我國(guó)西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)探討

胡學(xué)相向鵬

我國(guó)西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)探討

胡學(xué)相向鵬*

環(huán)境污染、生態(tài)失衡現(xiàn)象在我國(guó)非常普遍，尤其是在西部民族地區(qū)日趨嚴(yán)重。對(duì)于我國(guó)政府來(lái)講，當(dāng)前最重要執(zhí)政要?jiǎng)?wù)是提升環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)水平。重視法治對(duì)西部民族地區(qū)生態(tài)建設(shè)的保護(hù)作用,探討西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)制度設(shè)計(jì)，不僅可以拓展該研究領(lǐng)域的理論價(jià)值，還對(duì)西部民族地區(qū)有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)該地區(qū)的社會(huì)和諧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有非常大的意義。

西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)制度設(shè)計(jì)

十八大報(bào)告以單獨(dú)的章節(jié)系統(tǒng)地論述了“生態(tài)文明建設(shè)”的重要性，至此，生態(tài)文明建設(shè)在我國(guó)被提升到一個(gè)前所未有的高度。生態(tài)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，需要采取規(guī)范性和強(qiáng)制性的保護(hù)措施，這些都需要法律作用的彰顯，通過(guò)實(shí)踐，社會(huì)各界清醒地認(rèn)識(shí)到法律具備有效地保護(hù)生態(tài)建設(shè)的能力。目前，生態(tài)破壞的形勢(shì)在我國(guó)非常嚴(yán)峻，為了有效地治理這一狀況，迫切需要在我國(guó)西部投入更多的精力，特別是在西部民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)方面。由于西部民族地區(qū)的生態(tài)地位非常重要，不僅是我國(guó)大江大河的發(fā)源地，更是我國(guó)的森林、草原、濕地、湖泊的集中地。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，全國(guó)草原退化和土壤侵蝕約50%的面積主要在西部民族地區(qū)。本文試圖通過(guò)對(duì)我國(guó)西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)的研究，深入分析人、自然、社會(huì)三者之間的關(guān)系，并揭示出引起生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的深層次原因，借助法律保護(hù)生態(tài)文明建設(shè)的力度，在理論與實(shí)踐基礎(chǔ)上更加注重我國(guó)西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)的制度設(shè)計(jì)探索工作。

一、我國(guó)西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)的價(jià)值意蘊(yùn)

生態(tài)破壞的形勢(shì)在我國(guó)西部民族地區(qū)非常嚴(yán)峻，為了將其有效地治理，必須重視生態(tài)法治建設(shè)。從一定程度上講，我國(guó)西部民族地區(qū)發(fā)展的成功與否，生態(tài)法治建設(shè)具有舉足輕重的作用。

（一）西部民族地區(qū)生態(tài)惡化與資源破壞的現(xiàn)實(shí)狀況

開(kāi)發(fā)過(guò)程粗獷，技術(shù)低端，缺乏詳細(xì)合理的規(guī)劃，導(dǎo)致西部民族地區(qū)環(huán)境破壞嚴(yán)重。目前，西北民族地區(qū)已成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境最為脆弱的區(qū)域之一。①王戈柳：《民族區(qū)域自治制度的發(fā)展》，民族出版社2001年版，第179頁(yè)。表現(xiàn)為：

1.嚴(yán)重的水土流失。西北民族地區(qū)的水土流失情況令人擔(dān)憂(yōu)，黃河、長(zhǎng)江等河流泥沙含量與過(guò)去相比，急劇增長(zhǎng)從而導(dǎo)致河床抬高，水庫(kù)淤積，河道淤塞，在洪水發(fā)生的時(shí)候，河流的承載能力非常有限，造成的經(jīng)濟(jì)損失難以估算。

2.土地荒漠化趨勢(shì)嚴(yán)重。西北民族地區(qū)土地荒漠化雖有歷史的原因和自然的原因所造成，但也與人類(lèi)活動(dòng)頻繁，過(guò)度開(kāi)墾、過(guò)度放牧、亂挖藥材、采礦、修路等原因脫不了干系，同時(shí)干旱的氣候也是原因之一。

3.水生態(tài)平衡被打破。西部民族地區(qū)氣候干旱，加之人類(lèi)活動(dòng)加劇，植被遭到嚴(yán)重破壞，水源長(zhǎng)期處于相對(duì)較低水平的涵養(yǎng)能力，湖泊、沼澤、濕地不斷萎縮，河流、瀑布逐漸消失。

