在約束力。S組織作為正在籌備中的非正式組織，對(duì)于成員并無(wú)約束力。S組織成員退出 QQ群，便在某種程度上意味著退出該組織。

3.社區(qū)精英發(fā)揮的復(fù)雜作用

該組織自發(fā)起至今已經(jīng)有 7、8年時(shí)間，在籌建過程中，社區(qū)精英發(fā)揮著復(fù)雜的作用：一方面，由于他們往往擁有比較高的社區(qū)參與意識(shí)和強(qiáng)烈的社區(qū)歸屬感，占有一定的社區(qū)資源且組織創(chuàng)新能力較高，他們?cè)跇I(yè)委會(huì)籌建和團(tuán)結(jié)過程中發(fā)揮重要作用。但另一方面，出于自身利益的衡量，他們存在著被與業(yè)委會(huì)對(duì)抗的物業(yè)公司拉攏的可能。由于在成立初期，組織發(fā)展倚重于組織骨干成員，骨干成員的損失往往對(duì)組織利益造成較大傷害。

從S小區(qū)業(yè)主委員的成立過程上來(lái)看，社區(qū)精英發(fā)揮著較大作用。在第一階段上，小區(qū)一從事建材批發(fā)生意的商人抱著取回長(zhǎng)期未到手的土地證的目的成立S業(yè)委會(huì)。之后他通過挨家挨戶敲門的方式實(shí)現(xiàn)了組織成員的不斷擴(kuò)大。到第二階段，該組織發(fā)展出核心成員7到8人。第三階段，在幾位核心成員的帶動(dòng)下，該組織不斷發(fā)展外線，越來(lái)越多的居民被動(dòng)員加入該組織。

目前，S組織有7到8人為輪流負(fù)責(zé)各項(xiàng)日常事務(wù)和專門負(fù)責(zé)動(dòng)員社區(qū)居民參與活動(dòng)的骨干成員，其他的為輔助成員。該組織也有專門的4到5人負(fù)責(zé)準(zhǔn)備籌備業(yè)主委員會(huì)所需文件。他們無(wú)疑是業(yè)主維權(quán)過程中的中堅(jiān)力量。

（二）多元化的組織功能拓展

除去傳統(tǒng)的為業(yè)主維權(quán)的功能外，S社區(qū)業(yè)委會(huì)還發(fā)展出其他組織功能。這些提升了業(yè)主對(duì)于本小區(qū)的文化認(rèn)同，提高小區(qū)業(yè)主組織的內(nèi)聚力。

1.文化娛樂功能

由于該社區(qū)內(nèi)的文化性組織發(fā)展不夠成熟，組織活動(dòng)少，組織能力差，該小區(qū)處于組織化程度松散的狀態(tài)。S組織的成立填補(bǔ)了這塊空白，該組織常常發(fā)起春游、秋游等外出活動(dòng)，常常組織業(yè)主一起唱歌等文化娛樂活動(dòng)。

2.社區(qū)互助功能

主要體現(xiàn)為通過網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)為業(yè)主提供信息資源。在S組織成員共同建設(shè)維護(hù)的QQ群和微信群中，業(yè)主及時(shí)將自己已知的對(duì)小區(qū)建設(shè)有利的消息上傳公布。例如共享垃圾處理人員電話，鄰近超市的新折扣優(yōu)惠，用不上的商場(chǎng)打折券等等信息資源都會(huì)在群內(nèi)通知，各取所需。

三、業(yè)委會(huì)長(zhǎng)期維權(quán)中面臨的困境

（一）非理性維權(quán)路徑和自身建設(shè)不足造成業(yè)委會(huì)維權(quán)困難

該組織自成立以來(lái)，試圖采取多種活動(dòng)維護(hù)業(yè)主權(quán)利，在維權(quán)過程中呈現(xiàn)出非理性的對(duì)抗沖突和理性的協(xié)調(diào)談判并存的特點(diǎn)。

在維權(quán)過程中，S小區(qū)業(yè)委會(huì)曾就停車費(fèi)收取不合理、夏季夜間斷電和小偷較多監(jiān)管不力等和物業(yè)公司產(chǎn)生沖突，沖突往往演變?yōu)槿后w性事件。S小區(qū)業(yè)委會(huì)曾采取向居委會(huì)辦公處投擲石塊，將私家車停放至小區(qū)出口和大路上、不讓物業(yè)管理公司員工下班等方式。在群體匿名性的掩護(hù)下，業(yè)主憤怒的情緒迅速演變?yōu)楸┝εe動(dòng)，在集體力量掩護(hù)下，維權(quán)活動(dòng)成為非理性的個(gè)人情緒發(fā)泄，反而導(dǎo)致和物業(yè)博弈中的業(yè)主在法律面前的不利地位。

