少數(shù)民族貧困縣縣級政府職能轉(zhuǎn)變研究

摘 要：隨著我國各項社會事業(yè)的發(fā)展，政府職能在性質(zhì)、內(nèi)容上也都發(fā)生了相應變化?？h級政府是國家宏觀與微觀結(jié)合處，起著承上啟下的作用，進行職能轉(zhuǎn)變的任務最為艱巨。在我國政府職能改革進程中，縣級政府在轉(zhuǎn)變自身職能方面都獲得了一定成績。但在少數(shù)民族貧困地區(qū)，由于縣級政府在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展過程中過多干預，強化了政府權(quán)力而弱化了政府公共職能，導致政府在職能轉(zhuǎn)變中存在著諸多困惑。新形勢下如何探尋合理、有效的解決思路，是推進少數(shù)民族貧困縣政府職能轉(zhuǎn)變的關鍵；是實現(xiàn)偉大“中國夢”的重要依據(jù)。

關鍵詞：少數(shù)民族縣級政府；政府職能轉(zhuǎn)變；問題；對策

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）20-0018-02

以習近平總書記為首的新一屆領導班子在黨的十八屆三中全會中指出：“科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府”。我國是一個政府主導型社會，政府是社會經(jīng)濟發(fā)展的主要推動力量?？h級政府作為直接面對廣大農(nóng)村的基層政府，對整個國家的行政管理與社會的發(fā)展發(fā)揮著重要作用。特別是少數(shù)民族地區(qū)貧困縣，由于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展起步晚、基礎設施薄弱等原因，政府在經(jīng)濟發(fā)展中是一個無所不包、無所不管、無所不能的全能型政府。要想打破當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的瓶頸，就必須轉(zhuǎn)變政府職能。

一、少數(shù)民族縣級政府轉(zhuǎn)變職能的背景及意義

政府職能是一個歷史范疇。隨著社會發(fā)生變化，政府職能在性質(zhì)、內(nèi)容上都會發(fā)生相應的變化。在中國特定的國情下，無論是傳統(tǒng)的高度集權(quán)的行政管理體制，還是現(xiàn)實中存在的大多數(shù)社會矛盾沖突，都把改革的矛頭指向政府，政府改革已經(jīng)成為避不開、繞不過的重大改革問題，尤其是少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟基礎差，基礎設施薄弱，與東西部發(fā)達地區(qū)的差距大，要想打破發(fā)展的瓶頸，就必須盡快轉(zhuǎn)變政府職能。同時，政府轉(zhuǎn)變職能，建設服務型政府可以說既具有理論意義，也有現(xiàn)實意義，同時還是一個十分可行的改革政策。

二、少數(shù)民族貧困縣縣級政府職能轉(zhuǎn)變中的現(xiàn)實困境

由于歷史和自然條件諸多方面的因素制約，少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)、生活水平偏低，經(jīng)濟發(fā)展緩慢，導致該地區(qū)人均各項經(jīng)濟指標都偏低。加之由于財政收入增長緩慢等原因，少數(shù)民族貧困縣的發(fā)展面臨各種困難，存在著許多突出的問題。

1.群眾思想觀念落后，商品經(jīng)濟意識差

一方面，當?shù)夭糠秩罕姶嬖谥鴩乐氐摹暗?、靠、要”思想，自力更生、艱苦創(chuàng)業(yè)的勁頭不足；另一方面，受自給自足小農(nóng)經(jīng)濟思想的影響，大部分群眾普遍存在“溫飽即足”的思想，缺乏競爭發(fā)展意識和市場意識。

2.財政收入少，缺乏生產(chǎn)資金

由于少數(shù)民族貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，財政稅源匱乏，基本都是國家財政補貼區(qū)，財政基本上只能解決群眾溫飽問題，無力投入基本建設和改善生產(chǎn)條件，且群眾收入少，無錢投入再生產(chǎn)，經(jīng)濟發(fā)展后勁不足。

3.基礎設施建設滯后

由于自然條件和生態(tài)環(huán)境惡劣，少數(shù)民族地區(qū)基礎設施建設滯后，已成為民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。近年來，雖然各方面對少數(shù)民族地區(qū)建設加大了資金投入，但交通、水利、電力、郵電、通訊等基礎設施仍然比較落后直接導致民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展緩慢。

三、制約少數(shù)民族貧困縣縣級政府職能轉(zhuǎn)變的因素

1.領導干部權(quán)力本位觀念根深蒂固

受長期計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)的慣性影響，大多數(shù)領導干部仍堅信“政府全能”，堅持行政權(quán)力支配著社會的一切，視政府為地方經(jīng)濟增長的直接提供者，把政府作為社會各系統(tǒng)的組織中心，習慣于對經(jīng)濟領域指手畫腳，這些陳舊觀念直接影響著政府職能的轉(zhuǎn)變。領導干部進取意識不強，雖然也贊成轉(zhuǎn)變政府職能，但缺乏創(chuàng)新意識，不愿主動探索，行動上等待觀望。學者周平指出“當前不少基層政府官員仍然片面地認為，以經(jīng)濟建設為中心，就是要抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)項目帶動，而社會事業(yè)、公共服務職能的履行依賴于經(jīng)濟效益的好壞，是次要職能。他們還認為，社會事業(yè)投資大、見效慢，不能體現(xiàn)政府績效，不利于官員的選拔和提升?！倍鄶?shù)干部急功近利，短期政績目標至上，輕視甚至忽視地區(qū)長期發(fā)展戰(zhàn)略目標。