4.植被的質(zhì)量和功能衰退。西北民族地區(qū)是西北森林覆蓋率較高的分布區(qū)，包括新疆天山、賀蘭山區(qū)等。但由于嚴(yán)重的毀林情況存在，林地大片被毀，造成森林覆蓋率不斷縮小，森林面積的損失大幅下降。

5.環(huán)境污染嚴(yán)重。西北民族地區(qū)礦產(chǎn)豐富，種類(lèi)多樣，受制于技術(shù)設(shè)備落后的原因，開(kāi)發(fā)情況非常不樂(lè)觀，出現(xiàn)了非常大的浪費(fèi)問(wèn)題，廢水、廢氣、廢渣污染嚴(yán)重；另一方面由于大量使用農(nóng)藥、化肥等，影響著人類(lèi)和動(dòng)物的健康。

6.生物多樣性被打破。西北民族地區(qū)具有良好的生物種群，擁有眾多珍貴的野生動(dòng)植物。但是隨著草原荒漠化以及盜獵者的猖獗，導(dǎo)致物種種群數(shù)量劇減，活動(dòng)范圍每年都在減小，生物多樣性被嚴(yán)重的破壞。

（二）西部民族地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的選擇

從地緣生態(tài)學(xué)方面考慮，西部民族地區(qū)地形為天然屏障，從古至今，生態(tài)形勢(shì)優(yōu)勢(shì)；世界著名的青藏高原是我國(guó)長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江的發(fā)源地，直接影響到三大水系的生態(tài)環(huán)境。西部民族地區(qū)還是瀕危物種的棲息地，對(duì)水土流失相當(dāng)敏感，從生態(tài)環(huán)境所處的地位來(lái)看，非常重要，直接影響到我國(guó)中下游的生態(tài)安全。過(guò)去政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式方面選擇“外生式”發(fā)展模式，這種模式的主要特征是容易造成生態(tài)環(huán)境污染，沒(méi)有考慮生態(tài)成本和環(huán)境成本，使富人和窮人之間的差距不斷擴(kuò)大，使傳統(tǒng)文化體系被摧毀。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，很多人提出了自己的意見(jiàn)，有人主張“要尊重區(qū)域差異化，首先在建立區(qū)域自然生態(tài)體系的基礎(chǔ)之上，尊重本地的文化傳統(tǒng)，依托先進(jìn)的知識(shí)、技術(shù)和制度，確立地區(qū)發(fā)展目標(biāo)，從而構(gòu)建正確經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑，同時(shí)探索出適合地區(qū)人民的生活方式”。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式被稱(chēng)為“內(nèi)生式”發(fā)展模式。這種“內(nèi)生式”模式是以促進(jìn)地區(qū)人民生活水平得到顯著的提高為目標(biāo)；以最大化區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效益為抓手；來(lái)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)、和諧發(fā)展的模式。②王志剛、黃棋：《內(nèi)生式發(fā)展模式演進(jìn)過(guò)程》，載《教學(xué)與研究》2009年第3期。實(shí)踐證明，“內(nèi)生式”發(fā)展模式應(yīng)成為我們的首選。從自然資源的分布量來(lái)分析，西部民族地區(qū)擁有豐富的自然資源，主要表現(xiàn)為土地資源和能源礦產(chǎn)資源兩方面，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展中具有比較高的戰(zhàn)略地位。