而自身建設(shè)的不足更是業(yè)主委員會(huì)維權(quán)難的硬傷。這主要體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)不健全、不成熟，對(duì)組織成員約束力弱。目前，多數(shù)業(yè)委會(huì)中監(jiān)督制度不健全，缺乏制度保障組織成員履行責(zé)任，埋下組織骨干成員權(quán)力尋租的隱患。在筆者對(duì)S社區(qū)的業(yè)委會(huì)成員的訪談中，一位成員提到：“我們也有自己的工作要做，忙的時(shí)候?qū)@些事情管得自然少了。還有些成員被物業(yè)開的停車優(yōu)惠條件吸引去了，已經(jīng)退出組織了。”由于我國(guó)目前有關(guān)業(yè)主自治的法律法規(guī)存在缺失,而且在法律上業(yè)委會(huì)的主體資格尚不明確，業(yè)委會(huì)長(zhǎng)期處于法律上的尷尬地位，對(duì)業(yè)主吸引力、成員約束力很弱。松散的組織架構(gòu)使得業(yè)委會(huì)在和組織結(jié)構(gòu)成熟的物業(yè)公司的博弈中處于不利地位，且不穩(wěn)定的組織成員也成為居委會(huì)不批準(zhǔn)業(yè)委會(huì)成立的理由之一。

（二）行政部門旁觀和行政色彩強(qiáng)的居委會(huì)掣肘加大業(yè)委會(huì)維權(quán)難度

S小區(qū)業(yè)委會(huì)成立過程中，受到諸多行政力量的干涉，過多地行政管控導(dǎo)致S小區(qū)業(yè)委會(huì)多次籌建活動(dòng)破產(chǎn)。

2014年，S小區(qū)該組織申請(qǐng)正式成立業(yè)主委員會(huì)。該組織 8名骨干成員挨家挨戶敲門,獲得了該小區(qū)1、2期過半業(yè)主簽名后,向街道辦提交了成立業(yè)委會(huì)的申請(qǐng)書。但街道辦認(rèn)為該小區(qū)實(shí)際入住率未過半，故不予批準(zhǔn)。半年后，該組織重新收集資料，申請(qǐng)行政復(fù)議，但依然沒有下文。

業(yè)委會(huì)作為群眾性自治組織，其成立與否應(yīng)取決于大多數(shù)居住成員投票，其合法性應(yīng)來(lái)自群眾。然而在整個(gè)業(yè)委會(huì)成立過程中，行政色彩濃、行政管控多，在社區(qū)治理建設(shè)過程中，基層政府理念尚未得到及時(shí)轉(zhuǎn)變。首次業(yè)主大會(huì)成立需要得到街道辦的批準(zhǔn)，同時(shí)業(yè)委會(huì)的成立需要所在區(qū)的主管部門備案，業(yè)委會(huì)的合法性實(shí)質(zhì)來(lái)源于政府。

同時(shí)，該組織與物業(yè)管理公司的矛盾，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了深層次的業(yè)委會(huì)和居委會(huì)的矛盾。S小區(qū)中，開發(fā)商指定的物業(yè)公司和居委會(huì)在某些方面有著利益關(guān)聯(lián)，且業(yè)委會(huì)和居委會(huì)無(wú)法分開，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)受行政性影響，在實(shí)際維權(quán)中遇到諸多困難。出于對(duì)自身利益的考量，居委會(huì)一直旁觀兩者沖突，且阻撓業(yè)委會(huì)維權(quán)行動(dòng)。業(yè)委會(huì)的工作還要受到居委會(huì)考核,這又對(duì)業(yè)委會(huì)發(fā)展形成了束縛。

（三）大眾媒體在業(yè)委會(huì)維權(quán)過程中幫助有限

在S小區(qū)業(yè)委會(huì)的一次與物業(yè)公司的群體性沖突被當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)報(bào)道之后，物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)的矛盾得到暫時(shí)緩和。雙方統(tǒng)一意見，決定就停車費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題展開談判?？梢?，目前為止，媒體曝光依然是業(yè)主維權(quán)的一種重要渠道，大眾媒體作為第三方力量，是一個(gè)提供信息的公眾平臺(tái)，在它的幫助下，討論主體有望實(shí)現(xiàn)“協(xié)商民主”。媒體有助于各方意見在充分溝通、協(xié)商后達(dá)成一致，進(jìn)而影響公共事務(wù)的決策和社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)。