2.政府職責劃分不明顯，過度干預市場經(jīng)濟

理查德·羅斯認為：“在20世紀的發(fā)展進程中，政府的活動在規(guī)模、范圍和形式上都有所擴大，政府已經(jīng)遠遠超出了最小概念界定，成為混合經(jīng)濟的福利國家的核心機構(gòu)，現(xiàn)代政府已深深卷入到社會生活之中，他像一張巨大的保護網(wǎng)，包攬了人們?nèi)可钸^程?！鄙贁?shù)民族貧困縣由于經(jīng)濟發(fā)展受當?shù)靥厥鈼l件的限制，發(fā)展較落后，導致政府把應該屬于市場化內(nèi)容的經(jīng)濟活動置于自己的行政管理之下。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是政企不分。縣級政府依然以各種理由對企業(yè)進行干預，當?shù)責o論是民營企業(yè)還是私人企業(yè)對政府的依賴性強，不能成為獨立的微觀經(jīng)濟主體，生產(chǎn)經(jīng)營困難。二是政事合一。正如學者陳振明所指的那樣：“大量事業(yè)單位壟斷著非核心政府服務，這些事業(yè)單位廣泛存在于社會生活的各個領域，如科教文衛(wèi)等。他們往往占用了大量的財政支出，存在著官僚作風嚴重，回應性差、服務質(zhì)量低下問題。如政府所有的教育、衛(wèi)生壟斷著教育、醫(yī)療服務的提供，雖然民辦學校、醫(yī)院開始出現(xiàn)，但公私之間的競爭環(huán)境仍不公平?！闭谖⒂^經(jīng)濟干預過度，政府不僅要管全縣的公共事務包括教育、衛(wèi)生、基礎設施建設等，還要干涉社會產(chǎn)品的交換、消費及全縣人民的衣食住行，導致出現(xiàn)政事合一現(xiàn)象。嚴重影響了縣級政府職能轉(zhuǎn)變的進程。

3.現(xiàn)行的政府考核評價體制不完善

我國領導干部提拔與任用，現(xiàn)行考核主要是以地方經(jīng)濟指標為重要考核內(nèi)容之一。單純以經(jīng)濟發(fā)展為目標，缺少評價的客觀標準。另一方面領導干部的考核大多是定性的，政治評價的作用依然很大。

4.傳統(tǒng)政治文化根深蒂固

民眾對官職的渴望與追求，削弱了人們對政府是否應當履行職能的監(jiān)督，也使人們忽視了對政府職能是否應當進行調(diào)整和轉(zhuǎn)變的理性思考。監(jiān)督能力的削弱，滋生了政府領導干部的官僚主義作風，助長了官員的腐敗行為，忽視政府職能轉(zhuǎn)變的思想動力源。這種舊有的行政主導觀念以及其引導的政府行為，嚴重束縛當?shù)亟?jīng)濟的自由發(fā)展，成為我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要障礙。

四、少數(shù)民族貧困縣縣級政府職能轉(zhuǎn)變的對策建議

經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，決定了政府在促進經(jīng)濟發(fā)展中必須發(fā)揮重要作用。必須嚴格遵循市場規(guī)律和市場機制，立足本地客觀實際，調(diào)整發(fā)揮好政府職能，真正實現(xiàn)促進和社會發(fā)展目的。

1.領導干部轉(zhuǎn)變思想觀念

觀念落后，發(fā)展滯后。縣級領導干部要繼續(xù)解放思想，更新觀念，自己破除求穩(wěn)怕亂，故步自封的僵化思想，樹立求實創(chuàng)新，敢為人先的思想觀念。這就需要領導干部正確認識中央與地方、政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會等基本關系，切實糾正以往在執(zhí)政理念上存在的偏差，樹立總攬全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、為民服務、求真務實的管理理念，把政府職能轉(zhuǎn)變到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，并在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，強化地方政府的社會管理與公共服務職能，以優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務滿足公共需求，實現(xiàn)地區(qū)社會經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。

2.職責清晰，營造良好的發(fā)展環(huán)境

一是制定適合本地實際情況的政策，加強對縣域經(jīng)濟的引導和協(xié)調(diào)，促進本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。在對企業(yè)的管理上，做到政企分開，消除政企職能錯位，政府減少對縣域內(nèi)的國有、集體小企業(yè)的不適當?shù)男姓深A。二是高度重視信息對市場的主體的服務作用。政府制定的政策及文件，能公開的要及時公布給社會及企業(yè)，讓其能抓住機遇加快發(fā)展。讓有限的公共資源在全社會范圍內(nèi)得到更好的利用。

3.建立科學完善的考核評價體制

一是健全完善領導班子的考核內(nèi)容?？己祟I導干部如何創(chuàng)造性地執(zhí)行國家各項政策，如何正確處理經(jīng)濟、社會和生態(tài)的近遠期效益之間的關系。二是健全完善干部考評量化指標。有針對性地設置干部考評指標，不但以經(jīng)濟指標考核干部，還要從德能等全方位考核干部，堅持正確的用人導向。

4.著力改進工作方式方法

堅持科學行政、依法行政、民主行政，規(guī)范行政行為；堅持在職能范圍內(nèi)服務到位不越位，重視搞好政策引導、組織協(xié)調(diào)和把產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)管理和技術(shù)服務等經(jīng)營性職能盡量讓位與龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)會和社會經(jīng)營性服務組織，大力推進干部的職能轉(zhuǎn)型，加快干部由生產(chǎn)管理型向經(jīng)濟服務型轉(zhuǎn)變，提高干部自主創(chuàng)新能力。

我國歷年來是一個縣域國度，縣域經(jīng)濟發(fā)展問題始終是中國的一個根本問題，貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展是一個漸進過程。隨著黨的十八屆三中全會的召開，貧困縣級政府迎來發(fā)展的最好時機，要準確定位自己角色，抓住機遇，加快發(fā)展地方經(jīng)濟。

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