（三）西部民族地區(qū)人與自然和諧發(fā)展的選擇

馬克思、恩格斯在研究自然與人的關(guān)系時(shí)指出，兩者之間矛盾的解決需要人們正確的認(rèn)識(shí)自然規(guī)律，需要充分了解到人為活動(dòng)對(duì)自然造成的影響。③馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》(第32卷)，人民出版社1979年版，第541頁(yè)。這表明人與自然是一個(gè)雙向的過(guò)程，同時(shí)也是非常復(fù)雜的過(guò)程。人不可能單純的支配著自然，同時(shí)自然制約人，也包括人類(lèi)重回自然的終極目標(biāo)。作為一種雙向溝通與交流，必須尊重自然的活動(dòng)規(guī)律。如果人們不尊重自然，就會(huì)受到影響。馬克思指出，人類(lèi)為了發(fā)展，必須建立在對(duì)自然的尊重的基礎(chǔ)之上，否則，人們所有的行為都不會(huì)成功。恩格斯也指出，人與自然是一體的，人不能離開(kāi)自然界而單獨(dú)存在，所有的人類(lèi)發(fā)展應(yīng)該表現(xiàn)出對(duì)自然的尊重，而不是對(duì)自然的占有，與動(dòng)物相比人類(lèi)可以得到空前的發(fā)展，主要理由是因?yàn)槿藗兛梢愿谜J(rèn)識(shí)和利用自然。④潘岳：《以環(huán)境友好促進(jìn)社會(huì)和諧》，載《求是》2014年第8期。馬克思、恩格斯的論點(diǎn)對(duì)于提高人們的意識(shí)有著非常大的作用。人類(lèi)所有行為都是建立在客觀規(guī)律的基礎(chǔ)之上。生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)，要做到這一點(diǎn)，首先需要改變過(guò)去傳統(tǒng)的做法，樹(shù)立新觀念，尊重自然，順應(yīng)自然。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，重視保護(hù)自然，我們需要打造高品質(zhì)、高品位的與自然規(guī)律相適應(yīng)的人類(lèi)生活方式。1972年聯(lián)合國(guó)召開(kāi)關(guān)于人類(lèi)環(huán)境會(huì)議，該會(huì)議在斯德哥爾摩舉行，會(huì)上指出各國(guó)應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保方面的努力；1992年環(huán)境與發(fā)展大會(huì)在里約熱內(nèi)盧舉行，就建立了可持續(xù)發(fā)展的基本框架。之后，可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議召開(kāi)，建議各國(guó)應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，積極行動(dòng)起來(lái)，節(jié)能減排，應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展的問(wèn)題。中國(guó)自頒布《中國(guó)21世紀(jì)議程》以來(lái)，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略就開(kāi)始正式實(shí)施。把可持續(xù)發(fā)展作為一項(xiàng)基本戰(zhàn)略在黨的十四屆五中全會(huì)已經(jīng)落實(shí)，“生態(tài)文明建設(shè)”在黨的十七大已明確提出，并在黨的十八大報(bào)告中設(shè)專(zhuān)章闡述和部署。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高資源利用和環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)綠色消費(fèi)的發(fā)展，政府需要綠色執(zhí)政。這也為我國(guó)西部民族地區(qū)確立并實(shí)施“生態(tài)法治建設(shè)制度設(shè)計(jì)”提供了有力的政策思路。因此，確立生態(tài)法治建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略,已經(jīng)歷了依賴(lài)自然、干預(yù)環(huán)境到和諧共生的發(fā)展新理念。

二、我國(guó)西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)的主要障礙因素

西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，有必要通過(guò)法律手段來(lái)加強(qiáng)，減少社會(huì)主體對(duì)待自然的非理性破壞，從而使人與自然和諧相處。當(dāng)前，西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)仍然還有比較大的障礙，主要涵蓋了下面幾點(diǎn)。