另一方面，媒介在業(yè)委會(huì)維權(quán)過程發(fā)揮作用的現(xiàn)象仍非一個(gè)連貫而持續(xù)的過程，更多地是一種帶有“臨場(chǎng)發(fā)揮”性質(zhì)的短期行為，帶有不確定性和偶然性，并不能夠成為業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司及居委會(huì)博弈過程中的穩(wěn)定的支撐力量。

四、結(jié)語(yǔ)與建議

（一）推動(dòng)業(yè)主委員會(huì)委員職業(yè)化和業(yè)主委員會(huì)制度化

針對(duì)目前的治理困境，一方面需要推動(dòng)業(yè)主委員會(huì)委員專職化。組織成員的思想道德素質(zhì)和管理能力是影響業(yè)委會(huì)任務(wù)完成的重要因素。專職化有助于增強(qiáng)組織成員的責(zé)任意識(shí)，提高組織認(rèn)同感，提高事務(wù)處理效率。另一方面應(yīng)當(dāng)完善業(yè)主參與制度，通過明確的制度保障公平、公正、公開的民主程序，出臺(tái)具體的公共事務(wù)關(guān)系細(xì)則，實(shí)現(xiàn)制度化的公平，健全監(jiān)督程序。確立業(yè)委會(huì)定期報(bào)告制度、建立業(yè)委會(huì)成員行為規(guī)范等方式，都有助于保障業(yè)主委員會(huì)來(lái)自群眾的合法性。

（二）提高行政執(zhí)法能力，轉(zhuǎn)變社區(qū)治理理念

隨著公民社會(huì)的發(fā)展，政府轉(zhuǎn)變社區(qū)治理理念已經(jīng)成為必然的選擇。行政權(quán)力過度膨脹，不僅加大了政府部門的工作負(fù)擔(dān)，而且不利于發(fā)揮基層群眾的創(chuàng)造性。而實(shí)現(xiàn)多元主體管理社區(qū)，提高居民對(duì)公共事務(wù)的參與度，則在降低政府管理成本的同時(shí)，有助于實(shí)現(xiàn)居民通過業(yè)委會(huì)維權(quán)，走上自治常態(tài)化。

在提高行政執(zhí)法能力方面，杜絕基層政府的不作為現(xiàn)象，提高行政復(fù)議和行政訴訟立案率，則有助于城市業(yè)委會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。公平公正的運(yùn)用法律衡量行政權(quán)力是城市業(yè)主的重要訴求，通過行政復(fù)議，維護(hù)業(yè)主權(quán)益，有助于減少群體性事件發(fā)生的可能。

（三）提升媒介在精英階層影響力，促進(jìn)公共領(lǐng)域協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)

如何有效運(yùn)用大眾媒介的力量維護(hù)自身權(quán)利，這對(duì)業(yè)主的理性能力提出了較高要求。網(wǎng)絡(luò)、電視臺(tái)等多種媒介形式，提高了公眾關(guān)注度，有助于督促政府力量介入解決問題。但另一方面，業(yè)主需要掌握更多相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，理性運(yùn)用這一平臺(tái)，表達(dá)自身利益訴求，尋找“突破口”，推動(dòng)政策完善與落實(shí)。

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New Features, Dilemma and Countermeasures of Ower Committee in the Context of Community Governance—— a certain community in Hefei as a example

Lian Zi-yu
(Social Science Department, Institute of Public Administration, Central South University Changsha, Hunan 410083)

Abstract:With the rapid development of social media, owner committee presents some new features. On the one hand, internet platform improves the owners’ involvement in the public affairs of community and cultural identity with it, which makes the function of owner committee diversification. On the other hand, loose and unstable organization is the disadvantage for owner committee to other organizations. The writer took the continuous eight years’ conflict between a certain owner committee in Hefei and property management company and neighbourhood committee during its establishment as a example to analyze new features, difficulty in establishment, dilemma and possible countermeaures for current owner committee.

Key words:city community governance; owner committee; systematism dilemma; case study

中圖分類號(hào)：D669

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-4437（2016）02-0062-04

收稿日期：2016-03-24

作者簡(jiǎn)介：廉子玉（1995-），安徽阜陽(yáng)人，中南大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)生。主要研究方向：社會(huì)學(xué)。