（一）法文化的地緣特殊性導(dǎo)致法治狀況水平偏低

在我國(guó)西部，多數(shù)是民族聚居區(qū)，從民眾法律行為及其文化傾向方面來(lái)看，具有中華文化的共性，同時(shí)又具有自己的民族性。自古以來(lái)經(jīng)濟(jì)落后，自然條件惡劣是西部民族地區(qū)的特征。盡管1949年后我國(guó)西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)有了較大的進(jìn)步，但是基礎(chǔ)差，底子薄，交通不便利，自然條件惡劣。這一系列因素使之與東部的差距越拉越大。⑤王佐龍：《生態(tài)習(xí)慣法對(duì)西部社會(huì)法治的可能貢獻(xiàn)》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。西部民族地區(qū)人口數(shù)量不斷增長(zhǎng)，而生活水平比較低，通過(guò)開(kāi)采大量資源，擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模來(lái)滿(mǎn)足消費(fèi)需求，使得環(huán)境被嚴(yán)重破壞。因?yàn)橛^念上的問(wèn)題，很多人的生育觀念比較落后，認(rèn)為多子力量大，多子好干活，并最終進(jìn)入到一個(gè)“窮越生，越生窮”的惡性循環(huán)周期，以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)擴(kuò)大自己的生存空間，從而使生態(tài)環(huán)境的惡化。與此同時(shí)，許多人在法律認(rèn)同、法律觀念和法律行為與中東部地區(qū)的人截然不同，導(dǎo)致出現(xiàn)這種情況的原因很多，其最主要的原因是國(guó)家制定法與民族習(xí)俗、宗教教規(guī)、民族法文化等方面的不同，兩者之間存在差異性。西部民族地區(qū)聚居的民族很復(fù)雜，有蒙、回、藏、維吾爾、哈薩克等二十多個(gè)民族。每個(gè)民族都有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和穩(wěn)定的文化體系，不同民族、不同地區(qū)人民的生活習(xí)慣、思維方式、人物情感、社會(huì)和個(gè)性特征等方面具有自己的特點(diǎn)，每個(gè)族群的心理、氣質(zhì)特征和行為模式各成特色，所以表現(xiàn)出的法律觀念、法律認(rèn)同和法律行為與其他地區(qū)存在差異性。西部民族地區(qū)土地面積廣闊，人口數(shù)量相對(duì)不多，信息不發(fā)達(dá)，使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平還比較低，依然還處在落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之中，尚未完全跨入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行列，重視生產(chǎn)活動(dòng)和儲(chǔ)備活動(dòng)，忽視了物流等市場(chǎng)化流通。使得不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不活躍，商業(yè)化程度比較低。這種限制使法律調(diào)整的范圍比較小，其中民事司法覆蓋大部分范圍是傳統(tǒng)的買(mǎi)賣(mài)與財(cái)產(chǎn)關(guān)系，地方立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的工作比較單一，沒(méi)有那么復(fù)雜，沒(méi)有意識(shí)到相關(guān)的法律制度建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。

西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)需要通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)完成，在構(gòu)建的過(guò)程中需要尊重法文化環(huán)境的整體視覺(jué)。環(huán)境法律構(gòu)建，需要維護(hù)公共利益，同時(shí)也需要維護(hù)自然利益。在處理環(huán)境權(quán)和生存權(quán)的關(guān)系中，因?yàn)楹笳呤堑谝晃浑A人權(quán)，所有的工作首先需要滿(mǎn)足生存權(quán)，然后全力保障環(huán)境權(quán)。我國(guó)在這方面構(gòu)建了以《中華人民共和國(guó)環(huán)境資源保護(hù)法》為基本法，加上以環(huán)境與資源保護(hù)的有關(guān)法律、地方性法規(guī)和規(guī)章為主要內(nèi)容的環(huán)境與資源法律體系，這些法律法規(guī)在西部民族地區(qū)沒(méi)有結(jié)合實(shí)際，未發(fā)揮應(yīng)有的作用，故實(shí)施的效果很不理想，無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn)其立法目的。西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較差，很多問(wèn)題仍然模糊不清，社會(huì)主體如何將這些法律法規(guī)內(nèi)化成自己的法律素養(yǎng)，特別是如何規(guī)范自己的行為，這項(xiàng)工作要順利開(kāi)展，需要投入更多的時(shí)間和精力來(lái)推進(jìn)。

（二）環(huán)境立法不能完全適應(yīng)西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展

有學(xué)者指出，環(huán)境法需要建立在代際人類(lèi)的權(quán)利及其利益的基礎(chǔ)之上，從而使得生物圈得到有效的保護(hù)，其核心理念是“人類(lèi)利益中心主義”處于主導(dǎo)地位，相對(duì)的“生態(tài)利益中心主義”處于次要地位。雖然這些理念值得商榷，但現(xiàn)有的環(huán)保法律卻存在比較大的問(wèn)題，很多都是只維護(hù)人類(lèi)的利益，而忽視了保護(hù)自然環(huán)境，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展，將影響人類(lèi)的持續(xù)發(fā)展。吉爾茨曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“法律本質(zhì)體現(xiàn)地區(qū)性事務(wù)集合，包括歷史、群體、宗教、區(qū)域等眾多因素，有些還會(huì)涉及區(qū)域特色。我們可以理解為正確處理現(xiàn)有事件與未來(lái)事件的關(guān)系?！雹藜獱柎模骸兜胤叫灾R(shí)：事實(shí)與法律的比較透視》，鄧正來(lái)譯，載梁治平主編：《法律的文化解釋》，三聯(lián)出版社1994年版，第132頁(yè)。西部民族地區(qū)有著比較強(qiáng)烈的地域性，自然條件和生態(tài)條件與中、東部地區(qū)有明顯的不同。因此，在環(huán)境立法方面，需要進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整、定位和協(xié)調(diào)，這也是我國(guó)目前環(huán)境立法工作最不令人滿(mǎn)意和薄弱的地方。針對(duì)這一現(xiàn)狀，急需制定相關(guān)法律，如制定西部民族地區(qū)開(kāi)發(fā)促進(jìn)法或西部開(kāi)發(fā)促進(jìn)法、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展法、防治荒漠化和沙塵暴法。此外，還需要加強(qiáng)地方配套法規(guī)和相關(guān)的具體措施建設(shè)，甚至在某些方面出現(xiàn)了法規(guī)空白的情況。⑦史玉成：《西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的法律思考》，載《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第2期。環(huán)境法的構(gòu)建需要具備針對(duì)性、適應(yīng)性，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)應(yīng)該考慮進(jìn)去，這樣可以避免地方保護(hù)主義出現(xiàn)。

三、我國(guó)西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)的制度安排

保護(hù)西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境首先需要做好預(yù)防工作，然后進(jìn)行綜合性的治理，從而淘汰落后的發(fā)展模式，提高生態(tài)建設(shè)的水準(zhǔn)。因此，預(yù)防生態(tài)環(huán)境的污染和破壞是我國(guó)當(dāng)前生態(tài)建設(shè)的重點(diǎn)。以“預(yù)防為主的生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)”的治理模式，務(wù)必把生態(tài)法治建設(shè)置于制度化的設(shè)計(jì)安排之中。

（一）正確理解西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)與法律制度選擇之間的互動(dòng)規(guī)律

西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)問(wèn)題,相當(dāng)具有現(xiàn)實(shí)意義,同時(shí)也是生態(tài)環(huán)境的核心問(wèn)題。真理、正義才是人類(lèi)活動(dòng)最關(guān)鍵的價(jià)值，理論來(lái)源于事實(shí)，要圍繞事實(shí)展開(kāi)，一切不適應(yīng)的地方都需要做出讓步或改變。在法律方面也是同樣的道理，如果法律在某些地區(qū)不適應(yīng)，存在不公正的地方，那么必須要做出改變或者變通。⑧朱景文：《當(dāng)代西方后現(xiàn)代法學(xué)》，法律出版社2002年版，第86頁(yè)。正義是神圣的，這是任何東西都不可跨越和侵犯。所以，生態(tài)的公平正義會(huì)受到政治考量和社會(huì)利益的平衡。從可持續(xù)發(fā)展考慮，從根本上解決生態(tài)環(huán)境惡化帶來(lái)的問(wèn)題，國(guó)家必須關(guān)注民生，關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、關(guān)注可持續(xù)發(fā)展被準(zhǔn)確把握等。維護(hù)自然和諧主要通過(guò)法律的方式進(jìn)行，調(diào)整人與自然的關(guān)系要憑借法律生態(tài)化的理念，堅(jiān)持協(xié)調(diào)、公平、合法的要領(lǐng)，正確處理西部民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)與制度設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)關(guān)系。要從立法策略上進(jìn)行考慮，采取有效而且必要的措施，以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，選擇法律要從社會(huì)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，制度的安排要從社會(huì)的需要進(jìn)行，從而確定與之相適應(yīng)的政策措施。

(二)正確認(rèn)識(shí)西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度體系的變化

“中國(guó)之法制，應(yīng)是個(gè)人本位法、社會(huì)本位法和生態(tài)本位法之有機(jī)體”。⑨鄭少華：《生態(tài)主義法哲學(xué)》，法律出版社2002年版，第61頁(yè)。一種制度體系是否具有生命，主要關(guān)注其社會(huì)效用。目前，我國(guó)現(xiàn)行的物權(quán)制度存在瑕疵，未注重“物”的生態(tài)價(jià)值功能，而物的生態(tài)價(jià)值功能是生態(tài)環(huán)境法律制度的重要組成部分，“制度設(shè)計(jì)造成物權(quán)與環(huán)境資源法律制度獨(dú)立存在，造成相關(guān)保護(hù)、管理出現(xiàn)比較大的困難”。⑩胡曉紅：《西北民族地區(qū)環(huán)境資源法律制度創(chuàng)新研究》，民族出版社2006年版，第15頁(yè)。從實(shí)際效用來(lái)看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律制度是一個(gè)整體，在不同層面發(fā)揮積極作用，以促進(jìn)生態(tài)保護(hù)，減少污染和其他公害。這一方面是在立法體系和內(nèi)容上還有很多缺點(diǎn)，很多法律政策措施缺失，矛盾依舊。另一方面，一些機(jī)關(guān)人員效率低下，出現(xiàn)濫用職權(quán)甚至絢私舞弊、錢(qián)權(quán)交易的現(xiàn)象。為了解決這些問(wèn)題，需要打造生態(tài)人居體系，生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，生態(tài)文化體系，生態(tài)保護(hù)體系，還需要考慮民族特色和地域文化。因此，建立一個(gè)全新的社會(huì)秩序時(shí)，法律制度安排是重要的前提。為此，我們應(yīng)該注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.在立法理念上，改變以往的做法，重視行政法、憲法立法的生態(tài)化，讓環(huán)境權(quán)變成公民的基本權(quán)利，可以支配，讓人們享受和擁有良好的環(huán)境權(quán)利，法律生態(tài)化的觀念逐漸被人們接受，喚醒人類(lèi)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，認(rèn)為保護(hù)環(huán)境是應(yīng)該做的事，是道義上的事。讓環(huán)境保護(hù)的觀念得到實(shí)質(zhì)性的改變，民主思想與民主體制普及生態(tài)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是人與人的關(guān)系問(wèn)題，兼顧生態(tài)與民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步與生態(tài)文明需要同時(shí)發(fā)展。只有這樣，西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度才能取得最終成功。

2.立法重點(diǎn)及形式上，要克服立法條文中禁止性多、鼓勵(lì)性少的現(xiàn)象。如在民族自治區(qū)域招商引資及利用中央政策時(shí)，用好民族自治中的優(yōu)先權(quán)。生態(tài)環(huán)境法治的構(gòu)建需要充分考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，同時(shí)還需要結(jié)合生態(tài)環(huán)境的承載情況。如果人類(lèi)活動(dòng)超過(guò)了生態(tài)環(huán)境的承載能力，那么這種活動(dòng)就需要受到相應(yīng)的限制，從另一個(gè)方面我們可以理解為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要前提就是對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響處在合理的范圍之內(nèi)，這是最為基礎(chǔ)性的地方。在西部民族地區(qū)進(jìn)行文明城市、村鎮(zhèn)、社區(qū)建設(shè)，要加強(qiáng)城鎮(zhèn)社會(huì)管理，使社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展。

3.不斷轉(zhuǎn)變和改革執(zhí)法方式。把政府及其工作人員從過(guò)去粗暴執(zhí)法方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿诵曰膱?zhí)法方式。樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明執(zhí)法觀，建立有效的西部民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)公眾參與機(jī)制，把公眾的參與熱情和力量調(diào)動(dòng)好、引導(dǎo)好、發(fā)揮好，是政府執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變的根本路子。

總之，我們要不斷促進(jìn)生態(tài)法律制度體系的變化，要按照新時(shí)期西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)的總體要求，依法推進(jìn)西部民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展、綠色發(fā)展、和諧發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，并要對(duì)落后的生態(tài)管護(hù)執(zhí)法機(jī)動(dòng)能力、行政管理體制以及業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等困難造成的制約因素，在進(jìn)行調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，建立健全統(tǒng)一而完善的西部民族地區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)相協(xié)調(diào)的政策法規(guī)和行政執(zhí)法體系。

（三）協(xié)調(diào)完善西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境法律制度創(chuàng)新

我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家正穩(wěn)步推進(jìn)，在這種大環(huán)境下，我國(guó)西部民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和法治建設(shè)也必須在這個(gè)方向上，不能偏離。

每個(gè)國(guó)家、每個(gè)地區(qū)的發(fā)展都有或多或少的差異性，而正因?yàn)槿绱?，不同地區(qū)的環(huán)境保護(hù)和法制都各不相同，需要有針對(duì)性的進(jìn)行保護(hù)。為此，西部民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境與資源的保護(hù)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行法律制度創(chuàng)新。

1.對(duì)一些在實(shí)施中行之有效的環(huán)保政策需要盡快將其法律化，根據(jù)西部民族地區(qū)的特殊情況，制定一些特殊法律，比如制定《西部民族地區(qū)生態(tài)建設(shè)法》，在這些法律法規(guī)中明確各級(jí)政府的職責(zé)和工作目標(biāo)，將開(kāi)展工作的方案都清楚的羅列出來(lái)。

2.對(duì)于西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，國(guó)家加大財(cái)政支持力度，并將其立法。一方面，經(jīng)濟(jì)水平落后的西部民族地區(qū)，對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)在資金等方面投入有所不足，所以?xún)H僅依靠西部民族地區(qū)自身的努力是很難以達(dá)到既定的目標(biāo)。加強(qiáng)西部民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)的另外一個(gè)原因是整個(gè)環(huán)境所趨。只有西部民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)做得好，才能夠?yàn)槲覈?guó)中東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更為堅(jiān)強(qiáng)的后盾。為此，西部民族地區(qū)的環(huán)境治理，國(guó)家應(yīng)提供經(jīng)費(fèi)和政策支持。要做到這一點(diǎn)，需要從法律上加以明確，關(guān)于資金的來(lái)源，國(guó)家可以通過(guò)多種渠道逐步解決，例如從生態(tài)建設(shè)受益區(qū)征收稅等。

3.著力環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)、法律制度建設(shè)。就目前現(xiàn)狀而言，我國(guó)西部民族地區(qū)因?yàn)榈胤秸?，企業(yè)和民眾的非理性行為，使已頒布的環(huán)保法律實(shí)施困難，造成這種狀況的原因，實(shí)際上是相關(guān)法律沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際。所以要想徹底解決地方政府、企業(yè)和一些民眾的不良行為，首先就需要改變或變通相應(yīng)的法律法規(guī)，重新制定能夠契合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的環(huán)保法律法規(guī)和制度。①參見(jiàn)前引⑦，史玉成文。比如就企業(yè)而言，可以針對(duì)企業(yè)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的改革和創(chuàng)新，讓企業(yè)真正成為能夠承擔(dān)一定責(zé)任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，獨(dú)立承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境損失成本，實(shí)現(xiàn)外部成本的內(nèi)部化；建立和完善資源開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)償制度等。

4.注重民族生態(tài)習(xí)慣法的合理價(jià)值。在制定和執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)時(shí)，我們必須考慮到民族特有的生態(tài)習(xí)慣，并將其納入到相關(guān)的法律法規(guī)中來(lái)，涉取其合理價(jià)值并予以運(yùn)用。一些學(xué)者認(rèn)為，民族習(xí)慣法主要彰顯的是一個(gè)地區(qū)特定的實(shí)踐價(jià)值，將區(qū)域中特有的生態(tài)習(xí)慣融入到法律法規(guī)中，不僅可以將法律的文化特性展現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)還可以讓法律因地制宜，能夠發(fā)揮出更大的效應(yīng)。正因?yàn)槿绱?，所以我們通常都認(rèn)為習(xí)慣法可以把我國(guó)的法治進(jìn)程向前推進(jìn)一步。根據(jù)這種判斷和相關(guān)法律實(shí)施效果來(lái)看，民族習(xí)慣法對(duì)于我國(guó)西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治進(jìn)程有莫大好處，效果也很明顯。為此，構(gòu)建人與自然的和諧關(guān)系，必須涉取生態(tài)習(xí)慣法的合理價(jià)值。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)是事關(guān)子孫后代的大事，必須依靠法律的實(shí)施，公眾參與是保證。正因?yàn)槿绱?，所以在環(huán)境保護(hù)立法及實(shí)施的過(guò)程中，一定要保證好公民的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)利。同時(shí)在立法過(guò)程中可以構(gòu)建一些開(kāi)放性的公眾交流平臺(tái)，加大政府和企業(yè)的環(huán)保數(shù)據(jù)信息公開(kāi)程度，明確政府和企業(yè)的環(huán)保責(zé)任和義務(wù)，讓環(huán)境保護(hù)民主化能夠順利進(jìn)行。發(fā)展相關(guān)的社會(huì)組織保護(hù)西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境，鼓勵(lì)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)服務(wù)，努力促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的文化建設(shè)。為此，將我國(guó)西部民族地區(qū)生態(tài)理性納入法治，需有一定的載體和方式。我國(guó)西部民族地區(qū)生態(tài)法治制度建設(shè)主要應(yīng)該在立法、執(zhí)法、司法、守法及法律文化制度建設(shè)等方面下功夫。

（責(zé)任編輯：夏金萊）

*胡學(xué)相，華南理工大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；向鵬，華南理工大學(xué)法學(xué)院博士研究生，貴州民族大學(xué)法學(xué)院講師。